ÎCCJ, decizie (scj.ro #197524)

Regimul juridic al străinilor. Refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung în România. Lipsa motivării actului administrativ.

O.U.G. nr. 194/2002, art. 70 alin. (1), art. 71 alin. (1);

Directiva 2004/38/CE, art. 30 alin. (2)

O.U.G. nr. 102/2005

Potrivit dispozițiilor art. 71 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002, în forma în vigoare la data emiterii adresei contestate, dreptul de ședere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuți la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ anumite condiții, printre care și aceea ca solicitantul să nu prezinte pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională, condiție stipulată la alin. (1) lit. f) a art. 71. Dispozițiile art. 74 alin. (2) din același act normativ prevăd că refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, precum și motivele care au stat la baza acestuia se comunică, în scris solicitantului.

Este necontestat că din modul de redactare a dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, rezultă că autoritățile competente au posibilitatea de a indica doar generic motivele restrângerii libertății de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene, în situațiile în care prezentarea detaliată a acestor motive este contrară intereselor siguranței statului.

Situația de excepție prevăzută de actul normativ european  nu a fost reținută în cauză, Înalta Curte de Casație constatând că din cuprinsul adresei contestate lipsește complet prezentarea situației de fapt care să se încadreze în dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, solicitantul fiind informat doar că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională. Or, simpla reproducere a conținutului textului de lege nu asigură cerința motivării adresei de comunicare a refuzului de acordare a dreptului de ședere,  instanța - în lipsa indicării elementelor de fapt care au stat la baza acestui refuz – fiind împiedicată, să examineze circumstanțele care justifică măsura dispusă.

ÎCCJ-SCAF, Decizia nr. 985 din 17 februarie 2021

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 29.12.2017,  reclamantul A a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, anularea adresei nr. 2951949/DM/S2/MC din 30.10.2017, emisă de pârât, prin care i s-a comunicat respingerea cererii de acordare a dreptului de ședere pe termen lung în România, depusă la Biroul pentru Imigrări al județului Dâmbovița.

Prin sentința civilă nr. 3904 din 03 octombrie 2018, Curtea de Apel                         București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 3904 din 03 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din Codul de procedură civilă, solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecarea cauzei, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, în esență, recurentul-reclamat a susținut că în decizia contestată nu se arată, în fapt, motivele pentru care prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională și nu se detaliază acest pericol.

Astfel, instanța trebuie să aibă un control efectiv asupra actelor care au stat la baza deciziei contestate, iar în cauză, în absența elementelor probatorii și a unor documente concludente existente în dosarul administrativ, care să ateste îndeplinirea condiției prevăzute de art. 70 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, decizia atacată contravine principiilor egalității în fața legii și egalității armelor, normelor procedurale și dreptului persoanei la un proces echitabil.

Recurentul-reclamant a mai învederat că nu este declarat indezirabil, în conformitate cu art. 85 din O.U.G. nr. 194/2002 și nu prezintă pericol pentru securitatea națională, așa cum este definit acest pericol de prevederile O.U.G. 194/2002.

A precizat recurentul că necesitatea protejării securității naționale și a siguranței publice trebuie analizată prin prisma dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, iar din actele depuse în susținerea adresei Serviciului Român de Informații, nu rezultă implicarea sa în pregătirea unor acte de terorism.

În legătură cu aspectul criticat, recurentul-reclamant a arătat că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că nicio persoană care face obiectul unei măsuri bazate pe motive de siguranță națională nu trebuie lipsită de garanții împotriva arbitrariului, ea trebuind să aibă posibilitatea de a cere controlul măsurii litigioase de către un organ independent și imparțial, abilitat să analizeze toate chestiunile de fapt și de drept pertinente pentru a putea statua asupra legalității măsurii si a sancționa un eventual abuz al autorității. În fața acestui organ de control, persoana respectivă trebuie să beneficieze de o procedură contradictorie, pentru a-și putea prezenta punctul de vedere și a respinge argumentele autorităților.

Totodată, recurentul-reclamant a susținut că nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală, potrivit dispozițiilor art. 16 alin. (1) și art. 27 alin. (1) și (2) din Directiva 2004/38, precizând că măsurile justificate prin motive de ordine publică sau de siguranță publică nu pot fi luate decât dacă, după o apreciere de la caz la caz din partea autorităților naționale competente, se dovedește că persoana în cauză are o conduită ce reprezintă o amenințare reală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății (hotărârile CJUE pronunțate în cauzele C-371/08, C-482/01 și C-493/01).

Această evaluare implică o punere în balanță, pe de o parte, a amenințării pe care conduita persoanei în cauză o reprezintă pentru interesele fundamentale ale societății gazdă și, pe de altă parte, a protecției drepturilor conferite cetățenilor Uniunii Europene și membrilor familiilor acestora de Directiva 2004/38 (hotărârile CJUE pronunțate în cauzele C-145/09, C-57/09, C-101/09, C-145/09, C-348/09).

