ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4998/2022

Ședința publică din data de 28 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 20.05.2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanții A. și Federația Consiliul Tineretului din România au formulat acțiune în anulare împotriva Deciziei nr. 284/26.10.2018 emisă de Prim-Ministrul României și publicată în Monitorul Oficial al României nr. 904/2018, prin care au solicitat să se admită acțiunea și să se dispună:

- anularea în parte a art. 2 al Deciziei nr. 284/26.10.2018 și anularea punctului 7 cuprins în Anexa Deciziei nr. 284/26.10.2018 - parte integrantă a acesteia;

- obligarea pârâtului să dispună reinstituirea Federației Consiliul Tineretului din România, prin reprezentantul său A., în poziția de membru al Plenului Consiliului Economic și Social;

- obligarea pârâtului să restituie reclamantei Federația Consiliul Tineretului din România indemnizația reglementată prin art. 33 din Legea 248/2013, calculată de la data de 11.10.2018 și până la reinstituirea efectivă a reclamanților în poziția de membru al Plenului Consiliului Economic și Social;

Prin sentința civilă nr. 1304 din 26 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei Federația Consiliului Tineretului din România și a respins, în consecință acțiunea formulată de acest reclamant ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

A respins excepția lipsei de interes și excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de pârât ca neîntemeiate.

Totodată, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A. astfel cum a fost precizată, a anulat în parte Decizia nr. 284/26.10.2018 emisă de pârâtul Prim-Ministrul României publicată în Monitorul Oficial nr. 904/2018, respectiv art. 2 al deciziei și pct. 7 cuprins în anexa deciziei, și a obligat pârâtul la plata către reclamantul A. cu titlu de despăgubiri a echivalentului indemnizației lunare prevăzută de art. 33 din Legea nr. 248/2013 calculată de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 284/26.10.2018 și până la data împlinirii duratei mandatului.

A fost respinsă în rest cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A..

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs principal atât reclamantul A., cât și pârâții Prim-Ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (fost Ministerul Muncii și Protecției Sociale), iar reclamanta Federația Consiliului Tineretului din România a formulat recurs incident.

3.1. Recursul formulat de reclamantul A. a vizat considerentele sentintei recurate și a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea parțială a sentinței recurate în ceea ce privește considerentele care privesc durata mandatului recurentului A. în Consiliul Economic și Social și cuantumul prejudiciului constând în indemnizație (p. 26 din sentința atacată), iar după rejudecare, prejudiciul suferit de reclamant este alcătuit din indemnizația aferentă calității de membru în Plen pentru 26 luni corespunzătoare perioadei noiembrie 2018 - decembrie 2020, respectiv: 24 de indemnizații lunare nete în valoare de 2.555 RON (aferente perioadei ianuarie 2019 - decembrie 2020) și 2 indemnizații lunare nete în valoare de 2.334 RON (aferente perioadei noiembrie - decembrie 2018), în acord cu valorile indemnizațiilor așa cum au fost comunicate de CES pentru perioadele menționate. Menținerea dispozitivului cuprins în sentința recurată.

În motivarea recursului, în esență, arată recurentul reclamant că a fost numit ca membru în Plenul C.E.S. prin Decizia Prim-Ministrului nr. 219/2015, dar exercitarea efectivă a mandatului a început cu data ședinței de constituire a Plenului CES respectiv data de 04.01.2017 conform prevederilor art. 15 și 16 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social.

Începând cu data constituirii Plenului CES începe să curgă termenul de 4 ani prevăzut de art. 14 din Legea nr. 248/2013, dată de la care membrii Plenului sunt remunerați pentru activitatea acestora potrivit art. 33 din Legea nr. 248/2013.

În atare situație, recurentul urma să fie remunerat în calitate de membru în Plenul CES pentru 48 de luni de activitate începând cu data de 04.01.2017, însă în urma adoptării Deciziei nr. 284/26.10.2018 recurentul și-a exercitat mandatul doar pentru 22 de luni din cele 48 luni, fiind remunerat doar pentru acest 22 luni.

Pentru restul de durată din durata mandatului recurentul nu a fost remunerat ca urmare a Deciziei nr. 284/26.10.2018 astfel că prejudiciul suferit constă în indemnizația reglementată de art. 33 din Legea nr. 248/2013 de la data adoptării Deciziei de revocare anulare nr. 248/26.10.2018 și până la data încetării mandatului.

