ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2677/2022

Ședința publică din data de 12 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 02.09.2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, obligarea pârâtului la comunicarea către reclamant a înscrisului denumit "punct de vedere al DLDC (Direcția Legislație, Documentare, Contencios)" înregistrat sub nr. x/2011.

Prin sentința civilă nr. 421 din 16 iunie 2020, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, pe care l-a obligat să comunice reclamantului punctul de vedere al Direcției Legislație, Documentare și Contencios nr. 6082/1154/2011 referitor la interpretarea art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Împotriva sentinței civile nr. 421 din 16 iunie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., susține că hotărârea nu este motivată pe inadmisibilitatea acțiunii, invocată prin întâmpinare, în raport cu faptul că reclamantul avea la îndemână calea procedurală prevăzută de Legea nr. 544/2001.

De asemenea, susține că prima instanță nu a motivat hotărârea în raport cu dispozițiile art. 33 din Legea nr. 317/2004, pe care reclamantul și-a întemeiat cererea de chemare în judecată, deși recurentul-pârât a formulat apărări pe acest aspect.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocă greșita interpretare și aplicare de către instanța de fond a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța apreciind că necomunicarea către reclamant a punctului de vedere al Direcției Legislație, Documentare și Contencios referitor la interpretarea art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 reprezintă un refuz nejustificat; că instanța de fond a apreciat în mod eronat cu privire la solicitarea recurentului de respingere ca inadmisibilă a cererii reclamantului, reținând că argumentele expuse în susținerea acestei soluții nu privesc cererea dedusă judecății, ci demersul reclamantului de a formula plângere prealabilă împotriva refuzului de a se da curs cererii sale de comunicare a unui înscris, context în care s-a apreciat că în cauză nu a fost invocată o veritabilă excepție a inadmisibilității acțiunii, ci doar o apărare de fond.

Totodată, apreciază că sunt eronate și argumentele instanței de fond privind nesocotirea principiului transparenței, care derivă din dispozițiile art. 31 alin. (1) și (2) din Constituție.

Recurentul-pârât invocă dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 lit. h), i) și j) din Legea nr. 554/2004, în raport cu care condiția premisă stabilită de aceste texte de lege constă în existența unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din același act normativ: "Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Consideră că în speță nu sunt incidente dispozițiile de mai sus, întrucât intimatul-reclamant nu a solicitat revocarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ.

Astfel, arată că nu există un refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Susține că nemulțumirea intimatului-reclamant privește necomunicarea punctului de vedere al Direcției Legislație, Documentare și Contencios nr. 6082/1154/2011, or, așa cum rezultă din materialul probator administrat în cauză, acesta a primit răspuns cu privire la toate solicitările adresate Consiliului Superior al Magistraturii, inclusiv sub aspectul imposibilității de comunicare a punctului de vedere menționat, care a stat la baza soluției de principiu adoptate de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii în ședința din data de 20.09.2011.

În aceste condiții, susține că instanța de fond a apreciat, cu nesocotirea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, că există un refuz nejustificat al recurentului de a comunica intimatului-reclamant punctul de vedere întocmit de o direcție de specialitate din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Sub acest aspect, arată că intimatului-reclamant i s-a transmis, prin adresa nr. x din data de 24.05.2019, un răspuns cu privire la solicitarea formulată, comunicându-i-se că pe ordinea de zi a ședinței Plenului Consiliului Superior al Magistraturii din data de 20.09.2011, a fost înscris la pct. 6 "Punctul de vedere al Direcției legislație, documentare și contencios nr. 6082/1154/2011 referitor la interpretarea prevederilor art. 58 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare". De asemenea, i s-au comunicat cele stabilite de către Plen în ședința sus menționată și faptul că soluția adoptată nu s-a materializat într-un document scris căruia să-i fie atribuit un număr de hotărâre.

Ulterior acestei comunicări, intimatul-reclamant a revenit cu cererea din data de 31.05.2019, prin care a solicitat să-i fie comunicat punctul de vedere al Direcției legislație, documentare și contencios nr. 6082/1154/2011, solicitare la care s-a transmis petentului răspunsul nr. x din data de 04.06.2019.

Precizează că punctul de vedere întocmit de Direcția legislație, documentare și contencios nu poate fi comunicat, întrucât nu constituie un document de interes public, având doar un rol consultativ în adoptarea deciziilor Consiliului, fără a produce efecte juridice prin el însuși.

