ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2435/2022

Ședința publică din data de 8 decembrie 2022

Deliberând , asupra cauzei de față constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei:

Prin cererea înregistrată la 23 februarie 2018 pe rolul Tribunalului București – secția a V-a civilă, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Turismului obligarea acestuia la plata sumelor de bani indicate în tabelul anexă la prezenta cerere de chemare în judecată și plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, reclamanta a arătat că a încheiat cu agenția de turism S.C. B. S.R.L. contracte de comercializare a pachetelor de servicii turistice, aceasta având calitatea de turoperator, în interesul legii, și deși avea tranzacții de milioane de euro, nu avea obligația de asigurare mai mare de 500.000 de dolari.

În drept, au fost invocate prevederile art. 1394 și art. 1522 C. civ.

Prin sentința civilă nr. 2069 din 19 septembrie 2019, Tribunalul București, secția a V-a civilă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Prin decizia civilă nr. 330A din 25 februarie 2021, Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a respins apelul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 2069 din 19 septembrie 2019, pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (succesor legal al pârâtului Ministerul Turismului).

Împotriva deciziei civile nr. 330A din 25 februarie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie a declarat recurs reclamanta A..

Prin cererea de recurs, reclamanta a solicitat casarea deciziei recurate cu trimitere spre rejudecare către instanța de apel, iar în rejudecarea apelului să se admită cererea de chemare în judecată.

O prima critică, subsumată dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se referă la modul extrem de succint și incomplet în care a fost motivată decizia, în care nu se face o analiză suficientă, așa cum instanța avea obligația stipulată prin lege, a materialului probator, prin prisma prevederilor legale invocate cu privire la capătul de cerere referitor la atragerea răspunderii civile delictuale a intimatului-pârât Ministerul Turismului și obligarea acestuia la acordarea cuvenitelor despăgubiri.

În baza prevederilor art. 3 alin. (1) H.G. nr. 24/2017, recurenta-reclamanta a considerat că pârâtului îi revenea obligația de a iniția proiecte de acte normative protecționiste în raport cu consumatorii de servicii turistice.

A solicitat a se avea în vedere și Directiva UE nr. 2015/2032 privind pachetele de servicii de călătorie asociate. Statele membre aveau obligația transpunerii Directivei până la 1 ianuarie 2018, însă Ministerul Turismului a neglijat complet modificarea legislației în materie de consumatori de servicii de turism.

În raport cu efectele răspunderii civile delictuale, Ministerul Turismului este ținut să îl despăgubească pe păgubiți, în calitate de reglementator și coordonator al pieței serviciilor de turism. Un argument solid în recunoașterea propriei culpe îl constituie adoptarea de reglementări normative tardive în domeniul pieței turismului din România.

În fapt, a arătat că au fost încheiate contracte de comercializare a pachetelor turistice cu agenția de turism turoperator B. S.R.L.. Această societate nu avea încheiat un contract de asigurare pentru o sumă asigurată mai mare de 50.000 RON, deși efectua tranzacții de milioane de euro.

Posibilitatea de atragere a răspunderii civile delictuale a Statului Român urmează a fi analizată pentru neimplementarea Directivei UE 2015/2302.

Având în vedere cele expuse, ținând seama de H.G. nr. 24/2017, de dispozițiile din Legea nr. 58/1998 și ale art. 1349 C. civ.., recurenta-reclamantă a arătat că sunt întrunite elementele răspunderii civile delictuale, motiv pentru care a solicitat să se dispună plata despăgubirilor reprezentate de sumele plătite de către societatea B. S.R.L. asupra căreia Ministerul Turismului avea prerogativa de control.

A susținut că, din perspectiva art. 1349 alin. (1) C. civ., se constată că orice persoană, inclusiv Statul Român, poate fi obligată la plata de daune interese în condițiile în care, în situația existenței unei obligații, a afectat drepturile și obligațiile unor persoane.

În ceea ce privește strict obligația de implementare, instanța de fond a constatat că toate contractele prin care se prestau servicii de turism au fost încheiate în cursul anilor 2016-2017, deci în perioada anterioară implementării și în termenul oferit de directiva Statului Român pentru a implementa în mod corect și complet prevederile acesteia.

