ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3110/2022

Ședința publică din data de 31 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25.09.2018, reclamanții Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, în calitate de solicitant/lider de parteneriat în cadrul proiectului "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național" - RO-RISK, cod SIPOCA 30 și Ministerul Apelor și Pădurilor, în calitate de Partener deținută în baza Acordului de parteneriat nr. 51588/10.03.2016, încheiat cu Inspectoratul General pentru Situații de Urgență (denumit în continuare "IGSU") pentru realizarea proiectului "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național" - RO-RISK, în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene Capacitatea Administrativă, în calitate de autoritate de management desemnată pentru POCA - Programul Operațional Capacitatea Administrativă -, denumită în continuare Autoritate de Management pentru Programul Operațional Capacitatea Administrativă/AM POCA, au solicitat instanței ca, prin hotărârea ce urmează a fi pronunțată, să dispună:

- anularea titlului de creanță reprezentat de Notificarea nr. x/29.01.2018 privind suma aprobată aferentă Cererii de rambursare nr. x - sume amânate temporar la plată, depusă în cadrul proiectului "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național" - RO-RISK, înregistrată la Ministerul Apelor și Pădurilor sub nr. x/30.01.2018, numită în continuare CRC;

- anularea deciziei nr. 191/28.03.2018 privind soluționarea contestației formulate de către Ministerul Apelor și Pădurilor partener al beneficiarului Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (UM 1276) împotriva Notificării nr. x.01.2018 privind suma aprobată aferentă CRC, referitoare la proiectul cu titlul "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național" - RO-RISK;

- anularea Notei de control încheiată la data de 07.12.2017 cu privire la verificările suplimentare pentru stabilirea eligibilității cheltuielilor aferente contractului de finanțare nr. x/17.03.2016 pentru proiectul cu titlul "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național" - RO-RISK, cod proiect SIPOCA 30/SMIS 59944;

- anularea Notei de control încheiată la data de 19.12.2017 cu privire la verificările suplimentare pentru stabilirea eligibilității cheltuielilor aferente contractului de finanțare nr. x/17.03.2016 pentru proiectul cu titlul "Evaluarea riscurilor de dezastre la nivel național" - RO-RISK, cod proiect SIPOCA 30/SMIS 59944;

- eliminarea reducerii procentuale de 25%, în cuantum de 57.441,87 RON, din valoarea facturilor fiscale solicitate la plată prin CRC, respectiv facturile nr. x/13.10.2016, nr. x/07.10.2016 și nr. y/11.10.2016,

- constatarea caracterului eligibil al sumei de 57.441,87 RON (apreciată ca fiind cheltuială neeligibilă conform punctului 2 din Notificare) ca fiind cheltuială eligibilă, efectuată cu respectarea dispozițiilor legale și contractuale incidente;

- emiterea unui nou act administrativ privind declararea ca eligibilă a sumei de 57.441,87 RON, cu consecința efectuării plății sumei de 57.441,87 RON.

- obligarea pârâtului la plata dobânzii legale, calculate de la data emiterii Notificării nr. x/29.01.2018 privind suma aprobată aferentă CRC - sume amânate temporar la plată si până la data plății efective a sumelor reprezentând cheltuieli eligibile refuzate în mod nelegal la rambursare.

Prin sentința civilă nr. 1147 din 25 martie 2019, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea privind pe reclamanții INSPECTORATUL GENERAL PENTRU SITUAȚII DE URGENȚĂ și MINISTERUL APELOR ȘI PĂDURILOR, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE – DIRECȚIA GENERALĂ PROGRAME EUROPENE CAPACITATEA ADMINISTRATIVĂ, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în subsidiar, rejudecarea cauzei și admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea recursului, recurentul – reclamant a susținut că în motivarea sentinței, instanța face referire la aplicabilitatea unui act administrativ, cu caracter normativ emis de către Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene la data de 07.11.2017, ulterior deci datei la care au fost încheiate contractele de achiziție publică, din septembrie 2016. Prin urmare, consideră că se află în prezența unui caz de retroactivitate a legii, dat fiind că, în fundamentarea hotărârii instanței de respingere a acțiunii judecătorești, este invocat Ordinul nr. 6712/07.11.2017.