Or, data încetării mandatului de membru în Plenul CES este data de 03.01.2021 fiind de 4 ani de la constituirea Plenului CS, adică 4 ani de la data de 04.01.2017.

În consecință, recurentul solicită înlocuirea considerentelor, menținerea soluției pronunțată de Curtea de Apel București, iar cu titlu de prejudiciu recurentul solicită indemnizația în cuantum de 65.988 RON - indemnizați membru Plen CES pentru perioada noiembrie 2018 - decembrie 2020, respectiv contravaloarea a 26 luni corespunzătoare perioadei noiembrie 2018 - decembrie 2020, respectiv 24 de indemnizații nete lunare în valoare de 2.555 RON (aferente perioadei ianuarie 2019 - decembrie 2020) și a 2 indemnizații lunare nete în valoare de 2.334 RON (aferente perioadei noiembrie - decembrie 2018) în acord cu valorile indemnizațiilor așa cum au fost comunicate de CES pentru perioadele menționare.

3.2. Recursul formulat de pârâtul Prim-Ministrul României este întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În esență, susține recurentul-pârât că Legea nr. 248/2013, în situația revocării, ca modalitate de încetare a mandatului de membru al Plenului CES, nu prevede în mod expres necesitatea formulării unei propuneri și nici motive de revocare. Or, față de inexistența unor norme exprese, conduita autorității publice care realizează numirea/revocarea membrilor reprezentând societatea civilă nu poate fi cenzurată sau restrânsă prin analogie cu alte situații care se circumscriu unui cadru legal adecvat.

Susține, totodată, că judecătorul fondului a ignorat faptul că în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 24/2000 și ale art. 49 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, deciziile contestate au fost avizate de structurile de specialitate ale SGG (care au întocmit propriile Note) și au fost contrasemnate de secretarul general al Guvernului.

Din această perspectivă, afirmă recurentul că nu se susține nici concluzia judecătorului fondului referitoare la nemotivarea actului administrativ analizat, acesta întrunind exigențele de formă impuse de lege, deopotrivă prin indicarea în cuprinsul actului a temeiurilor de drept și a înscrisurilor ce au stat la baza emiterii acestuia, înscrisuri cu care formează corp comun și al căror conținut permite cu suficiență observarea motivelor de fapt și de drept avute în vedere.

Totodată, afirmă recurentul că atâta vreme cât Decizia de numire a recurentului în calitate de membru în Plenul CES s-a făcut fără motivare, în raport de principiul simetriei actelor juridice, nici decizia de revocare nu trebuia motivată, iar ceea ce a analizat judecătorul fondului a fost, de fapt, oportunitatea luării măsurii, ceea ce nu este posibil.

În ce privește capătul de cerere referitor la repunerea intimatului reclamant A. în situația anterioară, inclusiv prin recunoașterea continuității raporturilor juridice cu CES și restabilirea dreptului la plata indemnizațiilor reglementate de art. 23 alin. (4) și art. 33 alin. (2) și (3) din Legea nr. 248/2013, incluzând plata indemnizației datorate de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 284/26.10.2018 și până la data împlinirii duratei mandatului, arată recurentul că debitor al obligației de reintegrare nu poate fi decât CES, iar nu Prim-Ministrul României care este un organ unipersonal și nu poate avea calitatea de angajator, astfel că doar instituția unde intimații-reclamanți ar urma să fie repuși în drepturi poate fi ținută să execute plata eventualelor drepturi de natură salarială acordate subsecvent, prin aplicarea principiului restitutio in integrum.

Arată în acest sens că în conformitate cu prevederile art. 33 din Legea nr. 248/2013 republicată, cu modificările și completările ulterioare, Consiliul Economic și Social are buget propriu, care face parte din bugetul de stat, iar pentru organizarea și funcționarea acestuia se alocă de la bugetul de stat, prin legile bugetare anuale, fondurile aferente cheltuielilor privind "indemnizațiile și contribuțiile sociale aferente pentru membrii Plenului și cei ai Biroului executiv al Consiliului Economic și Social, precum și pentru membrii comisiilor de specialitate permanente care nu au calitatea de membri ai Consiliului Economic și Social".

