ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2607/2022

Ședința publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21.12.2018 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare cu numărul x din data de 22.11.2018, emis de către pârâtă și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 147 din data de 19 iunie 2019, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate anterior în punctul I.2, a declarat recurs reclamanta A.. Invocând, în fapt, incidența motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, anularea raportului de evaluare cu nr. x și obligarea intimatei - pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea căii de atac promovate, recurenta – reclamată a evocat o greșită interpretare dată de prima instanță dispozițiilor Legii nr. 176/2010, arătând că a avut reprezentarea că nu există un conflict de interese în activitatea pe care a desfășurat-o în perioada verificată de către echipa fiscală, întrucât APIA Central, prin conducerea acesteia, a comunicat că activitatea de autorizare plăți nu intră în sfera conflictului de interese, deoarece, la centrele locale si județene, atribuțiile funcționarilor vizează doar semnarea actelor/listelor întocmite de către APIA Central și retransmiterea pentru arhivare la APIA Central.

Totodată, recurenta a învederat că a fost unicul funcționar din cadrul centrului local ce avea în fișa postului competența în aprobare listelor/tranșelor de plăți, sens în care a respectat deciziile primite de la superiorii săi ierarhici și și-a îndeplinit sarcinile de serviciu conform fișei postului, înștiințând șeful superior despre situația soțului și tatălui său.

A mai susținut recurenta că prin decizia Directorul General APIA nr. 601/12.08.2016 au fost modificate competențele privind limita financiară a șefului de birou/înlocuitorului șefului de birou, conform fișei postului și matricei de înlocuire aprobată, astfel încât, doar începând cu anul 2016 tranșele/listele de plată puteau fi aprobate și de către înlocuitorul șefului de birou.

Printr-un alt set de argumente, făcând trimitere la Manualul de proceduri pentru autorizarea plăților directe pe suprafață de sector vegetal emis de APIA (versiunile 4.6 și 3.1) și la procedurile implicate, recurenta a învederat, în esență, că toate intervențiile pe fiecare dosar în format fizic se fac înainte de generarea situației privind calculul plăților și că, odată cu situația privind calculul plăților se generează din sistem un fișier cu rapoartele privind calculul plăților pe cerere pentru fermierii cuprinși în situație. Din această perspectivă, recurenta a menționat că, la momentul generării listelor de plăți, în sistem au fost stabilite deja drepturile finale pentru toți fermierii apți a intra în tranșele de plăți, iar generarea, verificarea și aprobarea, în sistem, a listelor de plăți și semnarea acestora nu poate reprezenta o intervenție pe cererile de plată ale fermierilor cuprinși în liste de către persoana care a generat, verificat și aprobat în sistem lista de plată și a semnat pentru această operațiune.

În opinia recurentei, coroborând prevederile Manualului de proceduri pentru autorizarea plăților directe pe suprafață în sectorul vegetal, versiunea 3.1 în privința responsabilităților pe care le au funcționarii APIA cu prevederile art. 79, alin. (1), lit. a) din Legea nr. 161/2003, reiese că prin generarea, verificarea, aprobarea și semnarea unor liste de plată cu procedura explicată mai sus nu poate exista situație de conflict de interese, întrucât nu există absolut nicio intervenție pe dosar.

Prin întâmpinarea depusă, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a invocat, în principal, excepția nulității recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat și menținerea, drept temeinică și legală, a hotărârii primei instanțe.

Din perspectiva excepției nulității recursului, intimata a învederat că incidența unei astfel de sancțiuni este generată de neindicarea temeiului legal și de neîncadrarea argumentelor evocate în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În ceea ce privește fondul cauzei, intimata, invocând Manualul de proceduri pentru autorizarea plăților directe pe suprafață de sector vegetal versiunea 3.1 emis de APIA și elemente ale situației de fapt, a apreciat că aspectele evocate de recurentă prin calea de atac promovată nu pot constitui cauze de înlăturare a situației de conflict de interese.

În acest sens intimata a invocat prevederile art. 70 și 79 din Legea nr. 161/2003 și pe cele ale art. 10-12 din O.U.G. nr. 66/2011, arătând că demersul recurentei de aprobare a listelor de plăți pe care figurau rudele recurentei nu are natura unui simplu demers formal ci constituie o etapă distinctă în cadrul procedurii pentru autorizarea plăților directe pe suprafață în sectorul vegetal.

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 1 noiembrie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 2 februarie 2022, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru data de 11 mai 2022.

