ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5810/2022

Ședința publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 09.05.2022 sub nr. x/2022, creditorul A. în contradictoriu cu debitorii Guvernul României și Prim-ministrul României, B. a solicitat instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună: aplicarea Prim-ministrului României a unei amenzi de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data 05.05.2022 și până la executarea obligației ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 30.05.2019 de aceeași instanță, în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004; obligarea Guvernului României la plata unei penalități în favoarea debitorului de 1000 de RON pe zi de întârziere, în temeiul art. 906 C. proc. civ., până la executarea obligației prevăzută în titlul executoriu; obligarea debitorului la plata despăgubirilor în cuantum de 35.000 RON, compusă din contravaloarea dividendelor nete aferente acțiunilor la care reclamanții erau îndreptățiți în calitate de salariați ai S.C. C. S.A., în conformitate cu prevederile Ordonanței 55/2003 și care s-ar fi cuvenit creditorului pentru perioada 2003 - 2022 și contravaloarea dobânzii penalizatoare și a inflației nete calculate pentru suma reprezentând contravaloarea dividendelor pentru perioada 2003 - 2022; acordarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1440 pronunțată în data de 19 septembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția prematurității capătului de cerere având ca obiect despăgubiri și, în consecință, a respins capătul de cerere, ca prematur formulat; a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate si procedând la rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Prima instanță a dat textelor legale aplicabile un alt înțeles decât acela potrivit cu legea si buna credință, soluționând greșit atât excepția prematurității capătului de cerere privind obligarea la despăgubiri, cat si fondul acțiunii.

Instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâții si-ar fi îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de ICCJ in dosarul nr. x/2015. Până în prezent, Guvernul României nu a înțeles să se conformeze titlului executoriu mai sus menționat și să emită hotărârea de guvern în sensul celor mai sus precizate, astfel că din moment ce pârâtul nu a înțeles să execute de bună voie obligația stabilită într-un titlu executoriu provenind de la o instanță, în speță devine aplicabil art. 24 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003 reprezintă, conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, un exces de putere din partea pârâtei, întrucât au trecut peste 10 ani de când se încalcă dreptul său, astfel că, în acest fel, este încălcat caracterul previzibil al normelor de lege, creându-se inclusiv incertitudine cu privire la existența acestor drepturi, cu atât mai mult cu cât reclamanții aveau o speranță legitimă în concretizarea dreptului lor de a achiziționa acțiuni, drept prevăzut prin act normativ.

In ceea ce privește adoptarea Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022, recurentul consideră ca nu are repercusiuni asupra prezentei acțiuni, întrucât prin aceasta se stabilește ca urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foștii angajați ai C., obligație pe care Guvernul o avea potrivit hotărârii in baza căreia a formulat acțiuni încă din anul 2019.

Astfel, prin aceasta hotărâre de Guvern, în concret nu se realizează obligația statuata prin decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, ci se stabilește ca in viitor vor fi stabilite norme metodologice in baza cărora sa fie vândute acțiunile către foștii angajați pana la 31 decembrie 2023. Așadar, obligația de vânzare a acțiunilor nu a fost încă îndeplinită si, prin urmare, nu se poate constata îndeplinirea acesteia.

Considera recurentul ca subzista in continuare interesul său in admiterea prezentei cereri, întrucât obligația prevăzuta in decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție nu a fost îndeplinita nici pana in prezent. Mai mult, in urma pronunțării Deciziei nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 30.05.2019 de aceeași instanță, în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004, paratul ar fi trebuit sa se conformeze in termen de 30 de zile, cu atât mai mult cu cat a fost obligat sub sancțiunea unor penalități de 1000 de RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării prezentei decizii și până la executarea obligației.

În ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea pârâților la plata despăgubirilor prevăzut de dispozițiile art. 892 Cod Procedură Civilă, în cauză sunt întrunite toate condițiile cumulative pentru atragerea răspunderii patrimoniale a autorității publice, în sensul că există un refuz nejustificat din partea pârâtei de a-și îndeplini obligația stabilită în sarcina sa prin intermediul deciziei civile nr. 2370/08.05.2019, având în vedere perioada de peste 10 ani în care aceasta trebuia să își îndeplinească obligația, există o pagubă în patrimoniul său, dovedită în sensul că, dacă i-ar fi fost vândute acțiunile la care era îndreptățit în calitate de salariat al S.C. C. S.A., încă din anul 2003, în momentul privatizării S.C. C. S.A., ar fi putut încasa anual dividendele aferente pachetului de acțiuni care s-ar fi cuvenit fiecărui salariat. De asemenea, există și o legătură de cauzalitate, între refuzul pârâților de a-și îndeplini obligația stabilită în cuprinsul titlului executoriu și paguba suferită de către reclamant, precum și existenta vinovăției pârâtelor în a-și îndeplini obligația stabilită prin intermediul titlului executoriu, marcată de refuzul acestora de a adopta o hotărâre de guvern mai bine de 10 ani.

