ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 812/2022

Ședința publică din data de 12 aprilie 2022

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Buftea la data de 04.03.2014 sub nr. x/2014, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Orașul Buftea prin Primar, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului să lase în deplină posesie și administrare imobilele construcții hidrotehnice «Acumulare Buftea» și «Acumulare Buciumeni»; constatarea nelegalități înscrierii pozițiilor nr. 57, 58 și 59 din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002 privind atestarea domeniului public al județului Ilfov, precum și al orașelor și comunelor din județul Ilfov, conform art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; rectificarea cărților funciare nr. x, 9176 și respectiv 9175, în sensul radierii dreptului de proprietate înscris în favoarea Consiliului Local Buftea și înscrierea dreptului de administrare al instituției reclamante.

Prin sentința civilă nr. 440/02.02.2015 pronunțată de Judecătoria Buftea, prima instanță a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ.

Prin sentința civilă nr. 745/17.03.2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2014, instanța de contencios a admis excepția necompetenței sale materiale; a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoria Buftea; a constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat cauza Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea conflictului.

Prin decizia nr. 2479/12.06.2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Buftea.

La data de 11.11.2015 reclamanta a formulat și depus la dosarul aflat pe rolul Judecătoriei Buftea excepția de nelegalitate a pozițiilor nr. 57-59 din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002.

Prin excepția de nelegalitate invocată, reclamanta a solicitat, în prealabil, introducerea în cauză a Guvernului României, în calitate de emitent al actului contestat pe calea excepției de nelegalitate. În susținerea excepției, reclamanta a arătat că cele trei poziții din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002 contravin mai multor texte legale: art. 3 Legea nr. 107/1996; art. 3 alin. (2)-(3) din Legea nr. 213/1998.

În drept, reclamanta a indicat art. 4 Legea nr. 554/2004.

În ședința publică din data de 07.12.2015, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității capătului de cerere privind rectificarea cărților funciare.

La data de 14.12.2015, reclamanta a depus la dosar precizări, prin care a indicat astfel:

Prin încheierea de ședință din data de 18.01.2016, Judecătoria Buftea a introdus în cauză MFP prin DGRFP Ilfov. La termenul următor din 11.04.2016, față de poziția procesuală a reprezentantului reclamantei, judecătoria a luat act că reclamanta nu mai insistă în cererea de chemare în garanție a Guvernului României și a dispus citarea pârâtului Statului Român prin MFP, cu mențiunea pregătirii apărării.

La data de 10.05.2016, reclamanta a depus la dosar precizări, prin care a indicat valoarea de inventar actualizată a celor două Acumulări și a solicitat declinarea competenței materiale în favoarea Tribunalului Ilfov; a indicat temeiul juridic al acțiunii sale ca fiind art. 865 și art. 563 C. civ.

Prin sentința civilă nr. 37C/17.06.2016 Judecătoria Buftea a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Ilfov, față de valoarea bunurilor revendicate, mai mare de 200.000 RON, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Ilfov, la data de 28.07.2016, sub nr. x/2016, cu prim termen acordat la data de 22.11.2016.

Prin sentința civilă nr. 3364/21.12.2016 pronunțată de Tribunalul Ilfov, secția civilă, prima instanță a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă în contradictoriu cu pârâții Orașul Buftea prin Primar și Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generala a Finanțelor Publice Ilfov.

Prin decizia civilă nr. 483 A din 24 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a admis apelurile formulate de apelanta reclamantă și de apelantul pârât Orașul Buftea, reprezentat de Primar, a anulat sentința apelată și a reținut cauza pentru evocarea fondului. A acordat termen la 14 iunie 2017, cu citarea apelantei reclamante, a intimatului pârât Orașul Buftea și a intimatului intervenient Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de titular al dreptului dedus judecății.

Prin decizia civilă nr. 597 A din 18 mai 2018, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, evocând fondul, a respins excepția nelegalității înscrierii pozițiilor 57, 58 și 59 din Anexa 2 la H.G. nr. 930/2002, ca inadmisibilă. A admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea și cererea de intervenție în interes propriu, formulată de intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, în contradictoriu cu pârâtul Orașul Buftea și cu intervenientul Guvernul României. A dispus obligarea pârâtului Orașul Buftea, prin Primar, să recunoască și să respecte dreptul de proprietate al Statului Român și dreptul de administrare al Administrației Naționale Apele Române asupra imobilelor amenajarea hidrotehnică "Acumularea Buftea" și amenajarea hidrotehnică "Acumularea Buciumeni" și să le predea în deplină proprietate, respectiv posesie. A dispus rectificarea cărților funciare nr. x, 9176 și 9175 ale Orașului Buftea (U.A.T.), în sensul radierii de către O.C.P.I. Ilfov a dreptului de proprietate publică înscris, pentru Orașul Buftea, în aceste cărți funciare.

Prin decizia civilă nr. 2115 din 14 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă, a admis recursul formulat de pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Oraș Buftea, prin Primar, împotriva deciziei nr. 483 A din 24 mai 2017 și a deciziei nr. 597 A din 18 mai 2018 ale Curții de Apel București, secția a IV-a civilă, a casat deciziile recurate și trimis cauza, spre rejudecare, aceleiași curți de apel.

Prin decizia civilă nr. 1822/A din 17 decembrie 2020 Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a admis apelul principal împotriva sentinței civile nr. 3364/21.12.2016 pronunțată de Tribunalul Ilfov, secția civilă, declarat de apelanta reclamantă Administrația Națională "Apele Române"- Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea în contradictoriu cu intimatul-pârât UAT Oraș Buftea prin Primar, intimații-intervenienți Guvernul României și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

A anulat sentința civilă apelată, nr. 3364/21.12.2016 pronunțată de Tribunalul Ilfov, secția civilă, și, rejudecând acțiunea civilă - în revendicare și confesorie - formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" -Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea în contradictoriu cu pârâtul Orașul Buftea prin Primar, a respins, ca neîntemeiată, excepția autorității de lucru judecat. A respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității. A respins cererea reclamantei de introducere în cauză, în temeiul art. 78 alin. (1)-(2) C. proc. civ., în calitate de intervenient, a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

A admis excepția lipsei calității procesuale active în privința pretenției de revendicare și a respins, ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă, acțiunea în revendicare formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea în contradictoriu cu pârâtul Orașul Buftea prin Primar.

A respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României în privința excepției de nelegalitate.

A admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate privind actul administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reprezentat de poz. nr. 57-59 din Anexa 2 la H.G. nr 930/2002.

A respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate, invocată de reclamantă.

A respins, în rest, ca neîntemeiată, acțiunea civilă formulată de către reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea - partea din acțiune privind acțiunea confesorie în apărarea dreptului de administrare, capătul de cerere privind rectificarea înscrierilor de carte funciară - în contradictoriu cu pârâtul Orașul Buftea prin Primar.

A respins, ca rămas fără obiect, apelul incident privind considerentele sentinței civile apelate, formulat de către apelantul pârât Orașul Buftea prin Primar.

Împotriva deciziei pronunțate de Curtea de Apel București au declarat recurs reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș - Vedea și intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanțelor, criticând soluția pentru nelegalitate.

În cuprinsul cererii de recurs reclamanta Administrația Națională "Apele Române" a formulat, în esență, următoarele critici:

- din coroborarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea apelor nr. 107/1996 și ale art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 se poate observa faptul că imobilele revendicate au fost declarate de interes public național, astfel încât acestea nu fac parte din domeniul public al orașului Buftea;

- deși cele două amenajări hidrotehnice de interes național "Acumularea Buftea", respectiv "Acumularea Buciumeni" nu făceau parte din domeniul public al pârâtei, aceasta din urmă le-a inclus în inventarul bunurilor ce aparțin orașului Buftea, fiind ulterior aprobat prin H.G. nr. 930/2002, însă, trebuie evidențiat faptul că acest inventar nu constituie un drept de proprietate, iar hotărârea de guvern menționată nu declară de uz sau de interes local cele două acumulări, ci doar aprobă un inventar întocmit de o autoritate locală;

- față de lipsa unui titlu de proprietate valabil al Unității Administrativ Teritoriale Oraș Buftea, apreciază că se impune obligarea acesteia la predarea și lăsarea în deplină proprietate și posesie a celor două imobile;

- consideră că instanța de apel a făcut o greșită aplicare și interpretare a actelor normative atunci când a respins ca neîntemeiată partea de acțiune privind acțiunea confesorie în apărarea dreptului de administrare și capătul de cerere privind rectificarea înscrierilor de carte funciară;