Pe de altă parte, Prim-Ministrul României nu are calitatea de ordonator de credite în sensul art. 20 și următoarele din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, neputând să ordonanțeze plata vreunei sume în condițiile stabilite prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1792/2002 și nici a indemnizațiilor solicitate de intimatul reclamant.

Invocă recurentul-pârât dispozițiile art. 1 alin. (2), art. 224 alin. (1) și art. 1384 din C. civ. și susține că în măsura în care instanța ar fi apreciat că răspunderea nu este una specifică dreptului muncii, aceasta nu putea să oblige Prim-ministrul României (organ al puterii executive, fără personalitate juridică) la plata echivalentului indemnizațiilor lunare cuvenite intimatului-reclamant, răspunderea față de persoanele vătămate prin deciziile contestate revenind, eventual, Statului Român.

3.3. Recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Muncii și Protecției Sociale este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, și pe cale de consecință, respingerea cererii de introducere în cauză a Ministerului Muncii și Protecției Sociale.

Se susține că nu se impunea introducerea în cauză a Ministerului Muncii întrucât în materia contenciosului administrativ, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât autoritatea care a emis actul respectiv.

Totodată, afirmă că nu sunt aplicabile cauzei dispozițiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., întrucât soluționarea cererii de anulare a deciziei Prim-Ministrului României nu presupune în mod necesar, prin natura raportului juridic, judecarea procesului în contradictoriu cu recurentul MMPS.

În raport de prevederile Legii nr. 248/2013 desemnarea și revocarea din calitatea de membru CES reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege primului ministru în vederea organizării și funcționării în bune condiții a CES, legea neprevăzând vreo procedură publică de selecție.

Arată că în raport de principiul simetriei actelor juridice, revocarea își are temeiul în dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 248/2013, numirea și revocarea din calitate de membru CES avându-și justificarea în atribuția reglementată de lege în sarcina primului ministru de a aprecia calitățile unei persoane, astfel că măsura nu poate fi apreciată ca abuzivă, deoarece legea nu impune ca primul ministru să justifice demersul.

Împrejurarea că prin art. 17 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 248/2013 se reglementează încetarea calității de membru CES fără a se stabili, în mod expres, condițiile de eliberare din funcție înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activității CES chiar și prin revocarea din calitatea de membru CES, decizia de revocare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situația în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere, ceea ce în speță nu s-a demonstrat.

3.4. Împotriva sentinței civile nr. 1304/26 noiembrie 2020 a formulat recurs incident Consiliul Tineretului din România fiind întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care a solicitat admiterea recursului, și în rejudecare, respingerea excepției lipsei calității procesuale active a Consiliului Tineretului din România invocată de Primul Ministru al României, și menținerea în rest a sentinței atacate.

Susține recurentul că a fost înlocuit din poziția de organizație a societății civile care nominalizează membrii în CES potrivit art. 11 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 prin actul administrativ atacat în prezentul dosar, respectiv Decizia nr. 248/2018 a Primului Ministru.

Actul administrativ atacat menționează în mod expres Consiliul Tineretului din România ca fiind organizația nominalizatoare pentru dl. A., ca atare, actul administrativ este adresat în mod direct și Consiliului Tineretului din România, ca organizația nominalizatoare pentru membru în Consiliul CES.

Pentru acest considerent afirmă că instanța de fond în mod nelegal a admis excepția lipsei calității procesuale active a Consiliului Tineretului din România invocată de Primul Ministru, instanța de fond interpretând și aplicând în mod eronat dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. c) și art. 12 din Legea nr. 248/2013, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 36 din C. proc. civ.

Recurentul reclamant A. a formulat întâmpinare cu privire la recursurile formulate prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate de Primul Ministru al României și Ministerul Muncii și Protecției Sociale.

În esență, susține că motivarea actului administrativ este necesară chiar dacă actul normativ în temeiul căruia a fost emis nu prevede în mod expres cerința motivării în fapt și în drept, însă cerința motivării actului administrativ este cerută de dispozițiile art. 31 alin. (1) și (3) din Constituția României, fiind și un principiu de bază al dreptului administrativ reținut de doctrina și jurisprudență.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința pronunțată, în limitele criticilor formulate, față de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține:

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prevede: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."

Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea dispozițiilor precitate, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constituie, deci, motiv de casare/nelegalitate încălcarea prin hotărâre sau aplicarea greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

II.1. Recursul formulat de pârâtul Primul Ministru al României este nefondat.

