ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1545/2023

Ședința publică din data de 17 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței de judecată să constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016 și să dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale si obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin cererea de modificare a acțiunii depusă la data de 31.08.2021, reclamanta A. S.A. a solicitat instanței de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluționarea cu întârziere și respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016, constând în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014 si în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 1698 pronunțată la data de 17 noiembrie 2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis exceptia lipsei de obiect a capatului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la solutionarea cererii de despagubiri formulate de reclamanta A. S.A.. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect.

A respins exceptia inadmisibilitatii capătului de cerere având ca obiect pretenții.

A admis exceptia prescripției dreptului la acțiune în ce privește capîtul de cerere având ca obiect pretenții și a respins această cerere ca fiind prescrisă.

A respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, respectiv în ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune și, rejudecând cauza, a solicitat, admiterea acțiunii precizate și obligarea intimatul pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat recurentei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 19 aprilie 2016 constând în:

- în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În motivarea recursului, după o scurtă prezentare a situației de fapt, susține recurenta că hotărârea recurată este rezultatul unei interpretări greșite a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 al căror conținut este redat în cuprinsul cererii de recurs.

Susține recurenta că decizia privind refuzul de plată emisă de FGA a fost declarată nelegală în mod definitiv abia la data de 13 octombrie 2021, astfel că la această dată s-a născut dreptul material la acțiune al recurentei reclamante.

Arată recurenta că obiectul prezentei cereri îl reprezintă obligarea intimatului pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la plata de daune interese moratorii care au natură accesorie față de cererea principală de plată a despăgubirilor, iar potrivit art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2016 dreptul la acțiune contra Fondului se prescrie în termen de 5 ani calculați de la data nașterii dreptului, astfel că în prezenta cauză nu se poate pune problema prescripției dreptului la acțiune.

Susține recurenta că prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 emisă de FGA la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, a fost respinsă în mod nejustificat cererea de plată formulată de A., iar împotriva acestei decizii, recurenta reclamantă a formulat acțiune în contencios administrativ ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018

Afirmă recurenta că pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal trebuie să fie îndeplinite următoarele condiții: să existe un act administrativ nelegal; să existe un prejudiciu material sau moral; existența unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu și existența unei culpe a autorității publice.

În ce privește existența unui act administrativ nelegal, se arată că prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 13 octombrie 2021 în dosarul nr. x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată ca nelegală, Fondul de Garantare a Asiguraților fiind obligat să analizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri, Fondul de Garantare a Asiguraților efectuând și plata acestor despăgubiri.

Prin urmare, este evident că în speță există un act administrativ nelegal, respectiv Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018.

Faptul că prin hotărârile judecătorești prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, instanțele de judecată nu au obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la ideea că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia nr. 14452/03.05.2018.

În ce privește cea de-a doua condiție, respectiv existența unui prejudiciu material sau moral, se arată că în raport de prevederile art. 1535 din C. civ. ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege.

Prin soluția dată cererii de plată formulată de A., FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri o perioadă mai bine de 5 ani, iar prin plata despăgubirilor solicitate efectuată la data de 29 octombrie 2021 a fost confirmat dreptul A. asupra acestor despăgubiri. Prin urmare susține recurenta că are dreptul la plata dobânzii legale pentru perioada în care a fost lipsită de suma de bani solicitată și achitată de FGA.

Cu referire la cea de-a treia condiție, se arată că există în mod cert un raport de cauzalitate între Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 anulată de instanțele de judecată și prejudiciul suferit de A. prin lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită.

În ce privește culpa autorității publice se arată de către recurentă că și această condiție este îndeplinită, FGA ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul de Garantare a Asiguraților nu a făcut altceva decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Intimatul-pârât Fonul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, în esență a arătat că termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele două situații a începută să curgă începând cu a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată la FGA (așa cum a solicitat A. în mod expres prin cererea modificatoare) și s-a împlinit un an mai târziu, iar cererea de despăgubiri fiind înregistrată la data de 31 august 2018 (cerere modificatoare) astfel încât, Curtea de Apel București în mod corect și legal a admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect pretenții formulate de reclamanta A..

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în urma modificării acțiunii, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin soluționarea cu întârziere și respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016, constând în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014, și în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Se reține că procedând la soluționarea cauzei, prima instanță a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins, ca prescrisă, cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, privind pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Prima instanță a reținut în esență că pentru formularea acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este incident termenul de 1 an stabilit de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și că reclamanta cunoștea existența și întinderea prejudiciului pentru nesoluționarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată x/19.04.2016, acesta fiind termenul în care pârâtul avea obligația soluționării cererii de plată. De asemenea, a reținut că, întrucât cuantumul penalităților/dobânzilor este stabilit prin lege pentru fiecare zi de întârziere, reclamanta a cunoscut existența și întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării către reclamantă a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 respectiv, data de 07.05.2018, la acel moment având certitudinea comportamentului pârâtului apreciat nelegal de către reclamantă, precum și a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere.