- arată că, deși " ... Curtea retine caracterul neîntemeiat al demersului juridic al reclamantei privind apărarea dreptului sau de administrare, in condițiile in care acest drept nu i-a fost contestat de partea chemata in judecata —paratul UAT Oraș Buftea prin Primar ..." (pag. 37, alin. (4) si urm. din Decizie), în realitate se remarca că, prin înscrierea unui drept propriu al pârâtei este anulat în fapt dreptul de administrare al ABAAV;

- ABBV nu poate administra decât bunurile aflate in domeniul public al statului, date în administrarea sa de acesta și nu bunurile aflate în domeniul public al unui UAT. înseși procedura de închiriere a bunului, ca modalitate de exercitare a dreptului de administrare și uzufruct al acestuia, implica necesitatea înscrierii dreptului de proprietate a statului, ABAAV neputând închiria un bun ce are înscris în cartea funciară un alt proprietar decât statul;

- Astfel, se poate constata că în mod greșit instanța de apel a considerat ca nu exista nici o manifestare în sensul încălcării sau negării dreptului de administrare al ABAAV asupra bunurilor reprezentate de acumulările Buftea și Buciumeni, constatându-se că în fapt, în actuala situație, ABAAV este lipsită de posibilitatea de a se folosi de uzul și uzufructul acumulărilor respective, ca dezmembrăminte ale dreptului de proprietate publică a statului, ce i-ar fi fost date în administrare prin lege;

- Prin urmare, recunoașterea din partea UAT Buftea a dreptului de administrare al ANAR - ABAAV asupra acumulărilor Buftea, Buciumeni și Bucoveni este doar formală, în realitate instituția fiind lipsită tocmai de acest drept de administrare și de dreptul de uz și uzufruct conferite de acesta.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cuprinsul cererii de recurs, intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanțelor a formulat, în esență, următoarele critici:

- decizia Curții de Apel București a fost dată cu încălcarea art. 488, alin. (1), pct. 5, pct. 6, teza a doua și pct. 8 C. proc. civ.

- din analiza deciziei recurate rezultă împrejurarea că, pe de-o parte instanța de apel arată că, în privința poziției procesuale a statului român nu sunt incidente în cauză dispozițiile art. 78 C. proc. civ. și nici alte dispoziții procesuale, ce permit atragerea unor terți în litigiu, iar pe de altă parte, dispune că, nu se justifică introducerea statului în litigiu;

- instanța de apel statuează contradictoriu că: "Cel mult, partea interesată poate sesiza instanței o eventuală incidență a prevederilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., chestiune asupra căreia instanța va aprecia, iar dacă va găsi întemeiată sesizarea/cererea părții, apreciind că raportul juridic litigios o impune, instanța va pune în discuție, din oficiu, introducerea în cauză a terțului, ocazie cu care partea care a sesizat această chestiune își poate manifesta acordul (...);

- în speță, se impunea introducerea în litigiu a terțului/proprietar al imobilelor ce constituie obiectul cauzei, cu atât mai mult, cu cât prin acțiunea introductivă de instanță s-a solicitat introducerea statului în litigiu, pe de-o parte, iar pe de altă parte, din perspectiva îndrumării date prin decizia de casare, Înalta Curte de Casație și Justiție a arătat că: "(...) urmează ca mijlocul procesual specific reclamantului pentru introducerea Statului în proces să fie identificat pus în discuție si urmate regulile procedurale de către instanța de apel, care va avea în vedere, în procesul deliberativ al determinării căii procesuale respective, că drepturile reale corespunzătoare proprietății publice, reprezintă modalități practice de exercitare indirectă a dreptului de proprietate publică de către titularii săi, în speță, Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice."

- în mod contradictoriu, instanța de apel aduce în discuție instituția intervenției forțate, din oficiu, pe de-o parte - cu toate drepturile și obligațiile ce decurg din demersul judiciar, arătând că terțul, în acest context, ar trebui să promoveze o cerere de intervenție principală, pentru ca hotărârea să-și producă efectele juridice și față de acesta - argument abandonat, motivat de faptul că, la acel moment procesual, intervenția principală nu mai poate fi dispusă, însă omite, instanța de apel, faptul că, pe același raționament, și în acord cu normele specifice instituției intervenției forțate din oficiu, aceasta poate fi dispusă doar în primă instanță, până la încheierea dezbaterilor.