Invocarea de către instanța de fond a acestui ordin care nu există la data încheierii contractelor de achiziție, duce la concluzia că sentința atacată este nelegală, instanța aplicând în mod eronat legislația privind achizițiile publice.

Un alt aspect pe care recurentul îl învederează este faptul că la proiectul în cauză au participat mai multe autorități contractante, cu bugete proprii, cu mai mulți beneficiari (un lider + 13 parteneri), cu respectarea cerințelor privind asigurarea unei bune gestiuni financiare, cu aplicarea principiilor economicității, eficacității și eficienței, contractele fiind atribuite cu respectarea principiului transparenței.

Inspectoratul General pentru Situații de Urgență (I.G.S.U.) și cei 13 parteneri sunt autorități contractante diferite, cu ordonatori de credit diferiți și care au competențe separate în domeniul achizițiilor publice. Estimarea valorii pentru încadrarea în pragurile stabilite de art. 7 din Legea nr. 98/2016 se face pe autoritate contractantă, iar nu pe beneficiar, beneficiar-parteneri, proiect sau alte aprecieri subiective.

Chiar dacă s-ar considera teoretic că I.G.S.U. este singura autoritate contractantă, ar trebui să devină aplicabile prevederile art. 10 alin. (1)-(3) din Legea nr. 98/2016 a achizițiilor publice, care dispun că: "(1) În cazul în care autoritatea contractantă are în structura sa unități operaționale separate, valoarea estimată se calculează prin luarea în considerare a valorii estimate totale pentru toate unitățile operaționale luate separat. (2) Prin excepție de la prevederile alin. (1), dacă o unitate operațională este responsabila în mod independent pentru achizițiile sale sau pentru anumite categorii ale acestora, valorile estimate se pot calcula la nivelul unității în cauză. (3) În sensul dispozițiilor alin. (2), o unitate operațională este responsabilă în mod independent pentru achizițiile sale sau pentru anumite categorii ale acestora dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții: a) unitatea operațională desfășoară în mod independent procedurile de atribuire; b) unitatea operațională ia în mod independent deciziile privind achizițiile; c) unitatea operațională are la dispoziție în buget surse de finanțare identificate în mod distinct pentru achiziții; d) unitatea operațională încheie în mod independent contractele de achiziții publice; e) unitatea operațională asigură plata contractelor de achiziții publice din bugetul pe care îl are la dispoziție".

Astfel, în situația de față, instanța de fond ar fi trebuit să facă aplicarea acestor prevederi legale, din care rezultă că întreagă responsabilitate a achizițiilor efectuate în cadrul acestui proiect revine fiecărui ordonator de credite, chiar daca I.G.S.U. avea rolul de a verifica modalitatea de desfășurare a achizițiilor publice derulate.

Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a efectuat două achiziții directe, fără să urmărească o subevaluare a contractului, care să conducă la divizarea acestuia în mai multe contracte distincte de valori mai mici, fiind stabilit, în opinia sa, caracterul eligibil al cheltuielilor din categoriile bugetare, mijloace/echipamente IT și software.

Prin metodologia concretă de încheiere a contractelor de achiziție directă de mijloace/echipamente IT și software, autoritatea contractantă nu a încălcat prevederile legate imperative și principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achiziții publice, estimarea valorii achiziției făcându-se la nivel de autoritate contractantă.

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinic.

De asemenea, intimatul-reclamant Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a depus întâmpinare, acesta solicitând admiterea recursului.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant, circumscrise de acesta dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., și de apărările formulate prin întâmpinare de intimatul-pârât, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este nefondat și îl va respinge ca atare, pentru considerentele ce succed:

Motivul de casare invocat de recurent prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material, fiind incident când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Contrar argumentelor prezentate de recurent, soluția primei instanțe este legală, fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Astfel, Înalta Curte reține că la pronunțarea hotărârii, instanța de fond în mod corect a avut în vedere prevederile art. 13 din H.G. nr. 395/2016, art. 17 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 395/2016 și art. 11 din Legea nr. 98/2016.

Potrivit dispozițiilor art. 13 din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare, "În cazul în care autoritatea contractantă implementează proiecte finanțate din fonduri nerambursabile și/sau proiecte de cercetare-dezvoltare, are obligația de a elabora distinct pentru fiecare proiect în parte un program al achizițiilor publice aferent proiectului respectiv".