Adoptarea Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022 nu înseamnă îndeplinirea obligației statuate prin titlul executoriu; prin aceea decizie, parata era obligata sa adopte o hotărâre de Guvern prin care sa realizeze vânzarea unui procent din acțiuni către foștii angajați. Or, prin hotărârea adoptată se prevede ca se vor redacta intr-un termen de 180 zile norme metodologice in vederea înstrăinării pana la 31 decembrie 2023 a acțiunilor asa cum este prevăzut in titlul executoriu reprezentat de Decizia 2370/2019.

Pe de alta parte, asa cum însăși instanța a reținut in considerentele sale, debitorul Guvernul Romaniei a publicat Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022, ulterior promovării prezentei acțiuni, astfel ca si daca s-ar considera ca si-a îndeplinit obligația stabilita in sarcina sa prin publicarea acestei hotărâri, aceasta nu era îndeplinita la data formulării cererii de chemare in judecata, astfel ca si din aceasta perspectiva cererea sa de obligare la despăgubiri apare întemeiata.

Prin urmare, Guvernul Romaniei si Prim-Ministrul Romaniei nu si-au indeplinit obligația, astfel ca aceștia pot fi obligați atât la penalități pe zi de întârziere, cat si la despăgubiri potrivit textelor de lege invocate in acțiune si pe care apreciază ca instanța le-a interpretat si aplicat in mod greșit, soluționând greșit atât excepția prematuritatii capătului de cerere privind obligarea la despăgubiri, cât si soluționarea pe fond a acțiunii. Astfel, nu este prematur formulat capătul de cerere având ca obiect despăgubiri, fiind întemeiata si acțiunea pe fond, având in vedere considerentele mai sus invocate.

In drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea 554/2004 și ale art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pârâții Prim-ministrul României, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului și Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului au formulat întâmpinare la recurs, prin care au solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

În mod corect și legal, instanța de fond a constatat că la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "C." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022, Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată s-a prevăzut că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G nr. 746/2022, s-a prevăzut că, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de stalul român. prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Având în vedere că prin titlul executoriu-Decizia civilă nr. 2370/2019-definitivă pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție în Dosarul nr. x/2015, Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A, până la limita de 8 % din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022 prin care a aprobat vânzarea, de către Ministerul Energiei, a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A. reprezentând o cotă procentuală de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, cererea reclamantului a rămas fără obiect.

Pentru aceste motive, în mod corect, instanța de fond a reținut că cererea de chemare în judecată formulată de reclamant la 09.05.2022, având ca obiect executarea silită a acestei obligații de a face, în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a rămas fără obiect.

Mai mult decât atât, instanța de fond a reținut că, atât aplicarea unei amenzi conducătorului Guvernul României, în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunțarea deciziei civile nr. 2370/2019 din Dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curți de Casație și Justiție până la punerea în aplicare a deciziei menționate, cât și acordarea de penalități în condițiile art. 906 din C. proc. civ., cu menținerea cuantumului stabilit în mod definitiv prin titlul executoriu antereferit, sunt prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și au natura juridică a unor măsuri coercitive, cu rolul de a determina debitorul să pună în executare obligația stabilită în sarcina sa prin hotărârea judecătorească definitivă.

Având în vedere că la data de 8 iunie 2022, pârâtul a îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu, instanța de fond a reținut că la momentul pronunțării hotărârii judecătorești contestate pe calea recursului, nu se mai justifică aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, mai exact aplicarea unei amenzi conducătorului autorității publice centrale pârâte și obligarea Guvernului României la plata penalităților prevăzute de art. 906 Cod procedură civilă.

Prin urmare, susținerile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate, iar soluția pronunțată de prima instanță se impune a fi menținută, întrucât aceasta a interpretat și aplicat în mod corect dispozițiile legale în vigoare, în funcție de situația de fapt care își găsește suport în probatoriul administrat.

Recurentul-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinare, deși aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

6.1. Elemente de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații C. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată in Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

6.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimaților-pârâți

Problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită prin titlul executoriu mai sus menționat.