- pe de-o parte, Curtea de Apel desființează soluția instanței de fond, din perspectiva neintroducerii în cauză (astfel cum s-a solicitat) a Statului Român prin Ministerul Finanțelor, iar pe de altă parte, apreciază că (în raport de dispozițiile art. 78 C. proc. civ.) - nu se impune introducerea instituției recurente în cauză, astfel că instanța de apel nesocotește chiar și decizia de casare a instanței supreme.

- în speță au fost greșit interpretate normele privind calitatea procesuală activă a administratorului bunului imobil aparținând statului, de a promova demersuri independente în justiție vizând protejarea patrimoniului pe care acesta îl gestionează;

- dreptul de administrare al reclamantei constituie un drept real, corespunzător proprietății publice, iar demersul judiciar promovat de către aceasta poartă asupra modalității practice de exercitare indirectă a dreptului de proprietate publică aparținând Statului Român;

- Administrația Națională "Apele Române" are obligația de a depune toate diligențele în vederea apărării dreptului de proprietate publică al statului asupra bunurilor aflate în administrarea sa, inclusiv formularea de acțiuni în instanță în cadrul cărora are obligația în temeiul art. 12 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, să solicite introducerea în cauză a titularului dreptului, demers întreprins chiar la momentul judecării fondului cauzei și asupra căruia instanța Tribunalului Ilfov nu s-a pronunțat.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condițiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

Intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanțelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului declarat de către reclamantă, astfel cum a fost formulat.

Intimata UAT Oraș Buftea a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea ambelor recursuri.

Recurenții nu au depus răspunsuri la întâmpinare.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 23 noiembrie 2021, completul de filtru a admis în principiu recursurile declarate de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea și de intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanțelor, împotriva deciziei nr. 1822/A din data de 17 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IV-a civilă și a fixat termen de judecată la data de 22 martie 2022, ora 9:00, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt fondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

Ambii recurenți reproșează instanței de apel refuzul atragerii în proces a Statului Român în calitate de pretins titular al dreptului de proprietate publică cu privire la bunul litigios, criticile formulate putând fi încadrate în prevederile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. (din perspectiva susținerilor privind nesocotirea dezlegărilor obligatorii din decizia de casare și astfel a prevederilor art. 501 C. proc. civ., respectiv în legătură cu corecta aplicare a art. 78 C. proc. civ.) și art. 488 pct. 8 C. proc. civ. (în ceea ce privește aplicarea în cauză a art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. și art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998).

Aceste critici sunt fondate.

Se reține, în scopul dezlegării chestiunii participării statului, că acțiunea reclamantei a fost calificată expres de aceasta ca fiind una formulată în nume propriu, destinată protejării dreptului de proprietate publică ce ar aparține Statului Român (revendicare) dar și al dreptului de administrare al reclamantei Administrația Națională Apele Române asupra unor bunuri imobile pretins a face obiectul proprietății publice (acțiune confesorie) și că în fața primei instanțe reclamanta a solicitat introducerea în cauză a Statului Român, în calitatea afirmată de titular al dreptului de proprietate publică asupra bunurilor imobile, invocând în acest sens dispozițiile art. 78 C. proc. civ.

În primul ciclu procesual, decizia Curții de apel prin care acțiunea în revendicare a bunului proprietate publică fusese admisă a fost casată, iar Înalta Curte de Casație și Justiție a tranșat, în privința chestiunii analizate, următoarele aspecte esențiale:

- că este necesar a se proceda la calificarea acțiunii reclamantei, față de echivocul solicitărilor și de caracterul fluctuant al poziției sale procesuale (fie ca o acțiune în revendicare, fie ca o acțiune confesorie, în apărarea dreptului de administrare) și în funcție de aceasta urmează a se da o soluție chestiunii referitoare la lipsa calității active (invocată de pârâta intimată);

- că ulterior calificării acțiunii principale, este necesară și lămurirea poziției procesuale a Statului Român, prin aplicarea art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. și art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, demers ce revine instanței de apel în rejudecare;

- că citarea Statului Român ca intervenient forțat potrivit art. 78 alin. (1) C. proc. civ. este eronată, deoarece textul se aplică în ipoteza introducerii din oficiu a unei părți în cazurile expres prevăzute de lege, cerințe neîntrunite în speță, pentru că reclamanta a cerut introducerea în cauză a Statului, această instituție fiind incompatibilă cu prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ.

- că în speță nu a fost formulată o cerere de intervenție principală de către Statul Român, iar însușirea de către acesta a acțiunii și a apelului nu valorează intervenție principală, mai ales că acțiunea reclamantei era formulată în mod neechivoc în nume propriu, deci o asemenea manifestare de voință nici nu era posibilă;

- că din prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. și art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 rezultă că Statul Român trebuie să participe în proces, dar inițiativa a aparținut reclamantei, ca pretins titular al dreptului de administrare, în îndeplinirea obligației menționate în sarcina sa de art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ.

- că obligația de a-l atrage în proces pe titularul dreptului de proprietate publică potrivit normei evocate nu subzistă numai în cazul în care titularul dreptului de administrare este pârât, ci de fiecare dată când este contestat, direct sau indirect, dreptul de proprietate publică, cum este cazul în speță, pentru că art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. și art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 nu cuprind o atare distincție;

- că instituția arătării titularului dreptului nu este incidentă în cauză, față de dispozițiile art. 75-76 C. proc. civ., având în vedere formularea textului, ce îl privește numai pe titularul dreptului de administrare care are calitatea de pârât.

Cu ocazia rejudecării, Curtea de apel a procedat la calificarea acțiunii reclamantei ca fiind o acțiune complexă, în revendicare și confesorie, iar în privința acțiunii în revendicare a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, cu argumentul că aceasta nu este (și nici nu se pretinde) titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor litigioase, astfel încât calea acțiunii în revendicare în nume propriu nu îi este deschisă.

Totodată, a respins introducerea în cauză a Statului Român în condițiile art. 78 alin. (1)-(2) C. proc. civ. și a constatat că acesta nu poate sta în judecată în procesul pendinte în coordonatele cererilor formulate.

Față de aceste împrejurări, instanța de recurs observă, cu prioritate, că din perspectiva dezlegărilor cu caracter obligatoriu cuprinse în decizia de casare, instanța de apel a procedat în mod contrar acestora cel puțin în două privințe.

Astfel, pe de-o parte, deși Înalta Curte a statuat că, în aplicarea prevederilor art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. și art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, prezența titularului dreptului de proprietate publică în procesul ce are ca obiect apărarea dreptului de administrare cu privire la bunurile ce fac obiectul acestui drept este obligatorie, lăsând în sarcina instanței de apel sarcina de a determina care este instrumentul procedural corect necesar a fi utilizat în acest scop, instanța de apel a ajuns la concluzia contrară, că titularul pretins al dreptului de proprietate nu poate sta în judecată.

Pe de altă parte, Curtea de apel a statuat, în cadrul raționamentului juridic finalizat cu respingerea cererii de atragere în proces a Statului Român, că dispozițiile art. 465 alin. (2) lit. b) C. civ. sunt aplicabile numai când titularul dreptului de administrare este pârât în proces – or instanța de recurs a statuat explicit în sens contrar, argumentând că o atare distincție nu se impune, pentru că nu este cuprinsă nici în lege, astfel că obligația subzistă și atunci când titularul dreptului de administrare este reclamant, iar dreptul de proprietate publică este contestat, cum se poate reține în cauză din poziția procesuală lipsită de echivoc a pârâtei intimate UAT Buftea.

Consecutiv acestor constatări, Înalta Curte observă că, în demersul de identificare a instrumentului procedural adecvat pentru atragerea în proces a titularului dreptului de proprietate publică, în mod corect au fost înlăturate dispozițiile art. 78 alin. (1) C. proc. civ. și ale art. 74-76 C. proc. civ., potrivit celor deja statuate în decizia de casare, după cum tot în mod corect s-a reținut că în speță acțiunea principală are ca obiect protecția dreptului de administrare corespunzător proprietății publice, fiind astfel formulată în nume propriu de reclamantă, care însă a pretins și protecția judiciară a dreptului de proprietate publică și că în cauză Statul Român nu are o cerere proprie – de intervenție principală – care să tindă la recunoașterea pe cale principală a acestui din urmă drept.

Cu toate acestea, având în vedere caracterul imperativ al dispozițiilor art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ. și totodată și dezlegările cu caracter obligatoriu anterior expuse, era necesar a se observa că poziția procesuală a titularului dreptului de administrare poate fi circumscrisă ipotezei prevăzute de art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

Contrar susținerilor intimatei pârâte (din cuprinsul concluziilor orale și scrise cu ocazia dezbaterilor în recurs), ipoteza reglementată de art. 78 alin. (2) C. proc. civ. nu a fost exclusă de prima decizie de casare, care nu s-a referit, în realitate, decât la situația reglementată de alin. (1) al textului.

