Decizia nr. 4131/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoșani – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, la data de 09.05.2019, precizată la data de 24.05.2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albești, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 cu privire la înscrierea în domeniul public al Statului a suprafeței de teren de 4300 mp înscrisă în Anexa 3 sub nr. MF: 34059, Cod 8.28.03, aflată în p.c. 735 a intravilanului com. Albești, jud. Botoșani. Prin sentința nr. 362 nr. 25.09.2019 Tribunalul Botoșani – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de necompetență materială a Tribunalului Botoșani, secția de contencios administrativ și fiscal. A declinat, în favoarea Curții de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal, competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albești și pe pârâții Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, având ca obiect anulare act administrativ. Cererea a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava – secția de contencios administrativ și fiscal la data de 22.05.2020 și înregistrată sub nr. x/2019. Prin încheierea de ședință din data de 20.07.2020, Curtea a admis în principiu cererile de intervenție accesorie formulate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Direcția pentru Agricultură Județeană Botoșani.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 75/14.09.2020 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019 a fost admisă excepția tardivității formulării acțiunii în anulare. A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albești, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani, intervenienți în numele altei persoane fiind Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Direcția pentru Agricultură Județeană Botoșani, ca tardivă. Prin încheierea nr. 35 din 1 octombrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019 a fost admisă sesizarea din oficiu privind eroarea materială strecurată în minuta sentinței nr. 75 din 14.09.2020 pronunțate de Curtea de Apel Suceava în dosarul nr. x/2019 având ca obiect "anulare act administrativ", în sensul că după aliniatul 2 din dispozitiv se va introduce un nou aliniat în care se va menționa: Admite cererile de intervenție accesorie formulate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Direcția pentru Agricultură Județeană Botoșani, în interesul pârâtului Guvernul României.

Cererile de recurs Împotriva încheierii din 20.07.2020 și sentinței nr. 75/14.09.2020 pronunțate de instanța de fond în dosarul nr. x/2019, precum și împotriva încheierii nr. 35/2020 pronunțate de instanța de fond în dosarul nr. x/2019 a formulat recurs reclamanta UAT Comuna Albești, fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal în cadrul dosarelor nr. x/2019, repartizat Completului 7 și, respectiv, nr. 863/40/2019/a, repartizat inițial Completului nr. 8, iar ulterior, prin încheierea din 15.04.2021, scos de pe rolul acestui complet și înaintat Completului nr. 7 pentru competentă și unitară soluționare. În motivarea recursului, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurenta că, în ceea ce privește sentința, a fost în mod nelegal admisă excepția tardivității acțiunii. Astfel, acest incident a fost invocat prin întâmpinare de către interveniente, nu de către pârât, iar apărările formulate de interveniente nu puteau excede cadrul apărărilor pe care pârâtul a înțeles să se sprijine, având în vedere dispozițiile art. 67 din C. proc. civ. A apreciat recurenta că prima instanță a calificat în mod greșit H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act administrativ cu caracter individual. Actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act administrativ care conține reglementări cu caracter general impersonale și care produc efecte erga omnes. Destinatarul actului nu este un anumit individ și nici un grup determinat, astfel că H.G. nr. 1705/2006 trebuie considerat un act administrativ cu caracter normativ, deoarece destinatarii săi sunt un număr nedeterminat de subiecți. A mai arătat recurenta că, specific actelor administrative cu caracter normativ este că acestea creează, modifică sau desființează reguli de conduită formulate în abstract, fără considerare de persoane, astfel că au caracter impersonal, general, conțin reguli de conduită generală și de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecți. A apreciat recurenta că, și în situația în care este vorba despre un act