6.2.1. Considerente generale privind procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunțată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a)Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, așa cum rezultă explicit din dispozițiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) și (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilității; în plus, spre diferență de dreptul comun, executarea silită în astfel de situații se face de instanța de executare și nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuție este constrângerea la exercițiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării -), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu executa obligația prevăzuta în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civila, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalități de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6), odată cu soluționarea acțiunii sau a recursului, la cererea părții interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) și (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere încă din cursul judecății executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleași penalități, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităților nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile Codului de procedură civilă. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio rațiune, iar penalitățile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanței de executare.

De altfel, obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere.

Mergând mai departe cu raționamentul juridic, se constată că stabilirea penalităților în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeași lege, cel puțin ca și cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reține de către instanță o neexecutare a unei obligații legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligații stabilite pe cale judecătorească și devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ.

Așadar, în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) și 5.

Este esențial că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanța de executare (care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire.

Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanța fiind chemată doar să constate una din cele trei situații posibile).

În situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și totuși formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde și aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanța este ținută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligația nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

6.2.2. O primă susținere a recurentului-reclamant este aceea că prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâții si-ar fi îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunțată de ICCJ in dosarul nr. x/2015. Deci, se invocă, primordial, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speță.

Raportând conținutul H.G. nr. 746/2022 la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanță a reținut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ și-a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispozițiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reține o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanța de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine și verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conținutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menționate, Curtea reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționata de salariați, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

Argumentul principal al recurentului în sprijinul afirmației neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabilește că urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foștii angajați ai C., deci nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare și astfel, nu se poate constata îndeplinirea obligației din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că, ulterior înregistrării cererii de chemare in judecata pe rolul primei instanțe dar anterior termenului la care s-a judecat cauza în fața primei instanțe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "C." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeași lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă".

Având in vedere ca prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea in aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 in vederea vânzării de actiuni ale C. S.A. pana la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, paratul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este neîntemeiată cererea de chemare in judecata având ca obiect executarea silita a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "C." - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003:

"Salariații C. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

În ceea ce privește pretinsa nerespectare a dispoziției instanței de a se realiza vânzarea "la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare", neincluderea prețului în H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o neexecutare a hotărârii judecătorești, deoarece dispozițiile art. 1234 C. civ. permit determinarea prețului prin raportare la un factor de referință, cum este cazul trimiterii din dispozitivul titlului executoriu la prețul din cadrul procesului de privatizare. Sub acest aspect, în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat esențial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Cu privire la prețul de vânzare, considerentele hotărârii nu dezvoltă obligația stabilită prin dispozitiv prin care s-a făcut trimitere la un factor de referință, care se presupune că va fi respectat în momentul vânzării efective.

Prin urmare, în ceea ce privește prețul de achiziție, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forță juridică inferioară care să stabilească prețul acestor achiziții ("același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare").

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunțată de Înalta Curte de Casație si Justiție in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte retine ca la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanță a reținut că aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere nu mai sunt necesare în condițiile care ulterior sesizării instanței, debitorul Guvernul României a executat obligația stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligația fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului și prin urmare aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere au devenit inutile.

6.2.3. O a doua susținere a recurentului-reclamant este aceea că a existat o perioadă lungă între momentul expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, mai exact de la data de 08.06.2019, și până la data adoptării H.G nr. 746/2022; deci, se invocă executarea cu întârziere.

Din această perspectivă, instanța de recurs reține că această circumstanță factuală nu este determinantă prin ea însăși.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă și penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecății, reclamantul a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunțarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reține că în sarcina pârâților nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020:

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor C. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menționată nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reține nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obținut executarea obligației prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

6.2.4. Cu privire la criticile referitoare la greșita respingere a capătului de cerere având ca obiect despăgubiri ca prematur formulat, Înalta Curte constată că, având în vedere și toate aspectele de ordin general de la punctul 6.2.1. din prezentele considerente, în mod corect a reținut prima instanță că cererea de acordare a despăgubirilor în condițiile art. 892 C. proc. civ. apare ca prematur formulată.

Astfel, prin cererea introductivă, creditorul a solicitat aplicarea mijloacelor de constrângere reglementate de legiuitor pentru a obține executarea în natură a obligației de a face de către debitorul Guvernul României.

Or, în lipsa constatării neexecutării în natură a obligației de a face prin pronunțarea unei hotărâri în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, solicitarea de acordare a despăgubirilor pentru neexecutare este prematur formulată, față de cele expuse pe larg în considerentele de mai sus.

6.3. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1440 din Camera de Consiliu din data de 19 septembrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 decembrie 2022.