Este adevărat că denumirea secțiunii din C. proc. civ. în care sunt incluse prevederile art. 78 și art. 79 este "Introducerea forțată, din oficiu, a altor persoane", iar Înalta Curte a arătat că "introducerea forțată în cauză, din oficiu, a altor persoane este incompatibilă cu obligația prevăzută de art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ..…", dar instanța de recurs reține că, în mod indubitabil, analiza primei instanțe de recurs nu a privit și alin. (2) al art. 78 C. proc. civ.

Astfel, după cum s-a arătat și în doctrină, instrumentul procedural reglementat de alin. (2) al art. 78 C. proc. civ. este diferit de introducerea forțată în proces la care se referă alin. (1) al textului prin ipotezele cărora li se aplică, dar și prin modalitatea concretă în care lărgirea cadrului procesual are loc.

Aceasta întrucât, dacă în situația reglementată de art. 78 alin. (1) C. proc. civ., instanța dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar împotriva voinței părților, în ipoteza alin. (2), instanța va pune în discuție necesitatea introducerii în cauză a altor persoane, iar dacă părțile se împotrivesc, măsura introducerii terțului nu va fi luată, instanța având posibilitatea de a respinge acțiunea dacă apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului.

Prin urmare, chiar dacă este cuprinsă în secțiunea amintită, este suficient de limpede din conținutul reglementării că introducerea în proces a terțului reglementată de art. 78 alin. (2) C. proc. civ. se realizează cu acordul cel puțin al unei părți.

De aceea, concluzia ce rezultă din interpretarea sistematică a art. 78 C. proc. civ. și din argumentarea primei instanțe de casare este că ipoteza de la alin. (2) al art. 78 C. proc. civ. nu a fost analizată în considerente și nici exclusă de la aplicare.

Apreciind asupra posibilității ca instituția menționată să fie aplicabilă cauzei pendinte, Înalta Curte observă că în fața primei instanțe, reclamanta a cerut Judecătoriei Buftea "punerea în discuție a introducerii în cauză" a Statului Român, având în vedere că acesta este titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul cauzei, fiind invocate – generic – dispozițiile art. 78 C. proc. civ.

Prin urmare, deși este adevărat că inițiativa modificării cadrului procesual prin atragerea Statului Român a aparținut reclamantei, modul în care această cerere a fost formulată nu excludea intervenția instanței în modalitatea prevăzută de art. 78 alin. (2) C. proc. civ., prin punerea în discuție a introducerii terțului – deoarece aceasta se ceruse, de fapt, instanței.

Deși argumentele extensiv dezvoltate de instanța de apel în sensul inaplicabilității prevederilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ. sunt pertinente, ele nu au în vedere împrejurarea că o soluție contrară, în care s-ar considera că întotdeauna inițiativa punerii în discuție a unei atare măsuri poate aparține exclusiv instanței de judecată, ar suferi de un formalism excesiv, ce nu este compatibil cu principiul aflării adevărului.

Mai mult, ea ar lăsa fără aplicare prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ., care, cum s-a arătat, obligă titularul dreptului de administrare (reclamant sau pârât, după cum s-a tranșat deja) să îl introducă în proces pe titularul pretins al dreptului de proprietate, în condițiile C. proc. civ., cât timp un alt instrument procedural nu poate fi identificat în acest scop, iar potrivit art. 5 alin. (2) C. proc. civ., "Nici un judecător nu poate refuza să judece pe motiv să legea nu prevede, este neclară sau incompletă".

În consecința tuturor acestor argumente, Înalta Curte reține că în cauză în mod greșit a fost respinsă solicitarea reclamantei de a se proceda la introducerea în cauză a Statului Român, această operațiune urmând a avea loc potrivit art. 78 alin. (2) C. proc. civ.

În ceea ce privește poziția procesuală a Statului Român consecutiv unei astfel de introduceri în cauză, observând că doctrina a exprimat opinii diferite sub acest aspect, instanța de recurs reține doar că, în cauza pendinte, Statul Român nu este titular al unei cereri de chemare în judecată sau al unei cereri de intervenție principală și nici parte a unui raport juridic ce ar impune introducerea sa în cauză conform art. 78 alin. (1) C. proc. civ., deci nu poate avea calitatea de reclamant, iar față de natura chestiunilor litigioase, nici de pârât.