A apreciat ca fiind greșit raționamentul instanțelor de fond și apel care exclud de la protecție contractele încheiate în perioada 2016-2017, realizând o discriminare nejustificată față de consumatorii ce ar fi încheiat contracte de comercializare de produse turistice ulterior expirării termenului de implementare a directivei.

A considerat ca fiind eronate aprecierile primei instanțe, dar și ale instanței de apel, în care se arată că pentru a se putea reține că o faptă are caracter ilicit ar fi necesar ca toate contractele să fi fost încheiate ulterior datei de 1 ianuarie 2018, data la care Statul Român trebuia să finalizeze implementarea directivei.

Deși turoperatorii se aflau în supravegherea Ministerului Turismului, acesta a omis complet modificarea legislației în materie de consumatori de servicii de turism, deși se putea trage concluzia încă din 2016, adică cu un an înainte de a fi intrat în insolvență B., că acei consumatori de servicii turistice nu sunt protejați de un posibil faliment.

Concluzionând, a solicitat să se constate culpa cu privire la neimplementarea într-un termen prudent a legislației din materia turismului.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Ministerul Antreprenoriatului și Turismului (succesor în drepturi al Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri) a depus întâmpinare în termenul legal, prin care a solicitat respingerea recursului, formulând în esență următoarele apărări:

Cu titlu prealabil, a menționat că motivele de recurs sunt identice cu motivele de apel, astfel că nu reprezintă veritabile critici privitoare la decizia recurată.

A arătat că, în mod corect, s-a reținut că scadența obligației statului de implementare a Directivei UE 2015/2302 era la 1 ianuarie 2018, cu aplicabilitatea respectivei legislații după încă 6 luni. Or, contractul între reclamantă și societatea B. S.R.L. a fost încheiat anterior acestei date, anume în anul 2017.

În consecință, a susținut că nefiind în prezența unei obligații scadente a statului la momentul încheierii contractului de către reclamantă, nu se poate identifica nerespectarea acestei obligații de legiferare, care să constituie faptă ilicită.

În continuare, au fost indicate diligentele întreprinse de Ministerul Turismului în vederea transpunerii prevederilor comunitare în legislația națională și pentru crearea cadrului juridic necesar aplicării acestora.

La 26 martie 2021, recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor învederate prin întâmpinare, reiterând susținerile din cererea de recurs.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților.

Prin încheierea din 16 iunie 2022, completul de filtru a respins excepția nulității recursului, invocată de către intimat, și a admis, în principiu, recursul declarat de reclamanta A. împotriva deciziei nr. 330 A din 25 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție:

Examinând decizia nr. 330 A din 25 februarie 2021, pe baza criticilor formulate prin motivele de recurs și prin raportare la dispozițiile legale aplicabile în cauză, se apreciază că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele ce urmează:

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care se susține faptul că hotărârea instanței de apel este insuficient motivată, Înalta Curte constată că decizia respectă exigențele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., arătând motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței și indicând într-o manieră convingătoare argumentele pentru care au fost respinse apărările reclamantei.

De altfel, prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. nu obligă instanța să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raționament juridic de sinteză ori luând în considerare aspectele considerate esențiale, astfel încât potențiala lipsă a unui răspuns al instanței la fiecare argument al părții nu poate fi calificată drept lipsă a motivării, fiind suficient ca judecătorul să fi examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind și cele reținute de Curtea EDO în cauza Boldea c. României. Așadar, doar în condițiile în care omisiunea este decisivă, afectează echitatea procedurii sau denotă lipsa de "ascultare" a părții, poate genera casarea sentinței.

Astfel cum Înalta Curte a reținut, în mod constant în jurisprudența sa, motivarea nu reprezintă o chestiune de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar.

Prin urmare, observând considerentele deciziei recurate, instanța de control judiciar constată că acest motiv de nelegalitate nu are fundament în raționamentul juridic dezvoltat de curtea de apel, aceasta expunând silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, arătând în esență că statele membre erau obligate, potrivit art. 28 alin. (1) și (2) din Directiva 2015/2302, să o implementeze până la termenul din 1 ianuarie 2018, iar normele juridice adoptate începeau a produce efecte de la data de 1 iulie 2018. Așadar, scadența obligației statului de implementare a acestei legislații comunitare era la 1 ianuarie 2018, cu aplicabilitatea respectivei legislații după încă 6 luni. Întrucât contractul dintre reclamantă și B. S.R.L. s-a încheiat în martie 2017, așadar anterior scadenței obligației statului de implementare a legislației de protecție, nu se poate identifica nerespectarea acestei obligații de legiferare, care să se constituie în fapta ilicită.

Totodată, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs, astfel cum a fost detaliat, este identic cu motivul de apel prin care se critică hotărârea instanței de fond, fiind invocat în mod formal, fără a se arăta în concret în ce constă insuficienta motivare a deciziei pronunțate în apel.

În privința criticilor subsumate motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care se susține că au fost aplicate și interpretate greșit normele de drept material referitoare la răspunderea civilă delictuală coroborate cu cele ale legislației europene, raportat la situația din speță, Înalta Curte reține că sunt nefondate.

În opinia recurentei-reclamante, sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de dispozițiile art. 1394 C. civ. privind atragerea răspunderii civile delictuale a intimatului-pârât pentru repararea prejudiciului cauzat prin inacțiunea ori prin tardivitatea efectuării demersurilor necesare în inițierea unor proiecte de acte normative protecționiste în raport cu consumatorii de servicii turistice, încălcându-se astfel obligația reglementată de prevederile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 24/2017.

Înalta Curte constată că, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) pct. 1, H.G. nr. 24/2017, în realizarea funcțiilor sale, Ministerul Turismului inițiază, elaborează și promovează proiecte de acte normative, coordonează și controlează aplicarea acestora în domeniul de competență și avizează proiectele de acte normative ale altor organe de specialitate ale administrației publice centrale.

Din această perspectivă, instanța de control judiciar validează modalitatea în care instanța de apel a interpretat și aplicat dispozițiile legale invocate, reținând că H.G. nr. 24/2017 nu a stabilit în sarcina entității pârâte obligația de adoptare a unor măsuri legislative în beneficiul anumitor categorii de persoane în care s-ar încadra și reclamanta, și nici obligația de despăgubire a acestora pentru prejudiciul de natura celui invocat de aceasta. În absența unei obligații legale determinate - prin titular și prin conținut - a intimatului-pârât și a cărei neexecutare să poată fi calificată ca o faptă ilicită omisivă, nu poate fi antrenată răspunderea civilă delictuală.

Pe de altă parte, referitor la răspunderea Ministerului Turismului ca autoritate ce avea ca atribuție coordonarea activității de turism, în sensul că acesta nu a inițiat, în termen util, legi în materia protecției consumatorilor de servicii de turism, Înalta Curte reține că însăși recurenta exemplifică o serie de acte normative intervenite în acest domeniu și care reflectă implicarea intimatului, prin prisma competențelor sale - elaborare și promovare acte normative - în procesul de legiferare, precum O.G. nr. 26/2017 prin care a fost instituit Fondul de garantare a pachetelor de servicii turistice sau O.G. nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate ce a abrogat O.G. nr. 107/1999.

Este eronată afirmația recurentei potrivit căreia, din culpa intimatului-pârât, aceste acte normative au intervenit abia ulterior momentului la care a fost încheiat contractul de prestări servicii turistice, căci o asemenea situație nu poate fi imputată Ministerului Turismului, ale cărui atribuții sunt expres reglementate în sensul elaborării și promovării proiectelor de acte normative iar nu al legiferării propriu-zise.

Deopotrivă, Înalta Curte apreciază că nu poate fi ignorant nici faptul că se prezumă că recurenta-reclamantă cunoștea dispozițiile legale în vigoare sub imperiul cărora urma să încheie contractual de prestări servicii turistice și, implicit, că acestea nu erau încă armonizate cu directiva așa încât, optând pentru achiziționarea pachetului turistic la respectiva dată, aceasta ar fi putut să prevadă riscul inerent pe care și-l asuma, anume acela de a suporta eventuala insolvabilitate a operatorului de turism (cauza T-148/95 Dorsch Consult).

Prin urmare, în mod greșit recurenta apreciază că aceste intervenții legislative sunt încercări tardive de a complini lipsa de diligentă a autorității reglementatoare a pieței serviciilor turistice care reflectă recunoașterea culpei intimatului, aspecte de natură să atragă răspunderea civilă delictuală pentru încălcarea propriilor atribuții.