În esență, recurentul a criticat hotărârea recurată pe două considerente: în mod nelegal, instanța de fond a constatat că actul administrativ atacat este nemotivat, această cerință nefiind cerută de normele juridice incidente cauzei, și cea de-a doua critică vizează nelegalitatea hotărârii atacate din perspectiva obligării acestui recurent la plata indemnizațiilor cuvenite reclamantului intimat A..

Criticile formulate nu pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Analizând înscrisurile aflate la dosarul cauzei, reține Înalta Curte că prin decizia nr. 248/26.10.2018 pentru stabilirea unor măsuri privind revocarea reprezentanților societății civile în cadrul Consiliului Economic și Social, emisă de Prim - Ministru, s-au dispus următoarele:

Art. 1 - La data intrării în vigoare a prezentei decizii, Decizia prim-ministrului nr. 273/2018 pentru modificarea anexei la Decizia prim-ministrului nr. 219/2015 privind numirea reprezentanților societății civile în cadrul Consiliului Economic și Social, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 864 din 11.10.2018, își încetează aplicabilitatea.

Art. 2 - La data intrării în vigoare a prezentei decizii se revocă din calitatea de membru al Plenului Consiliului Economic și Social reprezentanții societății civile prevăzuți în anexa care face parte din prezenta decizie.

Anexă: Lista cuprinzând reprezentanții societății civile care se revocă din calitatea de membru al Plenului Consiliului Economic și Social:

(…) 7. A. - organizația Consiliul Tineretului din România".

Observând conținutul Deciziei atacate reiese că acesta nu cuprinde nicio motivare în ce privește revocarea recurentului reclamant A. din calitatea de membru în Plenul CES, situație în raport de care în mod corect judecătorul fondului a reținut nelegalitatea actului administrativ atacat.

Constituția României, la art. 31, consacră dreptul la informație, care implică și obligativitatea motivării actelor administrative individuale, motivarea, ca principiu al procedurii administrative, fiind o condiție de fond a actului administrativ.

În baza acestei consacrări constituționale, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, o motivare greșită sau insuficientă fiind echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului in speță.

A admite posibilitatea ca autoritatea administrativă poate emite acte nemotivate ar însemna lăsarea posibilității pentru aceasta de a eluda legea și imposibilitatea instanței de judecată de a verifica legalitatea actului în speță.

Practica ÎCCJ statuează că:

"Motivarea actului administrativ constituie, într-adevăr, o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare. (..) Verificarea vizează, așadar, temeiurile și efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public și cel privat, pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public, definit în art. 2, alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competențelor publice.

Tocmai de aceea amploarea și detalierea motivării unui act administrativ se analizează în dependență cu natura acestuia și ci circumstanțele cauzei.

Motivarea unei decizii administrative trebuie să conțină elemente de fapt si de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască si să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În jurisprudența comunitară s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării.

În doctrina și in practică (incluzând aici nu numai practica instanțelor naționale, dar și pe cele comunitare și CEDO) există unanimitate în a aprecia că nemotivarea unui act administrativ nu vizează numai dimensiunea formală a legalității, ci vizează însăși existența acestuia, fiind o condiție de fond.

Nu în ultimul rând, controlul de legalitate pe care îl înfăptuiește instanța de contencios administrativ devine imposibil de exercitat în contextul în care resorturile administrației nu îi sunt cunoscute.

Obligația autorității publice de a asigura informarea corectă a beneficiarului asupra unei decizii de natură a produce ingerințe în drepturile și interesele sale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acest act, ci și din perspectiva posibilității adresantului de a aprecia asupra legalității măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitrariu.

A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-și motiveze deciziile echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației și a statului de drept bazat pe principiul legalității.

Motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiție de legalitate a actului care face obiectul unei aprecieri in concreto, iar obiectivul său este reprezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Înalta Curte are în vedere că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt și de drept care determină adoptarea deciziei respective.

Motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanție a alegerii soluției optime de către organul de decizie.

Așadar, deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește, în primul rând, o funcție de transparență în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului și să fie realizată de autorul său.

Acest raționament trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului. Lipsa motivării nu poate fi împlinită ulterior. Așadar, a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt și de drept care permit înțelegerea și aprecierea legalității sale, iar importanța acestei exigențe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum și de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicații.

Motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt și de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat.

Împrejurarea că actul normativ aplicabil prezentei cauze, Legea nr. 248/2013, nu prevede în mod expres necesitatea formulării unei propuneri și nici motive de revocare nu poate acoperi lipsa de legalitate a actului administrativ atacat, câtă vreme motivarea reprezintă un element esențial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea și oportunitatea actului administrativ, și așa cum s-a arătat anterior, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative în raport de prevederile art. 31 din Constituția României.

Nici împrejurarea că "deciziile contestate au fost avizate de structurile de specialitate ale SGG (care au întocmit propriile Note) și au fost contrasemnate de secretarul general al Guvernului" nu poate acoperi acest viciu al actului atacat. Aceste susțineri sunt fără relevanță în raport de cerința ca actul administrativ să fie motivat, atât în fapt, cât și în drept.

Totodată, și susținerile că actul administrativ atacat a fost emis de Prim-ministrul României în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale sunt nefondate, legalitatea actului administrativ fiind analizată în raport de competența emitentului actului, cât și în raport de motivele avute în vedere de emitentul actului. În lipsa unei motivări clare și concrete a respectivului act administrativ această analiză devine dificil de efectuat, iar pe de altă parte, motivarea unui act administrativ nu poate fi limitată doar la considerente legate de competența emitentului.

De asemenea, constată Înalta Curte că și criticile ce vizează faptul că judecătorul fondului nu se putea pronunța asupra oportunității numirii de către Prim-ministrul României a reprezentanților societății civile în cadrul CES și nici asupra oportunității revocării acestora sunt nefondate, reținând în mod corect judecătorul fondului că oportunitatea apare ca fiind un subsistem al condițiilor de legalitate lato sensu, încetând acolo unde administrația publică a acționat abuziv, contrar interesului public, așa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

Pe de altă parte, nu poate fi ignorat faptul că emiterea actului administrativ fără nicio justificare este tocmai expresia excesului de putere, exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice intervenind fără nicio motivare, iar încetarea nejustificată a calității reclamantului de membru al Consiliului Economic și Social încălcând dreptul de exercitare a mandatului deținut pentru intervalul legal prevăzut de art. 14 din Legea nr. 248/2013 republicată.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susține că debitor al obligației de plată a eventualelor drepturi de natură salarială este Consiliul Economic și Social, sarcină ce nu poate fi transferată Prim-ministrului României, invocând în acest sens dispozițiile art. 33 din Legea nr. 248/2013 și art. 20 și următoarele din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Și această critică este nefondată, corect reținând judecătorul fondului că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă nu plata indemnizațiilor în sine, care sunt aferente activității efectiv prestate, ci plata despăgubirilor, echivalent al indemnizațiilor, pretinse pentru repararea unui prejudiciu cauzat prin emiterea unui act nelegal.

Pe de altă parte, se constată că instanța de fond a făcut aplicarea în cauză a prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora "În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru".

Condiția cerută de norma juridică fiind îndeplinită, respectiv existența unei cereri din partea reclamantului de acordare a despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, instanța de fond a acordat cu titlu de despăgubiri echivalentul indemnizației lunare prevăzute de art. 33 din Legea nr. 248/2013, calculată de la data publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 248/26.10.2018 și până la data împlinirii duratei mandatului.

Curtea de Apel București a avut în vedere dispozițiile art. 1349 C. civ. ce reglementează răspunderea delictuală, normă juridică în temeiul căreia a reținut îndeplinirea condițiilor pentru angajarea răspunderii delictuale, respectiv existența unui prejudiciu; existența unei fapte ilicite; existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu; existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. A arătat, instanța de fond că prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane.

Față de aceste argumente se constată caracterul nefondat al recursului formulat de recurentul-pârât Prim-ministrul României.

II.2. În ce privește recursul formulat de pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale se constată că și acest recurent a criticat hotărârea atacată sub două aspecte, respectiv faptul că măsura de revocare dispusă prin Decizia atacată nr. 284/26.10.2018 nu poate fi apreciată ca abuzivă prin raportare la prevederile art. 17 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 248/2013 care nu impune ca primul ministru să justifice demersul, iar cea de-a doua critică vizează faptul că în mod nelegal a fost introdus în cauză Ministerul Muncii și Solidarității Sociale întrucât în materia contenciosului administrativ calitate procesuală pasivă nu poate avea decât autoritatea care a emis respectivul act administrativ, în speță, Primul-ministru.