În consecință, singura poziție procesuală pe care o poate avea Statul Român, văzând și dispozițiile art. 79 alin. (2) C. proc. civ., va fi aceea de intervenient forțat, căruia hotărârea îi va fi opozabilă și care va putea formula apărările permise de lege și administra probele conform celor reglementate în norma evocată.

Se impune astfel a observa, legat de aceste chestiuni, că soluția instanței de apel, în evocarea fondului, de a califica acțiunea ca având natură dublă – revendicare și confesorie – nu a fost contestată pe calea recursului, astfel încât din această perspectivă nu se impune o reevaluare din partea instanței de recurs.

În plus, deși Statul Român susține prin cererea de recurs că instanța este învestită cu o cerere de revendicare (formulată de reclamantă și nu de Statul Român), contestând generic refuzul instanței de apel de a recunoaște calitatea procesuală activă a reclamantei în formularea acțiunii în revendicare, nu pot fi primite argumentele recurentului Statul Român în sensul că dispozițiile legale ce reglementează atribuțiile titularului dreptului de administrare îi conferă acestuia și legitimarea procesuală activă pentru a formula această acțiune.

Astfel, prevederile art. 563 C. civ. sunt aplicabile inclusiv revendicării proprietății publice, ca normă generală de la care dispozițiile speciale nu derogă - art. 865 C. civ. – și, în aplicarea art. 36 C. proc. civ., faptul că reclamanta nu este titularul dreptului de proprietate publică a cărui protecție este urmărită de acțiunea în revendicare este un argument suficient pentru tranșarea chestiunii în sensul în care a dispus instanța de apel.

În aceste coordonate, și observând argumentele instanței de apel – în sensul că, de vreme ce însăși reclamanta susține că bunurile litigioase fac obiectul proprietății publice a Statului și al dreptului de administrare al Administrației Naționale Apele Române, rezultă cu claritate că pentru acțiunea în revendicare – ce tinde la protejarea dreptului de proprietate publică – reclamanta nu a justificat legitimarea procesuală necesară unei legale învestiri a instanței, nefiind titularul dreptului a cărui recunoaștere o solicită.

Prin urmare, în prezența acestei constatări, rezultă că instanța de apel va fi învestită, ca efect al admiterii recursului și casării deciziei recurate, cu rejudecarea cauzei exclusiv sub aspectul acțiunii confesorii menită a proteja dreptul de administrare pretins de reclamantă.

Nefondat argumentează recurentul Statul Român că introducerea sa în cauză era necesară în scopul deschiderii posibilității de a iniția propriile demersuri judiciare, având în vedere că în fața Tribunalului el nu a fost citat, fiind citat Ministerul Finanțelor Publice în nume propriu.

Or, un demers judiciar propriu al titularului dreptului de proprietate publică ar fi putut fi reprezentat de o cerere de chemare în judecată formulată pe cale principală (ce nu există) sau o cerere de intervenție principală formulată în cauza de față – care, de asemenea, nu există și care nu era condiționată de citarea recurentului în proces, așa cum încearcă acesta să inducă prin argumentarea sa.

Dimpotrivă, aceasta este esența intervenției principale, a unui act voluntar al unui terț de proces (ca regulă, terțul nu este parte în proces), care decide să participe la un litigiu ce poartă între alte persoane și să pretindă drepturi proprii în cadrul acestuia.

De aceea, nu se poate reține că omisiunea instanței de apel de a introduce în proces Statul Român ar fi avut ca efect imposibilitatea sa de a demara propriul demers judiciar.

Unul dintre motivele de recurs formulate de recurenta reclamantă privește soluția dată acțiunii confesorii, iar el este găsit întemeiat, în coordonatele art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, a reținut instanța de apel, ca argumentare pentru soluția de a respinge acțiunea confesorie, că dreptul de administrare nu a fost contestat de către pârâtul UAT Oraș Buftea (care a și arătat expres că nu contestă dreptul de administrare al reclamantei), după cum reclamanta nici nu a probat că ar fi fost stingherită în exercitarea acestui drept.

Potrivit art. 861 alin. (3) C. civ., "Bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosință și pot fi concesionate sau închiriate", iar prevederile art. 867-870 C. civ. reglementează dreptul de administrare.