Pe un alt palier de analiză, invocând faptul că statele membre aveau obligația transpunerii Directivei UE 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate până la 1 ianuarie 2018, recurenta a susținut că intimatul a neglijat complet modificarea legislației în materie de consumatori de servicii de turism, încălcând astfel prevederile art. 3 alin. (1) pct. 11 din H.G. nr. 24/2017, care stabilesc în sarcina acestuia obligația de a asigura transpunerea și crearea cadrului normativ pentru aplicarea directă a legislației Uniunii Europene, de a implementa și monitoriza aplicarea legislației comunitare și de a elabora ghiduri pentru aplicarea legislației Uniunii Europene, în domeniul coordonat.

Altfel spus, ceea ce se reproșează intimatului-pârât este culpa sa în neimplementarea în legislația internă a Directivei UE 2015/2302, într-un termen util, mai scurt decât termenul stabilit de UE, astfel încât să poată fi evitată prejudicierea reclamantei ca urmare a intrării în insolvență a societății de turism cu care aceasta încheiase, în martie 2017, contractul de comercializare pachet turistic nr. 282.

Or, potrivit art. 19 alin. (1) din Directivă: "Statele membre se asigură că comercianții care facilitează servicii de călătorie asociate oferă garanții privind rambursarea tuturor plăților pe care le primesc de la călători, în măsura în care un serviciu de călătorie care face parte dintr-un serviciu de călătorie asociat nu este efectuat ca urmare a insolvenței lor. În cazul în care astfel de comercianți sunt partea responsabilă pentru transportul de pasageri, garanția acoperă, de asemenea, repatrierea călătorului. Articolul 17 alin. (1) al doilea paragraf, articolul 17 alin. (2)-(5) și articolul 18 se aplică mutatis mutandis."

Totodată, conform art. 28 din Directiva (UE) 2015/2302: "(1) Statele membre adoptă și publică până la 1 ianuarie 2018 actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul acestor dispoziții. (2) Statele membre aplică dispozițiile respective de la 1 iulie 2018".

Ca atare, termenul acordat statelor membre pentru a se conforma Directivei (UE) 2015/2302 și pentru a o transpune în dreptul intern, a fost 1 ianuarie 2018 iar obligația de a aplica dispozițiile adoptate devenea scadentă începând cu data de 1 iulie 2018.

După cum s-a arătat anterior, contractul dintre reclamantă și B. S.R.L. s-a încheiat în martie 2017, așadar anterior scadenței obligației statului de implementare a legislației de protecție.

În acest context, contrar celor susținute de recurentă, Înalta Curte apreciază că nu este posibilă antrenarea răspunderii civile delictuale a statului, și implicit a intimatului-pârât, pentru neimplementarea Directivei (UE) 2015/2302 într-un termen mai scurt decât cel stipulat expres în conținutul acesteia, întrucât într-o asemenea situație nu subzistă fapta ilicită, care constă în nerespectarea obligației de a transpune legislația comunitară în termenul prevăzut în acest sens.

Directivele, ca acte care fac parte din legislația secundară a UE, nu au efect direct, dar sunt obligatorii pentru statele membre destinatare. Acestea au obligația de a le transpune în dreptul intern, beneficiind însă de o anumită flexibilitate care le permite să țină cont de specificul național în alegerea formei și metodele în care vor realiza implementarea.

Așadar, în termenul de transpunere stabilit chiar de directivă, legiuitorul național trebuie să adopte un act de transpunere și să armonizeze legislația națională, conform obiectivelor definite în actul comunitar.

Pentru că, de principiu, directivele nu sunt direct aplicabile cetățenilor statelor destinatare, acestora nu li se conferă drepturi și nici nu li se impun obligații decât după ce a fost adoptat actul de transpunere a normelor U.E.

Conform jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (cauza Francovich, cauzele conexate C-6/90 și C-9/90), o persoană poate să ceară repararea prejudiciului suferit, statului membru care nu respectă dreptul Uniunii.

Dacă este vorba despre o directivă, nerespectarea dreptului UE presupune ca aceasta fie să nu fi fost transpusă, fie să fi fost transpusă incorect, în ambele situații însă angajarea răspunderii statului fiind posibilă dacă sunt îndeplinite următoarele condiții: (a) directiva are drept scop să confere drepturi persoanelor; (b) conținutul drepturilor poate fi identificat pe baza dispozițiilor directivei și (c) există o legătură de cauzalitate între nerespectarea obligației de a transpune directiva și prejudiciul suferit de părțile lezate. Responsabilitatea statului membru poate fi angajată fără a fi necesar să se demonstreze vreo greșeală a acestuia.

