ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5952/2022

Ședința publică din data de 8 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la data de 16.03.2021 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor, a solicitat instanței anularea din cuprinsul Deciziei nr. 463/2016, a secțiunii C, documentația de atribuire pct. 2 - cerințe tehnice, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor care prevede ca sistemul de telefonie să permită introducerea unui mesaj vocal la inițierea convorbirilor cu următorul conținut:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizații date și informații persoanelor a căror identitate nu o cunoașteți."

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin decizia nr. 167/2021 din 9 iunie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională a Penitenciarelor.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a declarat recurs și a invocat incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., considerând că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente speței.

În esență, a arătat că dreptul persoanelor condamnate de a efectua apeluri telefonice este reglementat de art. 65 din Legea nr. 254/2013, legiuitorul primar înțelegând să delege organizarea exercitării acestui drept prin intermediul unui regulament de aplicare, astfel cum reiese din alin. (4) al art. 65 din legea anterior menționată. Această organizare este cuprinsă la art. 133 alin. (1) - (3) din H.G. nr. 157/2016, cu modificările ulterioare, însă alin. (4) nu mai vizează persoanele private de libertate, ci tratează obligația în sarcina Administrației Naționale a Penitenciarelor de a emite o decizie care va fi opozabilă unităților penitenciare și operatorilor particulari de astfel de servicii. Ca atare, inserarea mesajului:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizații date și informații persoanelor a căror identitate nu o cunoașteți." la inițierea oricărui apel telefonic, este nelegală. Legiuitorul nu a trasat astfel de competențe Administrației Naționale a Penitenciarelor, așadar nu se poate discuta despre oportunitate, cum eronat a reținut prima instanță.

O altă critică de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant a vizat reținerea de către prima instanță a faptului că Administrația Națională a Penitenciarelor a consultat punctul de vedere al altor organisme publice cu competențe în domeniu, amintind în acest sens: Direcția tehnologia informației și comunicații, Serviciul cooperare și programe, Direcția contencios și elaborare acte normative, precum și Direcția siguranța deținerii și regim penitenciar. Or, toate acestea nu sunt alte organisme publice, cum eronat a reținut prima instanță, ci sunt divizii ale Administrației Naționale a Penitenciarelor.

A mai arătat că, din înscrisurile depuse la dosar de către intimata-pârâtă, rezultă caracterul arbitrar al mesajului vocal automat. Anterior adoptării Deciziei nr. 463/2016, Direcția Control Intern din cadrul Administrației Naționale a Penitenciarelor a transmis clar că nu au fost identificate fapte de natură penală în urma folosirii terminalelor de telefonie din unitățile penitenciare. În aceste condiții, raportat la cerințele art. 8 din Convenție, ingerința în dreptul la viața privată nu este prevăzută de lege și nu urmărește un scop legitim. Decizia de a insera acest mesaj, în condițiile în care nu au fost identificate fapte de natură penală, aduce atingere art. 8 din Convenție.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței civile și, în rejudecare, admiterea acțiunii cum a fost formulată, anularea parțială a Deciziei nr. 463/2016 și acordarea de daune morale.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Administrația Națională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat anularea recursului ca netimbrat, precum și anularea recursului pentru că nu cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază.

Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia, apreciind că sentința primei instanțe este temeinică și legală.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 24 noiembrie 2022, cu citarea părților.

În sedința publică din 24 noiembrie 2022, Înalta Curte constatând că la dosar se află dovada achitării taxei judiciare de timbru a respins excepția nulității recursului pentru netimbrare, invocată de intimata-pârâtă prin întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-pârâtă prin întâmpinare, constatând că recurentul-reclamant a formulat critici de nelegalitate care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ. și a dezvoltat argumentele pentru care a apreciat că pronunțarea hotărârii recurate a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței, referindu-se în concret la dispozițiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 254/2013 și art. 133 alin. (1) - (4) din H.G. nr. 157/2016, cu modificările și completările ulterioare.

2.2. Argumentele de fapt și de drept relevante

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Reclamantul a solicitat instanței de contencios administrativ anularea din cuprinsul Deciziei nr. 463/2016, a secțiunii C, documentația de atribuire pct. 2 - cerințe tehnice, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor care prevede ca sistemul de telefonie să permită introducerea unui mesaj vocal la inițierea convorbirilor cu următorul conținut:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizații date și informații persoanelor a căror identitate nu o cunoașteți."

Prima instanță a respins cererea formulată de reclamant reținând că Legea nr. 254/2013 consacră dreptul persoanei private de libertate la convorbiri telefonice și acordă autorității publice, cu competențe în gestionarea drepturilor persoanelor private de libertate, posibilitatea să organizeze modalitatea de exercitare a dreptului.

Totodată, a constatat că reglementarea dreptului la convorbiri telefonice este menționată în art. 65 alin. (4) din Legea nr. 254/2003 precum și în normele metodologice de aplicare a legi, respectiv art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin H.G. nr. 157/2016, astfel încât nu pot fi primite susținerile reclamantului referitoare la lipsa unui temei legal privind reglementarea modului de exercitare a acestui drept. Atât timp cât legea care prevede dreptul face mențiune la necesitatea adoptării unui regulament, aspect confirmat și prin normele metodologice menționate anterior, emiterea actului administrativ pentru aprobarea procedurii de selecție apare ca fiind legală.

Instanța de control judiciar nu împărtășește concluzia la care a ajuns judecătorul fondului și constată că sentința recurată reflectă aplicarea greșită a normelor de drept material incidente speței, motiv pentru care o va casa.