5.2. La data de 01.02.2022 a fost înregistrată o cerere de intervenție accesorie în favoarea intimatei Agenția Națională de Integritate, formulată de numita B..

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente și apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, între anii 2009-2014, recurenta – reclamantă (ce, începând cu data de 17.07.2006, a deținut calitate de șef birou în cadrul Centrului Local Sighetu Marmației din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură) a aprobat, pe de o parte, sumele calculate și stabilite pentru fermierii menționați în Lista de plăți pentru campania aferentă fiecărui an, iar pe de altă parte s-a implicat în procesul de aprobare al cererilor de finanțare depuse de fermieri.

Printre astfel de fermieri s-au regăsit și tatăl recurentei - reclamante (C.), precum și soțul acesteia (D.), recurenta aprobând 24 de liste de plăți și implicându-se în procesul de aprobare a 31 de cereri de finanțare depuse de aceștia.

O astfel de situație de fapt, ce, de altfel, nu a fost negată de recurentă, a fost calificată, prin raportul de evaluare nr. x/22.11.2018 emis de intimata Agenția Națională de Integritate ("ANI") – filele x ale dosarului primei instanțe - drept încălcare a legislației privind conflictul de interese, în sensul prevederilor art. 70 și art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 și prevederilor art. 11 alin. (1) lit. b) și art. 16 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, coroborate cu dispozițiile art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei.

Instanța de fond a fost învestită de recurentă, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluționarea cererii având ca obiect anularea antereferitului raport de evaluare, însă legalitatea unui astfel de act administrativ a fost confirmată de prima instanță prin sentința atacată, iar o astfel de soluție, analizată exclusiv în limitele generate de criticile expuse prin memoriul de recurs, este împărtășită și de instanța de control judiciar, fiind nefondate criticile circumscrise de recurentă prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că judecătorul fondului a realizat o corectă interpretare și aplicare a art. 70 și art. 79 din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare și art. 11 din O.U.G. nr. 66/2011 (forma în vigoare la datele relevante cauzei), ce au fost invocate de intimata – pârâtă în justificarea emiterii Raportului de evaluare nr. x/22.11.2018, în sensul reținerii nerespectării, de către recurentă, a normelor incidente regimului juridic al conflictelor de interese.

Dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 definesc conflictul de interese prin prisma existenței posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor de către cel ce deține o funcție publică, arătând că: Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Instanța de recurs reține că, din interpretarea teleologică a unui astfel de text normativ, rezultă că scopul reglementării a fost acela de prevenire a corupției (în acest sens fiind chiar titlul Legii nr. 161/2003), urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, rațiunea fiind aceea de a garanta respectarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care, în exercitarea acestora, interesul privat ar putea prevala asupra interesului public.

În acest sens este și art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, evocat și de prima instanță, care prevede astfel: "Conflictul de interese apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare că influențează îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus".

Contrar celor evocate de recurentă prin calea de atac promovată, prin raportul de evaluare nr. x/22.11.2018 incidentul de integritate reținut în privința recurentei a fost cel reglementat de art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, iar nu cel vizat de prevederile art. 79 alin. (1) lit. a) din același act normativ, astfel încât nu se poate da eficiență setului de argumente evocate de recurentă prin memoriul de recurs prin care aceasta combate incidența în cauză a ipotezei reglementate de ultim menționatul text normativ.

Prin prevederile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 (forma în vigoare la datele relevante cauzei) s-a reglementat expres faptul că funcționarul public este în conflict de interese dacă interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor funcționarului public ce are un interes personal, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză, utilizarea verbului "a putea", în sintagma "pot influența" din cuprinsul prevederilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 întărind astfel de aspecte.

Mai mult, Înalta Curte reține că, începând cu data de 30 iunie 2011 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011), a fost instituită, printr-o astfel de normă specială, o interdicție expresă ce viza persoanele implicate în procesul de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare sau a programelor în cadrul unei proceduri de selecție.

În virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, cei care erau soț/soție, rudă sau afin până la gradul al doilea inclusiv cu persoane care dețineau părți sociale, părți de interes, acțiuni din capitalul subscris al unuia dintre solicitanți ori care făceau parte din consiliul de administrație/organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre solicitanți sau, potrivit literei c) al aceluiași articol cei care puteau avea un interes de natură să le afecteze imparțialitatea pe parcursul procesului de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare, nu aveau dreptul să fie implicați într-un astfel de proces.