În ce privește prima critică, constată Înalta Curte că aceasta este identică cu cea formulată de recurentul-pârât Primul-ministru al României astfel că argumentele prezentate de Înalta Curte la pct. II.1 fiind valabile și pentru prezenta critică formulată de recurentul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale.

Cu referire la cea de-a doua critică formulată de acest recurent, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acesteia, întrucât la analiza incidenței art. 16

1

din Legea nr. 554/2004 și respectiv art. 78 alin. (2) C. proc. civ. judecătorul are în vedere nu doar părțile raportului juridic dedus judecății (deși aceasta este prima cerință) ci și conținutul și obiectul acestuia din perspectiva a ceea ce constituie obiectul acțiunii și cauza acțiunii și în funcție de aceste circumstanțe complexe stabilește introducerea sau nu a unui terț.

Cum prin adresa nr. x/2018 Ministerul Muncii și Solidarității Sociale a înaintat lista cu membrii ai Plenului CES ce urmau a fi înlocuiți cu reprezentanți ai organizațiilor societății civile, introducerea în cauză a Ministerului Muncii și Solidarității Sociale corect a fost făcută de judecătorul fondului, acest minister având calitate procesuală în prezenta cauză.

II.3. Prin recursul incident, recurentul Consiliului Tineretului din România critică sentința recurată pe considerentul că în mod greșit a fost admisă excepția lipsei calității procesuale active a Consiliului Tineretului din România întrucât actul administrativ atacat menționează în anexă în mod expres Consiliul Tineretului din România ca fiind organizația nominalizatoare pentru dl. A., astfel că actul atacat este adresat în mod direct și Consiliului Tineretului din România.

Înalta Curte constată că recursul incident este nefondat.

Conform art. 36 C. proc. civ.:

"Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Reține Înalta Curte, în deplin acord cu judecătorul fondului, că în contenciosul subiectiv calitatea de reclamant aparține persoanelor fizice și juridice de drept privat care au fost lezate în drepturile sau în interesele sale legitime prin actele administrative.

Prin faptul că recurentul Consiliul Tineretului din România a fost organizația nominalizatoare pentru dl. A. nu se poate susține că a fost încălcat vreun drept sau interes legitim al recurentului Consiliului Tineretului din România, ci dimpotrivă cel care este vătămat în dreptul de a exercita mandatul de membru al CES este reclamantul A., astfel că în mod corect judecătorul fondului a reținut că Federația reclamantă nu poate invoca niciun drept sau interes în promovarea prezentei acțiuni, din moment ce mandatul de membru CES este unul strict personal și se exercită ca atare, organizațiile societății civile rezumându-se strict la propunerile formulate potrivit art. 11 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013.

II.4. Recursul formulat de reclamantul A. este fondat.

Ceea ce s-a criticat prin recursul formulat au fost considerentele din hotărârea recurată cu privire la durata mandatului și cuantumul prejudiciului, stabilit eronat de judecătorul fondului.

Constată Înalta Curte că reclamantul a fost numit ca membru în Plenul CES prin Decizia Primului Ministru nr. 219/2015 însă exercitarea efectivă a mandatului a început cu data ședinței de constituire a Plenului C.E.S., respectiv cu data de 04.01.2017. Sunt relevante în acest sens dispozițiile art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 16 alin. (1) din Legea nr. 243/2013 conform cărora:

"Art. 15 (2) Ședința de constituire a noului plen se convoacă de către secretarul general al Consiliului Economic și Social, cu 5 zile înainte de expirarea mandatului membrilor în activitate.

Art. 16 alin. (1) (1)Plenul Consiliului Economic și Social se consideră legal constituit la data validării a cel puțin 24 de membri, cu condiția ca fiecare parte să fie reprezentată de cel puțin 8 persoane".

Începând cu data constituirii Plenului CES începe să curgă termenul de 4 ani prevăzut de art. 14 din Legea nr. 248/2013 potrivit căruia: "Mandatul de membru al Plenului Consiliului Economic și Social este de 4 ani și poate fi reînnoit".