Din economia reglementării evocate rezultă că dreptul de administrare ia naștere a urmare a manifestării de voință a titularului dreptului de proprietate asupra bunului proprietate publică, în cazul domeniului public național o atare manifestare de voință fiind materializată prin adoptarea unei hotărâri a guvernului, care constituie dreptul de administrare. Corespunzător, dacă bunul se află în domeniul public județean sau local, el se constituie prin hotărârile organelor de conducere ale județului sau localității, conform art. 867 C. civ.

În aceste coordonate, nu poate fi concepută teza potrivit căreia pârâtul – care contestă explicit includerea bunului în domeniul public național, și, deci nu recunoaște dreptul de proprietate publică al statului asupra bunurilor în discuție – ar putea să aibă o conduită diferită cu privire la titularul unui drept de administrare, corespunzător proprietății publice a statului.

Astfel, dreptul de administrare este un drept real corespunzător dreptului de proprietate publică, iar existența sa nu este de conceput desprinsă de existența dreptului de proprietate respectiv, pentru că însăși subzistența dreptului de administrare este legată de lege de existența dreptului de proprietate publică, potrivit art. 869 C. civ.

În plus, raționamentul juridic de față nu poate să ignore raportul juridic dintre titularul unui drept de proprietate publică și cel al dreptului de administrare corespunzător, pentru că dreptul de administrare se exercită în limitele în care el a fost constituit și nu independent de subiectul de drept în al cărui patrimoniu se găsește bunul.

Nu este, deci, indiferent, pentru exercitarea dreptului de administrare, dacă bunul se găsește în domeniul public național, local sau județean, pentru a putea afirma că este posibilă contestarea apartenenței sale la domeniul public național, dar nu și contestarea existenței unui drept de administrare pretins de un titular care afirmă includerea bunului în acest din urmă domeniu public.

De aceea, chiar dacă în mod formal intimata pârâtă UAT Buftea a afirmat că nu contestă dreptul de administrare al reclamantei, în realitate contestarea includerii bunului în domeniul public al statului atrage după sine și nerecunoașterea drepturilor constituite corespunzător unei atare proprietăți publice.

Din acest punct de vedere faptul că pârâta a afirmat în proces că dreptul de administrare este recunoscut nu permite, de plano, înlăturarea aplicării art. 696 alin. (1) C. civ. – ce reglementează instrumentul procesual de apărare a dreptului de administrare – ca nefiind un drept contestat, pentru că el este strâns legat de dreptul de proprietate publică căruia reclamanta afirmă că îi corespunde dreptul său.

În consecința acestor argumente, se conchide că instanța de apel a realizat o greșită aplicare a prevederilor de drept material anterior evocate la momentul soluționării acțiunii confesorii, fiind necesar ca la rejudecare, raportul juridic ce privește dreptul de administrare să fie dezlegat cu luarea în considerare a tuturor argumentelor aduse de reclamantă – inclusiv a celor ce privesc apartenența la domeniul public a bunurilor ce fac obiectul acțiunii, chiar dacă nu este formulată în cauză o acțiune în revendicare a bunului proprietate publică de către pretinsul titular – Statul Român.

Cele mai sus arătate legate de participarea Statului Român în proces și chestiunea modului de soluționare a acțiunii confesorii pentru apărarea dreptului de administrare atrag admiterea ambelor recursuri, pentru că fiecare dintre recurenți a argumentat în sensul aplicării prevederilor art. 78 C. proc. civ. în privința titularului dreptului de proprietate publică, astfel că, în temeiul art. 497 C. proc. civ., urmează a fi admise recursurile, cu consecința casării deciziei recurate și trimiterii cauzei pentru rejudecare la instanța de apel.

Cu ocazia rejudecării, este util a se avea în vedere că, deși soluția dată excepției de nelegalitate nu a făcut obiectul criticilor în recurs, ulterior pronunțării deciziei date în apel, dar pe parcursul soluționării litigiului, chestiunea a fost dezlegată cu caracter obligatoriu prin decizia Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 9/2021, în sensul contrar celor reținute de Curtea de apel, respectiv că excepția de nelegalitate poate fi invocată și cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Pentru aceste considerente,

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" – Administrația Bazinală de Apă Argeș-Vedea și de intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanțelor, împotriva deciziei nr. 1822/A din 17 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă.

Casează decizia și trimite cauza spre rejudecare la aceeași curte de apel.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 12 aprilie 2022.