Astfel, arată că în ședința din 19.11.2012, Comisia nr. 1 - "Independența și responsabilizarea justiției, eficientizarea activității acesteia și creșterea performantei judiciare; Integritatea și transparența sistemului judiciar" a decis că hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii au caracter de documente de interes public, notele și punctele de vedere ale direcțiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

Consideră că instanța de fond a reținut în mod eronat că există un refuz nejustificat de comunicare a notei direcției de specialitate, intimatul-reclamant primind răspuns la toate solicitările formulate, deci și sub aspectul imposibilității obiective de transmitere a punctului de vedere solicitat; tot în mod eronat a reținut instanța de fond și faptul că argumentele Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1050/12.10.2017 privind interpretarea de principiu a dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 303/2004 s-au fundamentat pe punctul de vedere al Direcției legislație, documentare și contencios nr. 6082/1154/2011, câtă vreme recurentul nu a precizat că pe acest punct de vedere din anul 2011 s-ar fi fundamentat considerentele Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1050/2017, ci a arătat în întâmpinare că respectivul punct de vedere a constituit considerentele soluției de principiu adoptate de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii la data de 20.09.2011.

Totodată, susține că în cuprinsul sus menționatei hotărâri s-a făcut referire doar la practica anterioară constantă a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii în materie de detașare, cu respectarea celor dispuse în ședința de Plen din data de 20.09.2011, fiind redate pasaje din statuările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la interpretarea dispozițiilor art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, anterioare adoptării Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii 1050/12.10.2017.

Față de aceste aspecte, arată că în mod eronat a apreciat instanța fondului și în ceea ce privește nerespectarea principiului transparenței care derivă din art. 31 alin. (1) și (2) din Constituție

Intimatul – reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, având în vedere că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocate de către recurentul-pârât.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, obligarea pârâtului la comunicarea către reclamant a punctului de vedere al Direcției Legislație, Documentare, Contencios, înregistrat sub nr. x/2011.

Prima instanță a admis acțiunea și a obligat pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii să comunice reclamantului punctul de vedere al Direcției Legislație, Documentare și Contencios nr. 6082/1154/2011 referitor la interpretarea art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este nefondat.

Astfel, subsumat acestui motiv de casare, recurentul-pârât a susținut că hotărârea nu este motivată pe inadmisibilitatea acțiunii, invocată prin întâmpinare, în raport cu faptul că reclamantul avea la îndemână calea procedurală prevăzută de Legea nr. 544/2001 și că prima instanță nu a motivat hotărârea în raport cu dispozițiile art. 33 din Legea nr. 317/2004, pe care reclamantul și-a întemeiat cererea de chemare în judecată, deși recurentul-pârât a formulat apărări pe acest aspect.

Înalta Curte constată, astfel cum s-a reținut în jurisprudența consolidată a instanței supreme, că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză și de conținut, instanța nefiind obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, ci pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, iar faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei nu poate atrage casarea hotărârii.

Sub acest aspect, are în vedere Înalta Curte cele statuate în parag. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

În ceea ce privește susținerea că instanța de fond nu a analizat excepția inadmisibilității acțiunii în raport cu actul normativ pe care reclamantul a înțeles să își întemeieze cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că din considerentele sentinței atacate rezultă că instanța de fond, analizând aspectele deduse judecății prin cererea de chemare în judecată, a apreciat că în speță sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004, analizând pretențiile reclamantului din această perspectivă.

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia admiterii cererii de chemare în judecată, iar împrejurarea că recurentul-pârât nu este de acord cu soluția pronunțată prin hotărârea recurată nu este de natură să conducă la concluzia încălcării dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, contrar celor reținute de către instanța de fond, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

Intimatul-reclamant și-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere constă în: "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

Or, în speță, nu poate fi reținută ipoteza că recurentul-pârât ar fi acționat cu exces de putere, respectiv cu voința de a nu rezolva cererea unei persoane, în condițiile în care, prin adresa nr. x din data de 24.05.2019, Consiliul Superior al Magistraturii a răspuns solicitării intimatului-reclamant, precizând că, în urma analizării acestui punct de vedere, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a apreciat că prevederile art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 se interpretează în sensul că perioada de 6 luni reprezintă perioada maximă pe care se poate dispune o singură detașare a magistratului și nu perioada maximă a detașărilor care pot fi dispuse în cursul carierei magistratului.

