ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1311/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 05.04.2021 pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților – FGA, să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la pârât sub nr. x/24.06.2016 și să se dispună obligarea pârâtului la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 31.08.2021 reclamanta A. S.A. a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 24.06.2016, reprezentând în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, în cuantum de 7.755,19 RON, calculate până la 09.08.2021 și în continuare până la data plății efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, și-a menținut solicitarea privind obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 1799 din 3 decembrie 2021, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiate și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 1799 din 3 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate cu privire la fondul cererii de chemare în judecată și rejudecarea cauzei, în sensul obligării pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A. sub nr. x/24.06.2016, constând în principal în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, precum și obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată. În dezvoltarea motivelor de recurs arată că hotărârea primei instanței este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material incidente, având în vedere că, în urma analizării pe fond cererii de plată și a dosarului de daună, după obligarea FGA prin Decizia pronunțată de către Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, prin care s-a dispus anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de FGA, acesta a achitat către A. S.A. sumele solicitate, cu o întârziere de peste 5 ani. Susține că actul administrativ nelegal constă în Decizia nr. 14452/03.25.2018, emisă la 2 ani de la depunerea cererii de plată, prin care FGA a respins cererea sa în mod nejustificat, decizie ce a fost anulată ulterior în dosarul nr. x/2018. Consideră că prin plata despăgubirilor solicitate, Fondul de Garantare a Asiguraților a confirmat dreptul recurentei-reclamante. Cu privire la prejudiciu, invocă dispozițiile art. 1535 C. civ. și lipsa de folosință a sumei de bani la care societatea recurentă era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, pentru o perioadă de peste 5 ani. Susține că prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 și că, în instrumentarea dosarelor de daună, Fondul de Garantare a Asiguraților este ținut să respecte dispozițiile legale aplicabile contractului de asigurare, printre care și plata penalităților pentru întârzierea soluționării cererii. În acest sens, arată că dispozițiile art. 1535 C. civ. prezumă existența prejudiciului în ipoteza lipsei de folosință a unor sume de bani, Fondul de Garantare a Asiguraților confirmând dreptul A. la plata despăgubirilor prin achitarea acestora la data de 29.10.2021. În ceea ce privește legătura de cauzalitate, arată că și această condiție este îndeplinită, existând o legătură directă între actul administrativ anulat ca nelegal de către instanța de judecată, respectiv Decizia FGA nr. 14452/25.03.2018, și prejudiciul suferit de A. S.A., constând în lipsa de folosință a sumei de bani reprezentate de despăgubirile la care era îndreptățită. Referitor la culpa FGA, recurenta-reclamantă arată că și aceasta este îndeplinită, având în vedere că acesta a tergiversat soluționarea cererilor de plată, lipsind A. S.A. de o sumă semnificativă de bani, iar pe de altă parte, a interpretat greșit și tendențios prevederile legale incidente.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală. Consideră că prima instanță a reținut în mod corect că reclamanta cunoștea întinderea prejudiciului și producerea acestuia odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, precum și de la data comunicării Deciziei FGA nr. 14452/25.03.2018, respectiv de la data de 07.05.2018. În ceea ce privește dobânda legală penalizatoare solicitată, consideră că nu sunt incidente dispozițiile art. 3 din O.G. nr. 3/2011, întrucât nu există legătura de cauzalitate între nelegala respingere a cererii de plată și neîndeplinirea obligației de soluționare a cererii într-un anumit termen.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 iulie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 8 martie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. este fondat, pentru considerentele expuse în continuare. Reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A. sub nr. x din 24.06.2016, reprezentând în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, în cuantum de 7.755,19 RON, calculate până la 09.08.2021 și în continuare până la data plății efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Prin sentința recurată, prima instanță a respins, ca neîntemeiate, excepțiile invocate de către intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, respectiv excepțiile inadmisibilității și tardivității, iar prin încheierea de ședință din data de 18.11.2021, instanța a luat act că pârâtul nu mai susține excepția lipsei de obiect. De asemenea, prin sentința recurată, prima instanță a a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților – FGA, ca neîntemeiată. Înalta Curte constată că prin cererea de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susține că în cauza dedusă judecății sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice și repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal. Înalta Curte constată incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea greșită a normelor de drept material incidente. Astfel, prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. S.A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată din speță, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată și plătită din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând plafonul maxim prevăzut de Legea nr. 213/2015. Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, prin respingerea recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților; a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018; a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON; s-a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanța a reținut, între altele, că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 (…) nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată». În acest context, Înalta Curte constată că în urma demersului judiciar privind contestația formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analizarea pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existența creanței litigioase din cauza dedusă judecății. La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. S.A. a unor creanțe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/24.06.2016, și anume suma de 2.070,16 RON, pentru dosarul de daună x, reprezentând doar despăgubirea cerută de reclamantă. Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, se solicită despăgubiri sub forma daunelor interese moratorii aplicate sumei de bani solicitate prin cererea adresată FGA referitoare la despăgubiri, motivat de faptul că prin hotărâre judecătorească a fost declarat nelegal refuzul FGA de soluționare pe fond a cererii de plată a despăgubirilor. Înalta Curte are în vedere că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal. De asemenea, se reține că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale. Astfel, potrivit art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, având denumirea marginală Condițiile răspunderii, din același act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă". Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. Prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane. În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. În îndeplinirea de către Fondul de Garantare a Asiguraților a propriilor atribuții, acesta a respins cererea de plată a recurentei-reclamante la data de 03.05.2018 ca urmare a unei interpretări eronate a noțiunilor de creanță de asigurare și creditor de asigurare, apreciind că plafonul de 450.000 de RON era deja depășit prin achitarea sumelor cuvenite A. pentru alte cereri de plată. De asemenea, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări. De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În continuare, admițând existența faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, se identifică și prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosință a sumei de 2.070,16 RON, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Potrivit dispozițiilor art. 1535 alin. (1) C. civ.: "În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic". Totodată, art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede că "(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (…) (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare". Înalta Curte reține, pe de o parte, că dobânda cuvenită A. S.A. prezintă natura juridică a celei penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților vizând creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest din urmă sens, premisa esențială a acordării sumei de 14.720 RON cu titlul de creanță de asigurări de către FGA nu se regăsește în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, B. S.A., ci în competența acordată recurentului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de Garantare a Asiguraților către creditorii de asigurări. De asemenea, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârât în sensul respingerii cererii de plată în discuție împiedicând recurenta-reclamantă să beneficieze de folosința creanței de asigurări în cuantum de 2.070,16 RON pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) – 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite). În sfârșit, vinovăția recurentului-pârât nu poate fi exclusă, emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, cu atât mai mult cu cât partea pârâtă a ales să promoveze prin actele emise o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, fără însă ca pentru un astfel de rezultat să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică și sistematică a dispozițiilor legale respective, astfel încât să identifice concluzia corectă. În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 2.070,16 RON, stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței nr. 1799 din 3 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal; va casa, în parte, sentința recurată și rejudecând: va admite, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și va obligă pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 2.070,16 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021, menținând restul dispozițiilor sentinței. Având în vedere că în recurs recurenta-reclamantă a făcut dovada unor cheltuieli de judecată în cuantum de 979,16 RON, constând în 100 RON taxă judiciară de timbru și 879,16 RON onorariu avocațial, iar la fond a unor cheltuieli de judecată în cuantum de 50 RON taxă judiciară de timbru și 879,16 RON onorariu de avocat, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ., va obliga recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la plata către recurenta-reclamantă A. S.A. a sumei de 600 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în fond și recurs, cu aplicarea dispozițiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ.