ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4814/2022

Ședința publică din data de 20 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 25.01.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educației, solicitând:

Prin încheierea din 23.02.2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a disjuns capătul de cerere privind suspendarea executării deciziei nr. 590/08.12.2021 a Directorului Liceul de Arte Ionel Perlea și a dispus formarea unui dosar separat cu acest obiect, în dosarul de față instanța rămânând învestită cu suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea aceluiași ordin.

Prin sentința civilă nr. 431 din 4 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea ordinului.

Împotriva sentinței civile nr. 431 din 4 martie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului critică faptul că prima instanță a apreciat ca fiind îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului atacat, instanța apreciind că art. 1 alin. (2) din OME nr. 3993/2021 adaugă la lege, extinzând sfera de aplicare a art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017.

Arată că pentru constatarea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se bazează însăși cererea de anulare a actului administrativ atacat, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ; existența unui caz bine justificat ar putea fi reținută doar dacă, din împrejurările cauzei, ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului, fără ca natura măsurii dispuse prin actul atacat să poată constitui prin ea însăși un caz bine justificat; judecarea cererii de suspendare nu presupune prejudecarea fondului litigiului, sens în care invocă Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la data de 13.09.1989.

Susține că în argumentarea deciziei sale instanța de fond nu a invocat niciun astfel de argument juridic aparent valabil, solicitând să se constate că nu există indicii temeinice de natură să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate a actului atacat, nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Arată că ordinul a cărui suspendare a executării se solicită a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017, iar OMECTS nr. 5561/2011, la care face referire art. 14 alin. (3), este în vigoare din 07.10.2011, fiind emis în baza art. 242, 243 și 244 din Legea educației naționale nr. 1/2011, articolul ce reglementează obținerea gradului didactic I prin echivalare nesuferind modificări până în prezent. Prin urmare, aprecierea instanței de fond potrivit căreia OME nr. 3993/2021 este un act infralegal și adaugă la lege prin art. 4 alin. (2) este eronată.

Precizează că în cauză, reclamanta-intimată a obținut gradul didactic I prin echivalare în temeiul Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, act normativ expres menționat în art. 14 alin. (3), care stipulează obligativitatea cadrelor didactice de a opta pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I, în condițiile în care legiuitorul interzice cumularea unei duble bonificații - încasarea în același timp a două drepturi salariale, în baza aceluiași titlu de doctor, întrucât echivalarea gradului didactic s-a făcut în temeiul acestui titlu.

Consideră că intimata-reclamantă nu a parcurs etapele prevăzute de dispozițiile art. 242 și următoarele din Legea nr. 1/2011 pentru obținerea gradului didactic I și că, dacă intimata-reclamantă ar fi obținut gradul didactic conform procedurii și, ulterior, ar fi obținut și titlul de doctor, atunci ar fi fost îndreptățită să primească ambele drepturi bănești.

Susține că art. 1 alin. (2) din ordinul atacat are drept scop eliminarea dublei bonificații în baza aceluiași titlu pentru toate cadrele didactice care și-au obținut gradul didactic I prin echivalare și aplicarea unitară a legii de salarizare, din această perspectivă, întrucât menținerea în plată a indemnizației de doctorat (cumulat cu indemnizația aferentă gradului didactic I obținut prin echivalare) pentru cei care au obținut aceste titluri/grade anterior lunii iulie 2017 ar fi generat evidente situații discriminatorii față de cei care s-au aflat în aceeași situație ulterior acestei luni. Mai mult, opțiunea reprezintă noutatea legislativă introdusă prin Legea nr. 153/2017 și presupune coexistența alternativelor: titlul de doctor și sporul aferent pe de o parte și, pe de altă parte, obținerea gradului didactic I prin echivalare cu indemnizația aferentă.

Recurentul-pârât menționează că prevederile ordinului a cărui suspendare a executării s-a solicitat, nu derogă de la prevederile actului normativ cu forță juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul și în vederea executării în concret a legii, respectându-se prevederile art. 81 din Legea nr. 24/2000 și dispozițiile general obligatorii privind sfera reglementării, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul că se limitează strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora a fost emis și nu conține soluții care contravin prevederilor acestora.

Astfel, consideră că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, neexistând împrejurări de fapt și de drept de natură a da naștere unui dubiu cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

În ceea ce privește paguba iminentă, precizează faptul că suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, or, în speță, nici această condiție nu este îndeplinită, intimata-reclamantă nefăcând dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea unei componente a salariului lunar.

Susține că în cauzele ce au ca obiect drepturi salariale, existența pagubei iminente nu este considerată îndeplinită prin simpla dovedire a diminuării veniturilor, ci cer a fi dovedite gravitatea și iminența prejudiciului, raportat la situația personală a fiecărei persoane; condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, care trebuie dovedit de către persoana lezată.

Deși a fost legal citată, intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat formal, fără a se face precizări cu privire la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Cu toate acestea, lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

2.2. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea ordinului.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat, în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Analizând sentința recurată, Înalta Curte constată că prima instanță a apreciat în mod greșit cu privire la condiția pagubei iminente.

Din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că această noțiune are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Intimata-reclamantă a susținut, în esență, că cerința pagubei iminente este îndeplinită prin pierderea din venitul salarial lunar a sumei de 950 RON, reprezentând indemnizația pentru titlul științific de doctor, cu începere din data de 01.11.2021, ceea ce este un prejudiciu important, în raport de veniturile salariale.

Înalta Curte reține că, în justificarea îndeplinirii condiției pagubei iminente, nu pot fi invocate pur și simplu efectele executării ordinului contestat, reclamanta având obligația de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a acestuia.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii îndeplinirii condiției pagubei iminente, nu se mai impune a se analiza dacă este îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat din moment ce aceste condițiie sunt cumulative, astfel că hotărârea primei instanțe este nelegală din această perspectivă.

În fine, instanța de control judiciar are în vedere și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în cauzele având ca obiect suspendarea executării art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021, respectiv dosarul nr. x/2021 (în care s-a admis recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educației, a fost casată sentința atacată și, în rejudecare, a fost respinsă acțiunea ca neîntemeiată); dosarele nr. x/2021 și y/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare și recursul declarat de Sindicat), dosarul nr. x/2021 (în care a fost admis recursul Ministerului Educației, a fost casată sentința fondului și respinsă cererea de suspendare); dosarul nr. x/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare și recursul declarat de Sindicat); dosarul nr. x/2022 (în care a fost admis recursul Ministerului Educației, a fost casată sentința fondului și respinsă cererea de suspendare); dosarul nr. x/2021 (în care au fost respinse cererea de suspendare și recursul declarat de Sindicat); dosarul nr. x/2021 (în care a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamante și recursul formulat de acestea a fost constatat nul; dosarul nr. x/2021 (în care a fost admis recursul Ministerului Educației, a fost casată sentința fondului și respinsă cererea de suspendare.

2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Educației împotriva sentinței civile nr. 431 din 4 martie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Educației împotriva sentinței civile nr. 431 din 4 martie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 20 octombrie 2022.