De asemenea, prin aceeași adresă s-a mai arătat că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a stabilit că numărul detașărilor unui magistrat pe parcursul carierei sale nu este limitat, în lipsa unei prevederi exprese revenind Consiliului Superior al Magistraturii rolul de a aprecia cu privire la fiecare solicitare în parte, cu păstrarea echilibrului între interesul instituțiilor care solicită detașarea și interesul instanțelor și parchetelor de la care se detașează judecătorii și procurorii.

Ulterior, intimatul-reclamant a formulat o nouă solicitare pentru comunicarea hotărârii de principiu a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii privitoare la durata detașărilor care a fost în vigoare înainte de adoptarea Hotărârii nr. 1050 din 12.10.2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, în care se face referire la faptul că hotărârea de principiu a cărei comunicare a solicitat-o ar fi fost adoptată de Plen la data de 30.09.2011, și nu la 20.09.2011.

Acestei noi solicitări i s-a răspuns de către Consiliul Superior al Magistraturii prin adresa din 04.06.2019, prin care s-a arătat că argumentele prezentate în punctul de vedere nr. 6082/1154/2011, întocmit de către Direcția Legislație, Documentare și Contencios sunt redate în cuprinsul Hotărârii nr. 1050 din 12.10.2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, iar în ceea ce privește punctul de vedere al Direcției Legislație, Documentare și Contencios din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, se arată că acesta nu poate fi comunicat, întrucât nu constituie un document de interes public, având doar rol consultativ, fără a produce efecte juridice prin el însuși.

Prin urmare, întrucât intimatul-reclamant era îndreptățit să i se răspundă solicitării înaintate instituției publice în discuție și, având în vedere că, în speță, Consiliul Superior al Magistraturii a răspuns ambelor cereri ale sale, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește obligarea Consiliului Superior al Magistraturii să comunice intimatului-reclamant punctul de vedere al Direcției Legislație, Documentare și Contencios nr. 6082/1154/2011 referitor la interpretarea art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, Înalta Curte constată că prima instanță a apreciat greșit asupra acestui aspect, întrucât trebuia să existe o dispoziție legală care să reglementeze o asemenea obligație.

Or, în lipsa unei prevederi exprese care să prevadă comunicarea actului solicitat, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat.

Mai mult, se constată că punctul de vedere nr. 6082/1154/2011, întocmit de Direcția Legislație, Documentare și Contencios reprezintă un document al direcției de specialitate din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu rol consultativ, care nu este apt a produce efecte juridice prin el însuși.

De altfel, în ședința din 19.11.2012, Comisia nr. 1 - "Independența și responsabilizarea justiției, eficientizarea activității acesteia și creșterea performantei judiciare; Integritatea și transparența sistemului judiciar" din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a decis că hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii au caracter de documente de interes public, în timp ce notele și punctele de vedere ale direcțiilor de specialitate au doar rolul de lucrări pregătitoare.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că prin adresa nr. x din data de 24.05.2019 (depusă în copie la dosarul de fond) Consiliul Superior al Magistraturii a detaliat punctul de vedere al Plenului Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la modalitatea de interpretare a dispozițiilor art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar prin adresa nr. x din data de 04.06.2019 (depusă în copie la dosarul de fond), Consiliul Superior al Magistraturii a precizat că argumentele prezentate în punctul de vedere nr. 6082/1154/2011, întocmit de către Direcția Legislație, Documentare și Contencios sunt redate în cuprinsul Hotărârii nr. 1050 din 12.10.2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

În consecință, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant este îndreptățit doar la comunicarea unui răspuns din partea autorității solicitate, și nu la comunicarea de documente cu caracter consultativ întocmite de direcțiile de specialitate al Consiliului Superior al Magistraturii, întrucât nu există un text legal pe care să se întemeieze o asemenea cerere, motiv pentru care instanța de recurs apreciază că în cauză nu este vorba de un refuz nejustificat, astfel cum a reținut în mod greșit instanța de fond, care a pronunțat hotărârea cu aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv pentru care se impune admiterea cererii de recurs, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, formulate de reclamant, ca neîntemeiată.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinței civile nr. 421 din 16 iunie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinței civile nr. 421 din 16 iunie 2020, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 12 mai 2022.