Înalta Curte apreciază că noțiunea de "interes" prevăzut la art. 11 din O.U.G. nr. 66/2011 se referă, în mod complex, la natura interesului care ar putea determina lipsa de obiectivitate a persoanei implicate în procesul de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare sau a programelor în cadrul unei proceduri de selecție în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului și posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj chiar pentru sine sau, în condițiile art. 11 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru soțul/soția, ruda sau afinul până la gradul al doilea inclusiv, sfera conflictului de interese reglementat de această lege fiind mai largă.

Din cuprinsul textelor de lege anterior citate rezultă că interdicția participării la procesul de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare sau a programelor în cadrul unei proceduri de selecție este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes personal al persoanei implicate într-un astfel de proces.

De asemenea, se observă că, potrivit prevederilor art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011: Persoanele care participă direct la procedura de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare sau a programelor în cadrul unei proceduri de selecție, precum și cele implicate în procesul de verificare/aprobare/plată a cererilor de rambursare/plată prezentate de beneficiari sunt obligate să depună o declarație pe propria răspundere din care să rezulte că nu se află în niciuna dintre situațiile prevăzute la art. 10 și 11.

Mai mult, alin. (2) al aceluiași text normativ reglementează și mecanismul de urmat în situația în care, în cursul procedurii de verificare/evaluare/aprobare, aceste persoane descoperă sau constată o legătură de natura celor menționate la art. 10 și 11, în sensul că acestea au obligația să o semnaleze și să înceteze de îndată să participe la procedura de verificare, evaluare sau aprobare.

Astfel de prevederi normative erau aplicabile recurentei în calitate sa de funcționar public implicat în procesul de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare sau a programelor în cadrul unei proceduri de selecție în cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Local Sighetu Marmației, aspect necontestat de recurentă.

În raport de astfel de repere, analizând legalitatea sentinței atacate exclusiv în limitele criticilor aduse acesteia prin memoriul de recurs formulat în cauză, Înalta Curte reține că, în fapt, conflictul de interese a fost generat atât de activitatea de aprobare a 24 de liste de plăți, prin semnarea la rubrica "șef CL Sighetu Marmației", pe care figurau și tatăl recurentei – reclamante, C., precum și soțul acesteia, D., dar și prin implicarea în procesul de aprobare a 31 de cereri de finanțare/plată depuse de aceștia, prin folosirea user-ului x deținut de recurentă în sistemul electronic de gestionare a cererilor de plată IACS – Sistemul Integrat de Administrare și Control.

Chestiunea evocată de recurentă este cea a neincluderii activității sale de aprobare a listelor întocmite în procedura pentru autorizarea plăților directe pe suprafață în sectorul vegetal în categoria activităților ce pot genera conflict de interese.

Înalta Curte nu poate, însă, împărtăși criticile aduse de recurentă, reținând, dintr-o primă perspectivă, că obținerea plăților solicitate APIA de către soțul și tatăl recurentei, reprezintă acea categorie de interese personale patrimoniale, or ale soțului sau rudelor sale de gradul I, vizată de art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 (forma în vigoare la datele relevante cauzei).

Observând existența unei consens între părțile litigiului pendinte privind aplicabilitatea, în cauză, a versiunii 3.1 a Manualului de proceduri pentru autorizarea plăților directe pe suprafață de sector vegetal, emis de APIA ("Manualul"), Înalta Curte reține că, în mod contrar celor afirmate de recurentă, astfel cum rezultă din pct. 8.11.8.1 și 8.11.8.2 din Manual, demersul de aprobare a listelor de plată reprezintă o etapă distinctă de cea de verificare sau întocmire a listelor de plată și prezintă importanță proprie în cadrul procedurii plăților directe pe suprafață în sectorul vegetal, întrucât în lipsa unei astfel de aprobări, plata nu poate fi realizată către beneficiarul finanțării, nefiind un demers pur formal.

Potrivit art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, dar și art. 11 din O.U.G. nr. 66/2011, coroborate cu pct. 11 și anexa AP 23 din Manual, recurentei nu îi era permis să îndeplinească acele atribuiți – precum cea de aprobare- în măsura în care aceasta ar fi plasat-o în ipostaze apte a genera incident de integritate (fiind reglementată inclusiv obligația de abținere/încetare de a participa la procedură). Pe cale de consecință, nici întocmirea de către sediul central APIA a listelor de plată (drept etapă prealabilă demersului de aprobare) și nici emiterea listelor de către sistem nu pot fi evocat drept motive de înlăturare a situației de conflict de interese, câtă vreme chestiunea în discuție este cea a acțiunii de aprobare a lor de către recurentă, drept demers al acesteia de participare la procedură.

