ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1632/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 august 2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate anularea Notificării x/30.01.2017.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 369 din data de 5 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea de chemare în judecată astfel cum formulată și precizată ulterior de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 369 din 5 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecare, anularea notificării emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Recurenta-reclamantă a criticat sentința instanței de fond pentru motivul că valoarea la care s-a calculat taxa nu se raportează la veniturile sale, incluzând și veniturile altor persoane (adaosurile comerciale), dar și pentru că în valoarea consumului se regăsesc medicamente pe care nu le-a comercializat niciodată. A precizat că, deși nu neagă dreptul statului de a stabili impozite și taxe, această taxă este stabilită în mod nelegal, având ca bază de calcul veniturile altor persoane, nu pe cele ale reclamantei, în calitate de DAPP. A susținut că valoarea de referința la care se calculează taxa și prețul cu amănuntul se stabilesc prin Ordinul Președintelui CNAS sau chiar printr-o ordonanță, aceste acte normative fiind contrare legislației CEDO (art. 1 Protocolul 1 Adițional CEDO), care are o forță juridică mai mare decât actele normative interne. Recurenta, în calitate de plătitor de taxă parafiscală, contestă faptul că a fabricat un produs medicamentos, respectiv că l-a comercializat și susține că intimata, pentru a-i putea stabili o taxă, trebuia să facă dovadă, cu înscrisurile primare, privitor la persoana care a solicitat decontarea acestor medicamente inexistente și să depună întreaga documentație prevăzuta de H.G. nr. 400/2013. Dacă sunt indicii ca înscrisurile intimatei din sistemul informatic unic integrat sunt eronate, apreciază că trebuie rectificat sistemul conform realității. Or, în speța de față, pentru medicamentele pe care nu le-a produs și comercializat, dar intimata le-a decontat, după ce a semnalat aceste aspecte, intimata nici măcar nu și-a pus problema să facă un control intern privitor la procedurile sale de decontare. În continuare, se indică o practică neunitară de soluționare a acestui tip de cauze în cadrul Curții de Apel București, care se manifestă, în opinia recurentei-reclamante în două direcții: sub aspectul probelor încuviințate și sub aspectul legii aplicabile.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Alte aspecte procesuale Prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a solicitat și sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile în conformitate cu prevederile art. 519-520 din C. proc. civ., asupra următoarelor chestiuni de drept: - Care este legea aplicabilă în domeniul stabilirii bazei de calcul a taxei claw-back- se aplică O.U.G. nr. 77/2011 ori suntem în ipoteza art. 148 alin. (2) din Constituție și se aplică CEDO?; - Pentru stabilirea bazei de calcul, se admit sau nu probe, respectiv se consideră calculul CNAS o prezumție absolută peste care nu se poate trece? Cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost respinsă pentru considerentele expuse în cuprinsul practicalei prezentei hotărâri. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare și normele legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că, deși recurenta-reclamantă nu a indicat motivul de casare pe care și-a întemeiat recursul, acesta poate fi încadrat, conform art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., în punctul 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. În memoriul său de recurs, reclamanta critică soluția instanței și implicit notificarea emisă, fiind nemulțumită, pe de o parte, de faptul că valoarea la care s-a calculat taxa nu are legătura cu veniturile sale, întrucât se referă la veniturile altor persoane (adaosuri comerciale), iar pe de altă parte, că s-a raportat la medicamente pe care nu le-a comercializat niciodată. Totodată, invocă încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, respectiv a dreptului de proprietate. Înalta Curte reține că, prin notificarea nr. x/30.01.2017, intimata pârâtă CNAS a comunicat recurentei-reclamante valoarea procentului "P" de 18,89% necesar determinării taxei clawback de achitat pentru trimestrul IV al anului 2016, precum și valoarea consumului de medicamente pentru același trimestru suportată din FNUASS și din bugetul MS, pentru medicamentele din lista comunicată de reclamantă în executarea obligațiilor prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 pentru care se datorează contribuția trimestrială. În ceea ce privește motivul de recurs referitor la includerea în valoarea consumului a adaosurilor distribuitorilor angro și ale farmaciilor pentru calcularea contribuției clawback, Înalta Curte constată că, în raport de prevederile art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, stabilirea contribuției se face prin raportare la valoarea consumului de medicamente suportate din Fondul Național Unic de Asigurări de Sănătătate și din bugetul Ministerul Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. Potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011: Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, care sunt persoane juridice române, precum și deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, care nu sunt persoane juridice române, prin reprezentanții legali ai acestora, au obligația de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, contribuțiile trimestriale calculate conform prezentei ordonanțe de urgență". Prevederile art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 instituie o formulă de calcul fundamentată pe valoarea consumului de medicamente suportate, potrivit legii din bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. Astfel, "(1) Contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, din care se exclude consumul pentru medicamentele prevăzute la art. 12 pentru care se încheie contracte cost-volum/cost-volum-rezultat din sume suplimentare alocate în bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. (2) Procentul "p" se calculează astfel: (CTt - BAt) p = ----------- x 100, CTt unde: CTt = valoarea consumului total trimestrial de medicamente pentru care există obligația de plată prevăzută la art. 1, suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, raportată Casei Naționale de Asigurări de Sănătate de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate, din care se exclude consumul pentru medicamentele prevăzute la art. 12 pentru care se încheie contracte cost-volum/cost-volum-rezultat din sume suplimentare alocate în bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, unde CTt și BAt nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar BAt este de 1.515 milioane RON. (3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7). (4) Contribuția trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează și se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011" Potrivit art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, "CNAS transmite în format electronic persoanelor care au obligația plății acestei taxe, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include și TVA suportate din FNUSS și din bugetul Ministerului Sănătății, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate". Se observă că, în fapt, recurenta a urmărit prin demersul său judiciar, nu înlăturarea actului administrativ pentru aceea că a fost emis cu nesocotirea normelor legale interne, ci înlăturarea însăși a normei legale interne care a permis, în accepțiunea sa, existența unei situații de incertitudine fiscală. Așadar, reclamanta nu a formulat critici concrete cu privire la legalitatea consumului comunicat de către intimata-pârâtă, ci motivele de nelegalitate privesc însăși modalitatea de legiferare a bazei de calcul a contribuției. Fiind formulate critici cu privire la efectul textelor legale incidente, eventualul control de "legalitate" implică un control de constituționalitate, operațiune ce nu intră însă în competența instanței de judecată, ci a Curții Constituționale, în condițiile art. 146 lit. d) din Constituția României revizuită. Instanța de fond a interpretat și aplicat corect prevederile art. 3 alin. (1) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 întrucât noțiunile de consum de medicamente, valoarea consumului de medicamente și, respectiv, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție din cuprinsul dispozițiilor citate, au aceeași semnificație și reprezintă valoarea de compensare a medicamentelor, conform datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate. Actul normativ operează cu o unitate de măsură identică atât în cazul stabilirii procentului "p", cât și în cazul stabilirii bazei de impozitare, anume cu valoarea consumului trimestrial de medicamente (total și, respectiv, individual). Susținerile intimatei-reclamante care urmăresc înlăturarea din baza de impunere a valorii adaosurilor distribuitorilor și farmaciilor contravin soluției legale de stabilire a bazei de impunere, care, de altfel, a făcut și obiectul controlului de constituționalitate. Prin deciziile nr. 789/2015, nr. 802/2015, nr. 484/2014 și nr. 665/2014, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra prevederilor din O.U.G. nr. 77/2011 referitoare la constituirea bazei impozabile pentru aplicarea taxei clawback. Curtea Constituțională a constatat că soluția legală conform căreia valoarea consumului de medicamente se raportează la prețul cu amănuntul al medicamentelor (incluzând o cotă a adaosului de distribuție și o cotă a adaosului de farmacie care sunt plafonate prin ordin al ministrului Sănătății) nu încalcă nici un principiu constituțional. În acest sens, sunt considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 484 din 25.09.2014, potrivit cărora: "În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus.". Totodată, Curtea Constituțională a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Înalta Curte va avea în vedere și considerentele Curții Constituționale din decizia nr. 249 din 21.05.2013: "taxa de clawback este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 alin. (1) din Constituție, în virtutea cărora "impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege", Așadar, taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituțiilor și/sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. Ca atare, este dreptul exclusiv al legiuitorului să stabilească plătitorii taxelor parafiscale, în speță ai taxei de clawback, respectiv agenții economici care sunt vizați în mod expres de reglementările Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011". În concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect intimata-pârâtă CNAS a comunicat reclamantei valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor, raportat la valoarea de compensare din prețul final al acestor medicamente, chiar dacă prețul final include și eventuale adaosuri practicate de agenții economici interpuși în lanțul de distribuție, împrejurare care nu poate fi interpretată ca fiind nelegală ori ca având caracter discriminatoriu. În ceea ce privește critica referitoare la faptul că valoarea ce a fost avută în vedere la stabilirea taxei s-a calculat și pentru medicamente pe care nu le-a comercializat, se observă că nici aceasta nu este fondată. Înalta Curte constată că prima instanță, în urma administrării întregului material probator, a reținut că s-a făcut dovada punerii pe piață a tuturor produselor menționate în anexa la notificare, însă recurenta-reclamantă nu a formulat nicio critică concretă cu privire la cele reținute în cuprinsul sentinței recurate, ci s-a limitat la a-și manifesta nemulțumirea față de modalitatea de calcul a contribuției trimestriale. Totodată, a făcut trimitere la o serie de decizii prin care cauze similare au primit soluții contradictorii, însă această trimitere nu reprezintă o critică a sentinței recurate și nu poate conduce la reformarea sentinței recurate, astfel că nu va fi analizată de către instanța de control judiciar, neavând nicio relevanță în soluționarea prezentei cauze. Recurenta-reclamantă a mai invocat și încălcarea dispozițiilor art. 1 din Protocolul 1 CEDO. Și aceste critici exprimă, în fapt, nemulțumirea recurentei față de mecanismul de stabilire și față de obligația legală de plată a contribuției clawback instituite prin O.U.G. nr. 77/2011. Mecanismul claw-back, astfel cum este reglementat în legislația aplicabilă, a fost conceput ca o sarcină fiscală suplimentară în sarcina anumitor contribuabili și presupune întoarcerea sumelor de bani plătite din fonduri publice către finanțator, fiind adoptat în România ca o sursă suplimentară de venit la bugetul Fondului național unic de asigurări de sănătate și la bugetul Ministerului Sănătății, pentru a asigura accesul neîntrerupt al populației la medicamente. Reglementarea își găsește, așadar, rațiunea în necesitatea asigurării unui acces neîntrerupt al populației la medicamentele cu și fără contribuție personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naționale de sănătate, precum și în unitățile sanitare cu paturi, pe fondul nevoii implementării unui sistem de contribuție sustenabil pentru suplimentarea în continuare a surselor de finanțare a sistemului public de sănătate în vederea asigurării asistenței medicale a populației, după cum se arată în expunerea de motive a O.U.G. nr. 77/2011. Ca atare, criticile reiterate întemeiate pe presupusa incidență a prevederilor art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu pot fi primite, vizând neconformitatea actului normativ care reglementează baza de calcul a taxei, iar nu legalitatea actului administrativ supus controlului instanței de contencios administrativ. Pentru considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că nu e incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel că, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.