Actul administrativ normativ contestat în cauză și a cărui anulare parțială se solicită este reprezentat de Decizia nr. 463/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 190/17.03.2017, modificată și completată prin Decizia nr. 383/2018, publicată în Monitorul Oficial 253/22.03.2018, emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Prin această decizie la secțiunea C, documentația de atribuire pct. 2 - cerințe tehnice, lit. h), subpunctul VI, s-a prevăzut ca sistemul de telefonie să permită introducerea unui mesaj vocal la inițierea convorbirilor cu următorul conținut:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizații date și informații persoanelor a căror identitate nu o cunoașteți."

Temeiul legal care a stat la baza emiterii actului administrativ cu caracter normativ contestat în cauză, astfel cum rezultă din preambulul actului, este reprezentat de prevederile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu modificările și completările ulterioare, de dispozițiile art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, cu modificările și completările ulterioare, precum și de art. 7 alin. (4) din Hotărârea Guvernului nr. 756/2016 pentru organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor și pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 652/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, cu modificările și completările ulterioare.

Art. 65 din Legea nr. 254/213 privind executarea pedepselor și a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, cu privire la dreptul la convorbiri telefonice prevede următoarele:

"(1) Persoanele condamnate au dreptul să efectueze convorbiri telefonice de la telefoanele publice instalate în penitenciare. Convorbirile telefonice au caracter confidențial.

(2) Pentru asigurarea exercitării dreptului la convorbiri telefonice, directorul penitenciarului are obligația de a lua măsurile necesare pentru instalarea de telefoane publice în interiorul penitenciarului.

(3) Cheltuielile ocazionate de efectuarea convorbirilor telefonice sunt suportate de către persoanele condamnate.

(4) Numărul și durata convorbirilor telefonice se stabilesc prin regulamentul de aplicare a prezentei legi."

Din interpretarea legală a dispozițiilor redate anterior, Înalta Curte reține că alin. (4) al art. 64 din Legea nr. 254/213 reglementează expres faptul că se stabilesc prin regulamentul de aplicare al legii doar numărul și durata convorbirilor telefonice, nu și conținutul convorbirilor telefonice.

Totodată, art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, în privința dreptului la convorbiri telefonice, aprobat prin H.G. nr. 157/2016 cu modificările și completările ulterioare, stabilește că:

"(4) Procedura de selecție a operatorilor serviciilor de telefonie necesare exercitării dreptului deținuților la convorbiri telefonice, categoriile de servicii de telefonie și condițiile de furnizare a acestora se reglementează prin decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor."

Înalta Curte constată faptul că nici în cuprinsul art. 133 alin. (4) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 nu este reglementat modul în care se vor desfășura convorbirile telefonice ale persoanelor condamnate, din punct de vedere al conținutului acestora. Ceea ce se poate reglementa prin decizie a directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, astfel cum reise din aceste dispoziții legale, este procedura de selecție a operatorilor serviciilor de telefonie, categoriile de servicii de telefonie și condițiile de furnizare a acestora.

Prin urmare, în acord cu susținerile recurentului-reclamant, instanța de control judiciar constată că legiuitorul nu a trasat în sarcina directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor competența de a stabili modul în care se vor desfășura convorbirile telefonice cu privire la conținutul acestora.

Ca atare, inserarea la inițierea oricărui apel telefonic, a mesajului:

"Acest apel poate fi nesigur, nu furnizații date și informații persoanelor a căror identitate nu o cunoașteți." este nelegală, neputându-se discuta despre condiția oportunității recunoscută autorității publice în sarcina căreia a fost stabilită obligația de emitere a actului administrativ cu caracter normativ, cum eronat a reținut prima instanță.

În aceste condiții, nu se mai impune analiza celorlalte aspecte invocate de părți cu privire la faptul că decizia a fost luată de autoritate după solicitarea și consultarea punctului de vedere a altor organisme publice, cu competențe în domeniu, că mesajul are un caracter neutru și nu este de natură să scoată în evidență locul de unde se efectuează apelul, dar, în schimb, poate preveni comiterea unor fapte de natură penală, ori că mesajul audio încalcă sau nu dreptul la viața privată prevăzut de art. 8 din CEDO.

Cu referire la solicitarea recurentului-reclamant de acordare a daunelor morale, Înalta Curte amintește că dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ale contenciosului administrativ reglementează dreptul persoanei vătămate prin emiterea unui act administrativ în condiții de nelegalitate, de a obține despăgubiri pentru prejudiciile materiale și morale cauzate de emiterea actului. Cu toate acestea, pentru acordarea de despăgubiri nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci trebuie dovedite daunele morale suferite, precum și legătura de cauzalitate între acestea și emiterea actului anulat în tot sau în parte, ca nelegal.

Prin urmare, câtă vreme recurentul-reclamant nu a probat existența și întinderea daunelor morale solicitate, Înalta Curte va respinge această cerere ca neîntemeiată.

2.3. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul A., va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite acțiunea și va anula în parte Decizia nr. 463/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 190/17.03.2017, modificată și completată prin Decizia nr. 383/2018, publicată în Monitorul Oficial 253/22.03.2018, în ceea ce privește secțiunea C, pct. 2, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

În conformitate cu dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, prezenta decizie se va publica în Monitorul Oficial al României, Partea I.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă.

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 167/2021 din 9 iunie 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, în rejudecare:

Admite cererea formulată de reclamant. Anulează în parte Decizia nr. 463/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 190/17.03.2017, modificată și completată prin Decizia nr. 383/2018, publicată în Monitorul Oficial 253/22.03.2018, în ceea ce privește secțiunea C, pct. 2, lit. h), subpunctul VI, emisă de directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Prezenta decizie se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 decembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.