individual, instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția, raportat la faptul că nu s-a făcut dovada unei comunicări a actului administrativ atacat. A menționat recurenta că are calitatea de terț în raport de act, iar dreptul de promovare a unei căi de atac de către aceasta începe să curgă din momentul în care a putut să cunoască efectiv acest act, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial. În speță, nu poate fi primită susținerea primei instanțe în ceea ce privește adeverința nr. 333, întrucât adresa respectivă nu nominalizează în niciun fel H.G. nr. 1705/2006, se referă la o situație juridică a termenului indicată pur generic și, mai mult, atestă o situație de fapt, respectiv faptul că terenul respectiv nu a făcut obiectul unor cereri de retrocedare și nici a legilor de fond funciar. Cu privire la încheierea de îndreptare a erorii materiale nr. 35/01.10.2020, a arătat recurenta că această încheiere nu îndreaptă o eroare, ci completează dispozitivul sentinței. Cererile de intervenție sunt cereri accesorii, iar în cauză instanța nu s-a pronunțat asupra lor prin sentință, astfel că ar fi trebuit să completeze dispozitivul în condițiile art. 444 din C. proc. civ.. Fiind nesocotite aceste dispoziții, sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Cu privire la încheierea din 20.07.2020 prin care au fost admise în principiu cele două cereri de intervenție, a arătat recurenta că instanța a apreciat în mod nelegal că aceste două instituții terțe justifică un interes în cauză. Împrejurarea că indirect se va recunoaște dreptul de proprietate față de părțile din litigiu nu face admisibilă cererea de intervenție a unui terț care nu este parte a actului juridic contestat și care nu invocă un drept de proprietate asupra bunului în litigiu. Totodată, intervenientele nu au depus dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel încât cererile trebuiau anulate în condițiile art. 200 din C. proc. civ.

Apărările intimaților 4.1 Intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală. 4.2 Intimata Direcția pentru Agricultură Județeană Botoșani a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 4.3 Intimata Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Botoșani a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului.

Alte aspecte procesuale La termenul de judecată din 22 septembrie 2022, Înalta Curte a dispus reunirea dosarului nr. x/2019 având ca obiect recursul declarat împotriva încheierii de îndreptare a erorii materiale nr. 35 din 01.10.2020 cu dosarul nr. x/2019 având ca obiect recursul declarat împotriva încheierii de ședință din data de 20.07.2020 și împotriva sentinței nr. 75 din 14 septembrie 2020, toate pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat să se dispună anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1705/2006 cu privire la înscrierea în domeniul public al Statului a suprafeței de teren de 4300 mp înscrise în Anexa 3 sub nr. MF: 34059, Cod 8.28.03, aflată în p.c. 735 a intravilanului com. Albești, jud. Botoșani. Soluționând cauza, instanța de fond a admis excepția tardivității formulării acțiunii în anulare și a respins acțiunea ca tardivă. În ceea ce privește sentința nr. 75/2020, recurenta a formulat un set de critici privind calificarea actului atacat. A apreciat recurenta că prima instanță a calificat în mod greșit H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act administrativ cu caracter individual. A susținut că actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act administrativ care conține reglementări cu caracter general impersonale și care produc efecte erga omnes. Destinatarul actului nu este un anumit individ și nici un grup determinat, astfel că H.G. nr. 1705/2006 trebuie considerat un act administrativ cu caracter normativ, deoarece destinatarii săi sunt un număr nedeterminat de subiecți. Analizând aceste critici, instanța de control judiciar apreciază că sunt neîntemeiate. În analizarea excepției tardivității formulării acțiunii, instanța de fond a pornit mai întâi de la tipul de act administrativ atacat în cauză – H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. A stabilit instanța de fond că actul administrativ în discuție este unul individual întrucât nu stabilește reguli generale, de aplicabilitate repetată, nu se adresează unui număr nedeterminat de subiecți, în condițiile în care hotărârea de Guvern amintită conține reguli care produc efecte în raport de autoritățile statului. Concluzia instanței de fond este corectă, natura juridică a actului atacat fiind stabilită în mod corect. O astfel de hotărâre a Guvernului, adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri și persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe. Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuțiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ. Chiar și în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general și abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, așa cum este cazul în speță. În continuare, a reținut instanța de fond că reclamanta este terț față de actul contestat, astfel că data de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile pentru terțele persoane vătămate într-un drept al lor, prin actul administrativ cu caracter individual, este data la care "persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului", așa cum prevede art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. A stabilit instanța de fond că recurenta-reclamanta a luat cunoștință de Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006 la data de 18.01.2017, dată la care a emis Adeverința cu nr. 333 prin care atestă că terenul în suprafață de 4.300 mp situat în PC 735, intravilanul comunei Albești, județul Botoșani este proprietate publică a statului român, nu a făcut obiectul legilor fondului funciar sau a unor cereri de retrocedare. Recurenta-reclamantă a arătat că, și în situația în care este vorba despre un act individual, instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția, raportat la faptul că nu s-a făcut dovada unei comunicări a actului administrativ atacat. A menționat recurenta că are calitatea de terț în raport de act, iar dreptul de promovare a unei căi de atac de către aceasta începe să curgă din momentul în care a putut să cunoască efectiv acest act, iar nu de la data publicării în Monitorul Oficial. În opinia recurentei, nu poate fi primită susținerea primei instanțe în ceea ce privește adeverința nr. 333, întrucât adresa respectivă nu nominalizează în niciun fel H.G. nr. 1705/2006, se referă la o situație juridică a termenului indicată pur generic și, mai mult, atestă o situație de fapt, respectiv faptul că terenul respectiv nu a făcut obiectul unor cereri de retrocedare și nici a legilor de fond funciar. Lecturând conținutul adresei avute în vedere de instanța de fond, instanța de control judiciar reține că susținerile recurentei sunt neîntemeiate, prin adresa nr. x menționându-se că terenul în suprafață de 4.300 mp situat în PC 735, intravilanul comunei Albești, județul Botoșani este proprietate publică a statului român conform H.G. nr. 1705/2006 anexa 1 și nu a făcut obiectul legilor fondului funciar, a unor cereri de retrocedare sau acțiuni aflate pe rolul instanțelor judecătorești . În aceste condiții, în mod corect s-a reținut că ipoteza în care se regăsește recurenta-reclamanta este cea de la alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz". Prin acest text, legea marchează momentul de la care începe să curgă termenul de un an, și anume de la data comunicării actului pentru persoanele direct vizate de actul administrativ cu caracter individual, iar pentru persoanele cărora nu le este adresat actul, de la data cunoașterii efective de către acestea a conținutului actului în discuție. În speță, ipoteza aplicabilă recurentei-reclamante dintre cele enumerate de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în privința momentului de la care începe a se calcula termenul de un an pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ, este cea privind "data luării la cunoștință" de către terțul interesat de actul pretins vătămător pentru acesta. În acord cu cele reținute de instanța fondului, Înalta Curte constată că, în raport de acest moment temporal, acțiunea în anulare ce formează obiectul dosarului pendinte a fost introdusă în afara termenului de un an ce curge de la data când a luat cunoștință terțul interesat de actul administrativ pretins vătămător, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cât privește împrejurarea că excepția tardivității acțiunii a fost invocată de intervenienți, iar nu de către pârât, Înalta Curte constată că acest aspect nu este de natură să atragă inadmisibilitatea ei, în absența unei dispoziții legale în acest sens. Potrivit dispozițiilor art. 67 alin. (2) din C. proc. civ., intervenientul accesoriu poate să săvârșească numai actele de procedură care nu contravin interesului părții în favoarea căreia a intervenit. Astfel, prin actele săvârșite, intervenientul tinde ca instanța să pronunțe o soluție favorabilă părții pentru care a intervenit. Faptul că intervenientul are o poziție procesuală subordonată părții pe care o apără nu înseamnă că nu poate propune probe noi, că nu ar putea invoca excepții procesuale, pe care partea în favoarea căreia a intervenit a omis să le opună adversarului, deoarece în acest mod intervenția accesorie ar deveni inutilă, de vreme ce terțul ar fi ținut să se limiteze la actele de procedură îndeplinite de partea pe care o susține. Soluția contrară rezultă fără tăgadă din dispozițiile art. 67 alin. (2) din C. proc. civ. redate anterior, care permit intervenientului să săvârșească orice act de procedură, interzicându-i doar acele acte care contravin interesului părții în favoarea căreia a intervenit, nefiind prevăzută vreo confirmare, încuviințare a actelor de procedură săvârșite de intervenientul accesoriu de către partea în favoarea căreia s-a intervenit. În ceea ce privește încheierea nr. 35/01.10.2020, a invocat recurenta că sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., întrucât sunt nesocotite dispozițiile procedurale prevăzute de art. 444 din C. proc. civ. Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate susținerile recurentei, în condițiile în care, astfel cum a reținut instanța de fond, rectificarea omisiunii cu care instanța s-a sesizat din oficiu nu modifică drepturile și obligațiile ce revin părților în baza hotărârii adoptate. În condițiile art. 442 din C. proc. civ., erorile sau omisiunile cu privire la numele, calitatea și susținerile părților sau cele de calcul, precum și orice alte erori materiale din hotărâri sau încheieri pot fi îndreptate din oficiu sau la cerere. Prin instituția îndreptării unei hotărâri judecătorești legiuitorul a urmărit repararea omisiunilor instanței, atunci când îndreptarea vizează erori materiale și nu are incidență asupra fondului dreptului substanțial dedus judecății. Cu privire la încheierea din 20.07.2020 prin care au fost admise în principiu cele două cereri de intervenție, a susținut recurenta că instanța a apreciat în mod nelegal că aceste două instituții terțe justifică un interes în cauză. În opinia recurentei, împrejurarea că indirect se va recunoaște dreptul de proprietate față de părțile din litigiu nu face admisibilă cererea de intervenție a unui terț care nu este parte a actului juridic contestat și care nu invocă un drept de proprietate asupra bunului în litigiu. Totodată, a invocat recurenta faptul că intervenientele nu au depus dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel încât, în opinia sa, cererile trebuiau anulate în condițiile art. 200 din C. proc. civ. Înalta Curte reține că și aceste susțineri sunt neîntemeiate, întrucât instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 61 din C. proc. civ., apreciind interesul intervenientelor de a-și apăra dreptul de administrare rezultat din încredințarea spre administrare a bunului. Astfel, prevederile legale menționate anterior dau expresie interesului unui terț de a fi introdus într-un proces pentru a apăra pe una dintre părțile din litigiu, cu care se regăsește în anumite raporturi juridice ce ar putea determina formularea de către parte a unor pretenții împotriva sa. Intervenientul trebuie să justifice întotdeauna un interes propriu, actual, chiar dacă nu pretinde un drept propriu în cadrul dosarului în care intervine, cu consecința obținerii unui folos pentru sine. Astfel, terțul va obține un folos practic direct și imediat prin pronunțarea unei hotărâri în favoarea părții pe care o apără, întrucât există premisa ca hotărârea respectivă să confirme sau să stabilească o situație ce conferă intervenientului accesoriu certitudinea că drepturile sale, conexe cu această situație juridică, nu sunt cu nimic afectate. În fine, cu privire la susținerile în sensul că intervenientele nu au depus dovada achitării taxei judiciare de timbru, astfel încât cererile trebuiau anulate în condițiile art. 200 din C. proc. civ., Înalta Curte observă faptul că instanța de fond nu a stabilit în sarcina intervenientelor o atare obligație. În concluzie, toate argumentele recurentei sunt nefondate, iar instanța de fond a realizat o corectă aplicare și interpretare a dispozițiilor legale incidente cauzei. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Albești - prin Primar împotriva sentinței nr. 75 din 14 septembrie 2020, a încheierii din 20 iulie 2020 și a încheierii nr. 35 din 1 octombrie 2020, toate pronunțate de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.