Prioritar, Înalta Curte reține faptul că excepțiile, în înțelesul lor larg, sunt mijloacele procesuale prin care, în condițiile legii, partea interesată, procurorul sau instanța din oficiu, invocă, în cadrul procesului civil si fără a pune in discuție fondul dreptului, neregularități procedurale privitoare la compunerea și constituirea instanței, competența acesteia, ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la exercițiul dreptului la acțiune, ori, dimpotrivă, aplicarea normelor legale referitoare la acestea, urmărind, după caz, declinarea competenței, amânarea judecății, refacerea unor acte, anularea, perimarea, respingerea cererii ca urmare a admiterii excepției, cu alte cuvinte, întârzierea sau împiedicarea judecății.

Așadar, spre deosebire de apărările de fond care pun în discuție însuși fondul dreptului, ducând, în cazul în care sunt acceptate, la respingerea acțiunii ca neîntemeiată, excepțiile, dimpotrivă, nu pun niciodată în discuție fondul cauzei (temeinicia pretenției); ele împiedică instanța să intre în cercetarea acestui fond, fie în mod temporar, atunci când, prin admitere, conduc la amânarea judecății, fie în mod definitiv, atunci când, prin admitere, conduc la anularea, perimarea, respingerea acțiunii, pe cale de consecință.

În altă ordine de idei, trebuie subliniat faptul că prescripția este o excepție de fond, al cărei conținut îl constituie tocmai semnalarea exercitării peste termenul prevăzut de lege a dreptului la acțiune, fiind considerată, în mod unanim, în literatura juridică, ca fiind o excepție de fond care se invocă și se rezolvă ca atare; în consecință, în practica judiciară, atunci când acțiunea e considerată ca fiind prescrisă, ea este respinsă ca atare, instanța fiind împiedicată să cerceteze în fond dreptul dedus judecății. În acest mod, se realizează practic principiul consacrat în art. 248 C. proc. civ., potrivit căruia excepțiile se rezolvă înaintea fondului.

Înalta Curte, învestită cu soluționarea recursului, constată că soluția instanței de fond este greșită în ceea ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune, întrucât raportat la temeiul de drept invocat prin cererea modificatoare, respectiv art. 19 din Legea nr. 554/2004, cererea nu este prescrisă.

Potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Interpretarea textului de lege de mai sus a făcut obiectul analizei prin Decizia nr. 22/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, prin care s-a statuat că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Prin urmare, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004 "data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" se referă la momentul la care recurenta-reclamantă a cunoscut efectiv întinderea pagubei.

Or, din această perspectivă, se reține soluționarea definitivă la data de 13.10.2021 a dosarului nr. x/2018, în urma căruia Fondul de Garantare a Asiguraților a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de despăgubiri formulate de către recurenta-reclamantă.

Până la acea dată, în mod rațional, se poate afirma că orice evaluare și estimare făcută de către recurenta-reclamantă nu reprezenta decât o aproximare, ce nu poate fi asimilată cunoașterii ferme și clare a cuantumului sumei la care era îndreptățită pentru solicitarea de despăgubiri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 nu se face nicio referire la cuantumul despăgubirilor solicitate de către recurenta-reclamantă prin cele 435 cereri de plată, ci prin decizia anterior menționată au fost respinse toate aceste cereri ca urmare a depășirii plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare, iar prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, Fondul de Garantare a Asiguraților a fost obligat la reanalizarea cererilor de plată pe fond, fără a se pune în discuție sumele la care recurenta-reclamantă era îndreptățită.

Prin urmare, decizia respectivă nu poate constitui temei pentru calcularea datei de început a curgerii termenului de prescripție de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 19 din același act normativ, astfel cum a considerat în mod eronat prima instanță.

Astfel fiind, prin comunicarea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 recurenta-reclamantă nu a avut cum să cunoască întinderea pagubei, în sensul art. 19 din Legea nr. 554/2004, aceasta nefiind menționată în respectiva decizie.

Termenul de prescripție de 1 an se impune a fi calculat în prezenta cauză de la data rămânerii definitive a sentinței civile nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, respectiv la data de 13.10.2021, când a fost pronunțată deicizia nr. 4644 de Înalta Curte de Casație și Justiție prin care au fost respinse recursurile declarate de reclamanta A. S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților

În aceste condiții, în raport cu data la care cererea de chemare în judecată a fost înregistrată, respectiv la data de 30.03.2021, dreptul reclamat nu poate fi considerat prescris, în condițiile în care nu există niciun alt element din care să reiasă că recurentei-reclamante i s-ar fi comunicat cuantumul sumei la care era îndreptățită în baza cererii de plată formulate.

Prin urmare, prima instanță a făcut o aplicare și interpretare greșită a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în privința momentului la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest mod, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, fiindu-i cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă, acestea urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, reținând că cererea privind acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, nu este prescrisă.

Totodată, instanța de fond în rejudecare va avea în vedere menținerea de către instanța de recurs a soluției pronunțate cu privire la excepțiile inadmisibilității, și a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

De asemenea, față de soluția dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurenta-reclamantă, urmează a fi avută în vedere de către instanța de fond, care va soluționa cauza în rejudecare.

2.2 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței nr. 1698 din 17 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza spre op nouă judecată aceleiași instanțe.

De asemenea, Înalta Curte va menține dispozițiile sentinței cu privire la soluționarea excepțiilor inadmisibilității și a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței nr. 1698 din 17 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată, și trimite cauza spre o nouă judecată aceleiași instanțe.

Menține dispozițiile sentinței cu privire la soluționarea excepțiilor inadmisibilității și a lipsei de obiect a cererii.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 martie 2023.