Prin urmare, mandatul de 4 ani al recurentului reclamant era cuprins în perioada 04.01.2017 - 03.01.2021, respectiv 48 de luni de activitate pentru care recurentul ar fi trebuit să fie remunerat.

Însă, prin Decizia atacată nr. 284/26.10.2018 recurentul a fost revocat din calitatea de membru în Plenul C.E.S. astfel că acesta a fost remunerat doar pentru perioada 04.01.2017 - 26.10.2018 respectiv 22 luni, rămânând o perioadă de 26 de luni neremunerată, respectiv lunile noiembrie și decembrie 2018 și anii 2019 si 2020 inclusiv.

Pentru perioada neremunerată - 26 luni, valoarea prejudiciului este în cuantum total de 65.988 RON (cum de altfel se arată și de către recurentul reclamant prin cererea de recurs formulată) compusă din:

- 4.668 RON reprezentând remunerația aferentă lunilor octombrie și decembrie 2018 (2.334 RON x 2 luni)

- 61.320 RON reprezentând remunerația aferentă lunilor ianuarie 2019 - decembrie 2020 inclusiv (24 luni x 2.555 RON).

Prin urmare, în temeiul dispozițiilor art. 461 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul recurent A. împotriva considerentelor sentinței civile nr. 1304/26 noiembrie 2020, va înlătura următoarele considerente:

"Reclamantul a arătat că ultima indemnizație a fost încasată în luna octombrie 2018 și că a fost privat de 29 de luni de indemnizație (octombrie 2018 - decembrie 2020).

De vreme ce mandatul este de 4 ani, iar acesta a început în cursul anului 2015, Curtea constată că mandatul s-ar fi împlinit, la termen, în cursul lunii septembrie 2019, astfel că nu sunt justificate pretențiile pentru perioada octombrie 2019 - decembrie 2020.

Ca atare, reținând indemnizația lunară în cuantum de 2334 RON, potrivit adeverinței depuse la dosar, faptul că reclamantul nu a încasat indemnizație și pentru luna octombrie 2018 (plata în luna octombrie 2018 fiind făcută pentru luna septembrie 2018) dar și faptul că mandatul ar fi expirat la termen în luna septembrie 2019, Curtea apreciază că se cuvine reclamantului suma de 28.008 RON (2.334 RON x 12 luni).

și dispune înlocuirea acestora cu considerentele prezentei decizii, cu menținerea soluției din dispozitiv.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de recurenții Prim-ministru României, Ministerul Muncii și Solidarității Sociale și Consiliului Tineretului din România ca nefondate, iar în temeiul dispozițiilor art. 461 alin. (2) C. proc. civ. va admite recursul formulat de recurentul reclamant A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 1304 din 26 noiembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Înlătură din cuprinsul sentinței civile sus menționate următoarele considerente:

"Reclamantul a arătat că ultima indemnizație a fost încasată în luna octombrie 2018 și că a fost privat de 29 de luni de indemnizație (octombrie 2018 - decembrie 2020).

De vreme ce mandatul este de 4 ani, iar acesta a început în cursul anului 2015, Curtea constată că mandatul s-ar fi împlinit, la termen, în cursul lunii septembrie 2019, astfel că nu sunt justificate pretențiile pentru perioada octombrie 2019 - decembrie 2020.

Ca atare, reținând indemnizația lunară în cuantum de 2334 RON, potrivit adeverinței depuse la dosar, faptul că reclamantul nu a încasat indemnizație și pentru luna octombrie 2018 (plata în luna octombrie 2018 fiind făcută pentru luna septembrie 2018) dar și faptul că mandatul ar fi expirat la termen în luna septembrie 2019, Curtea apreciază că se cuvine reclamantului suma de 28.008 RON (2.334 RON x 12 luni)" și dispune înlocuirea acestora cu considerentele prezentei decizii cu menținerea soluției din dispozitiv.

Respinge ca nefondate recursurile principale declarate de recurenții pârâți Prim-Ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Muncii și Protecției Sociale și recursul incident declarat de recurenta-reclamantă Federația Consiliul Tineretului din România împotriva sentinței civile nr. 1304 din 26 noiembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Admite cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurentul reclamant și obligă pârâții Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, Prim Ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului și Federația Consiliului Tineretului din România la plata sumei de 3.100 RON reprezentând onorariu avocat și taxă timbru.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 octombrie 2022.