Contrar celor susținute de recurentă, Înalta Curte reține că, cel puțin cele 24 de Liste de plată semnate la rubrica "șef CL Sighetu Marmației" de recurentă, permiteau acesteia să observe că pe ele figurau soțul și tatăl său. În acest context, recurenta avea posibilitatea de a previziona existența unei ipoteze apte a o plasa în incident de integritate.

Totodată, în ceea ce privește demersul de implicare în procesul de aprobare a 31 de cereri de finanțare depuse de tatăl și soțul recurentei, Înalta Curte reține că simpla digitalizare a mecanismului de verificare/evaluare/aprobare a cererilor de finanțare/plată nu este în măsură să înlăture situația de conflict de interese, neputându-se susține lipsa unor elemente care să îi permită recurentei să cunoască existența riscului apariției unui incident de integritate, câtă vreme, după cum se arată și în raportul de evaluare, folosirea userului personal al recurentei în sistemul de gestionare a cererilor de plată IACS s-a realizat pentru campaniile anilor anteriori celor în care s-a realizat demersul de aprobare a cererilor (ex. pentru campania 2011 implicarea recurentei prin utilizarea userului personal s-a realizat în anul 2012).

Or, din analiza atât a celor 24 de liste semnate olograf de recurentă (aspect necontestat de aceasta), dar și din demersurile de utilizare a userului (situație de fapt de asemenea, necontestată) rezultă că recurenta nu s-a abținut de la activitatea de aprobare a unor astfel de liste/realizare a procedurilor de aprobare, acesta fiind elementul care a plasat recurenta în incident de integritate.

Instanța de control judiciar mai reține și că prin anexa AP 23 a Manualului – declarația de confidențialitate și imparțialitate – s-a menționat expres faptul că evaluarea actelor apte a intra în categoria conflictelor de interese se face pe baza principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea funcției publice, trimiterea la norma generală fiind evidentă.

În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte nu poate să dea eficiență aspectelor evocate de recurentă prin care aceasta face trimitere la elementele ce ar fi creat acesteia convingerea că aprobarea listelor de plată nu reprezintă un demers apt a se plasa în sfera activităților ce ar genera un incident de integritate, cu atât mai mult cu cât, prin semnarea declarațiilor de confidențialitate, imparțialitate și pentru evitarea conflictului de interese la care face trimitere și prima instanță (de la datele de 28.09.2009, 11.10.2010, 10.10.2011, 29.02.2012, 28.02.2013 și de 28.02.2014) recurenta – reclamantă și-a asumat în principal să se abțină de la orice act de natură a aduce atingere principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea funcției publice (informarea șefului ierarhic despre orice situație care ar putea genera un asemenea conflict fiind un element subsidiar).

Dincolo de faptul că din lista de intrări – ieșiri depusă la dosarul instanței de recurs (despre care se susține că ar reprezenta extras din registrul de corespondență al Centrului Local Sighetu Marmației al APIA) nu rezultă care este conținutul actelor înregistrate într-un astfel de registru, iar la dosarul cauzei nu au putut fi identificate înscrisuri anterioare sau contemporane momentelor la care recurenta a aprobat (între anii 2009-2014) listele de plăți, din care să rezulte că aceasta ar fi informat șeful ierarhic despre situația cererilor formulate de tatăl și soțul său (o corespondență ulterioară momentului semnării neputând fi valorificată în sensul evocat de recurentă), Înalta Curte reține că, atâta vreme cât existau mecanisme interne ale APIA și prevederi normative ce permiteau recurentei să evoce obligația de abținere de la săvârșirea faptelor ce ar fi plasat-o în incident de integritate, spre a nu realiza activitatea de aprobare, existența unor atribuții prevăzute în fișa postului recurentei nu poate fi evocată drept cauză de înlăturare a situației de conflict de interese.

Determinant pentru reținerea incidentului de integritate este simplul fapt al posibilității anticipării unui potențial beneficiu, al prefigurării acestuia, rațiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidența Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în persoana recurentei, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal, iar hotărârea instanței de fond, care-l validează, este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material.

Prin urmare, nefiind identificate motive de reformare a sentinței civile nr. 147 din data de 19 iunie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin prisma criticilor aduse de recurentă și subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva unei astfel de hotărâri judecătorești, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 147 din data de 19 iunie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2022.