Așadar, în cadrul acțiunii în repararea unui prejudiciu, conținutul faptei ilicite este determinat de netranspunerea sau transpunerea incorectă a directivei, element care însă nu se identifică în cauză, dat fiind faptul că legislativul național a procedat la transpunerea directivei în dreptul intern, fiind astfel adoptată O.G. nr. 2/2018 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, precum și pentru modificarea unor acte normative.

Întrucât respectarea sau nu a obligației statului membru de a implementa o directivă se analizează în raport cu termenul de transpunere stabilit chiar în cuprinsul acesteia și nu în funcție de un moment variabil, lăsat la alegerea persoanelor care fac parte din statul respectiv, este nefondată susținerea recurentei privind încălcarea obligației de transpunere la data la care a încheiat contractul de prestări servicii turistice.

Invocă recurenta și că momentul expirării termenului de implementare determină angajarea răspunderii statului față de instituțiile europene, iar nu față de proprii cetățeni, în raport cu care răspunderea ar opera chiar anterior, de la data adoptării directivei.

Or, în conformitate cu art. 288 TFUE, directivele sunt indirect aplicabile, astfel că nu devin parte din dreptul național de la data intrării în vigoare, ci din momentul transpunerii lor în ordinea juridică internă de către autoritățile competente.

În mod excepțional, în jurisprudența sa, Curtea Europeană de Justiție a statuat efectul direct al directivei, însă numai cu caracter de sancțiune pentru statul membru care nu adaptează cadrul legislativ național în conformitate cu obiectivele directivei. Într-o astfel de situație, efectul direct se produce vertical ascendent, în sensul că un particular poate invoca împotriva statului un drept individual prevăzut în conținutul unei directive netranspuse sau transpuse incorect, dacă aceasta este necondiționată și suficient de clară, indiferent de existența unei legi naționale contrare. Totodată, după expirarea termenului stabilit pentru punerea în aplicare a unei directive, un stat membru nu mai poate aplica dreptul său intern care nu a fost încă adaptat în conformitate cu directiva (cauza 148/78 Tullio Ratti).

În cauză însă, nu este incidentă această ipoteză de excepție, întrucât termenul de implementare fiind obligatoriu și opozabil nu doar statului membru, ci și particularilor acestuia, problema răspunderii statului pentru eventuale prejudicii este condiționată de netranspunerea sau incorectă transpunere a directivei în acest termen.

Prin urmare, posibila antrenare a răspunderii civile a intimatului-pârât pentru neimplementarea Directivei 2015/2302 se analizează în raport cu data la care s-a epuizat termenul prevăzut în acest scop, acesta fiind momentul în funcție de care se verifică îndeplinirea elementelor răspunderii civile delictuale.

De asemenea, în mod corect a reținut instanța de apel că, persoanele care au achiziționat pachete de servicii de călătorie înainte de termenul limită fixat pentru implementarea directivei, se află într-o altă situație juridică decât cele care le-au cumpărat după data de 1 iulie 2018, astfel încât nu există nicio discriminare între consumatori, diferența de tratament juridic fiind justificată și previzibilă.

Din perspectiva obligației intimatului-pârât de realizare a activității de "control operativ la operatorii economici din domeniile de competență, în vederea asigurării respectării prevederilor legale", în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) pct. 14 din H.G. nr. 24/2017, Înalta Curte apreciază judicios raționamentul curții de apel prin care s-a reținut că reclamanta nu a demonstrat că legislația specifică activității de turism, aflată sub controlul intimatului-pârât, ar fi fost încălcată de B. S.R.L., iar un control din partea acestuia ar fi putut preveni producerea pagubei în patrimoniul său, nefiind așadar demonstrată legătura de cauzalitate dintre pretinsa faptă a pârâtului și prejudiciul încercat.

În acest context factul și juridic, Înalta Curte constată că în mod legal s-a statuat că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 1.349 și art. 1.357 C. civ. pentru antrenarea răspunderii civile delictuale a intimatului-pârât, respectiv cele referitoare la existența faptei ilicite și a legăturii de cauzalitate.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport cu criticile invocate nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. împotriva deciziei nr. 330 A din 25 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a III-a civilă și pentru cauze cu minori și de familie.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 8 decembrie 2022.