În conformitate cu prevederile art. 17 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 395/2016, cu modificările și completările ulterioare: "(1) Autoritatea contractantă alege modalitatea de achiziție în funcție de următoarele aspecte: a)Valoarea estimată a tuturor achizițiilor cu același obiect sau destinate utilizării identice ori similare, ori care se adresează operatorilor economici ce desfășoară constant activități într-o piață de profil relevantă, pe care autoritatea contractată intenționează să le atribuie în cursul unui an bugetar, b) Complexitatea contractului/acordului-cadru ce urmează a fi atribuit, c) Îndeplinirea condițiilor specifice de aplicare a anumitor modalități de atribuire. (3) În cazul în care autoritatea contractantă implementează proiecte finanțate din fonduri nerambursabile și/sau proiecte de cercetare-dezvoltare, prevederile alin. (1) se aplică prin raportare la fiecare proiect în parte".

Rezultă, așadar, din prevederile legale sus menționate că indiferent de numărul autorităților contractante implicate în implementare, valoarea estimată a achizițiilor publice se raportează exclusiv la proiect. În cadrul unui proiect finanțat din fonduri nerambursabile, estimarea valorii unui contract se analizează și se realizează, pentru fiecare caz în parte, în funcție de scopul atribuirii acelui contract raportat la proiectul în cauză, respectiv în funcție de necesitățile pe care urmează să le acopere efectuarea achiziției în cadrul proiectului. în cazul în care, pentru derularea proiectului este necesară achiziționarea mai multor produse/servicii similare a căror furnizare/prestare răspunde aceleiași necesități rezultate din îndeplinirea proiectului, valoarea estimată se va stabili prin cumularea valorilor tuturor acelor produse/servicii, conform art. 17 din H.G. nr. 395/2016.

De asemenea, dispozițiile art. 11 din Legea nr. 98/2016 prevăd imperativ că autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza metode de calcul al valorii estimate a achiziției cu scopul de a evita aplicarea procedurilor de atribuire prevăzute de lege și nu are dreptul de a diviza contractul de achiziție publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică și nici de a utiliza metode de calcul care să conducă la o subevaluare a valorii estimate a contractului de achiziție publică, cu scopul de a evita aplicarea procedurilor de atribuire reglementate de lege.

Faptul că în mod suplimentar, instanța de fond a evocat prevederile Ordinului comun MLPDA și ANAP nr. 6712/07.11.2017, nu poate constitui o aplicare retroactivă a prevederilor ordinului. Expunerea textului are menirea de a evidenția că aceeași modalitate de interpretare a legii este reținută și prin ordinul autorităților, care au clarificat modul de efectuare a achizițiilor în cadrul proiectelor cu finanțare europeană implementate în parteneriat, în baza cadrului legal existent, pentru a înlătura divergențele de interpretare.

În fine, Înalta Curte subliniază că legislația națională în materia achizițiilor publice reprezintă o transpunere a directivelor adoptate în această materie la nivelul Uniunii Europene, interdicția de divizare a unui contract de achiziție publică fiind preluată din directivele privind achizițiile publice, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în materie.

Legea nr. 98/2016 a transpus în legislația națională prevederile Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE) nr. 94 din 28 martie 2014.

Conform dispozițiilor art. 5 din Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JOUE), "(3) Alegerea metodei de calculare a valorii estimate a unei achiziții nu poate fi efectuată cu intenția de a exclude achiziția respectivă de la aplicarea prezentei directive. O achiziție nu se subdivizează dacă acest lucru are ca efect excluderea ei de sub incidența prezentei directive, cu excepția cazurilor justificate de motive obiective."

În raport de prevederile legale naționale și ale dreptului Uniunii Europene, precum și de jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, examinând contextul și particularitățile cauzei, Înalta Curte apreciază că motivele reținute prin actele contestate reprezintă indicii care se coroborează cu suficiente elemente identificate de intimatul-pârât, astfel încât să conducă la concluzia existenței neregulii constatate.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței civile nr. 1147 din 25 martie 2019 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 mai 2022.