Recurentul-reclamant a învederat că, în speță, probatoriul depus de pârât la dosar nu dovedește pericolul pentru ordinea publică, iar presupunerea instanței de fond în sensul că ar realiza venituri substanțiale nedeclarate, nu este probată și totodată, nu reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că în mod corect a fost respinsă cererea reclamantului, reținându-se că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

Intimatul-pârât a susținut că sunt neîntemeiate apărările formulate de recurent în sensul că nu au fost arătate ori detaliate elementele care să evidențieze pericolul la adresa ordinii publice, din moment ce prima instanță în mod corect a apreciat și reținut că nu poate oferi mai multe precizări reclamantului, iar acestea nu au putut fi oferite nici în adresa contestată, întrucât aducerea lor la cunoștința reclamantului ar putea să zădărnicească eforturilor autorităților competente de a anihila anumite activități infracționale deosebit de periculoase și de a trage la răspundere persoanele vinovate.

În ceea ce privește motivarea refuzului de acordare a dreptului de ședere pe termen lung, această cerință a fost îndeplinită, prin indicarea temeiului de drept și a situației de fapt, în sensul că recurentul-reclamant prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională, expunerea în concret a împrejurărilor fiind contrară dispozițiilor Legii nr. 182/2002.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

Argumente de fapt și de drept relevante

Criticile recurentului-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, sunt neîntemeiate.

Potrivit textului de lege mai sus enunțat, se poate solicita casarea unei  hotărâri atunci când prin hotărârea pronunțată, instanța de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea  nulității.

În speță, nu s-a dovedit încălcarea de către instanța de fond a  dispozițiilor legale care guvernează desfășurarea procesului civil, respectiv, a celor referitoare la condițiile stabilite și impuse de lege cu privire la activitatea de judecată și la raporturile dintre părți și instanță, actele de procedură efectuate în cauză asigurând întreaga desfășurare a procesului cu respectarea prevederilor art. 237 din Codul de procedură civilă.

Alături de aceste argumente, se  reține că în contextul dispozițiilor Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cauza a fost examinată de către judecătorul fondului cu consultarea nemijlocită a documentelor cu caracter clasificat, depuse de pârât la dosar.

În cursul judecării prezentei căi de atac, recurentul-reclamant a luat cunoștință despre conținutul înscrisurilor cu caracter clasificat existente la dosarul cauzei, prin intermediul avocatului său, care a prezentat autorizație de acces la informații clasificate, în conformitate cu prevederile Legii nr. 182/2002.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă, este nefondat.

Sentința recurată satisface cerințele instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii primei instanțe cu privire la soluția pronunțată în cauză.

Instanța de control judiciar nu poate reține criticile recurentului-reclamant în sensul că sentința atacată cuprinde motive contradictorii, aceste afirmații reflectând dezacordul recurentului în privința argumentelor avute în vedere de prima instanță  la adoptarea soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, fără a susține însă motivul de casare analizat, întrucât judecătorul fondului a arătat în mod explicit motivele care l-au determinat să mențină actul contestat.

Înalta Curte reține că este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, pentru considerentele expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate adresa nr.2951949/DM/S2/MC/30.10.2017, emisă de intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări, prin care solicitantului i s-a comunicat respingerea cererii de acordare a dreptului de ședere pe termen lung în România, în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, arătându-se că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

Potrivit dispozițiilor art. 71 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002, în forma în vigoare la data emiterii adresei contestate, dreptul de ședere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuți la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ anumite condiții, printre care și aceea ca solicitantul să nu prezinte pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională, condiție stipulată la alin. (1) lit. f) a art. 71.

Dispozițiile art. 74 alin. (2) din același act normativ prevăd că refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, precum și motivele care au stat la baza acestuia se comunică, în scris solicitantului.

Prevederile comunitare cu incidență în cauză sunt cuprinse în

Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora

, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, transpusă în legislația națională prin O.U.G. nr. 102/2005.

Directiva menționată, în

Capitolul VI -

Restrângerea dreptului de intrare și dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică,

prevede

la art. 27,

următoarele

Principii generale

:

„(1) Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.

(2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

(3) Pentru a stabili dacă persoana respectivă reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau siguranța publică, la eliberarea certificatului de înregistrare sau, în absența unui sistem de înregistrare, în termen de cel mult trei luni de la intrarea persoanei respective pe teritoriul său sau de la data la care persoana și-a semnalat prezența pe teritoriul său în conformitate cu articolul 5 alineatul (5) ori la eliberarea permisului de ședere, statul membru gazdă poate, în cazul în care consideră indispensabil, să ceară statului membru de origine sau, dacă este necesar, altor state membre să îi furnizeze informații privind antecedentele persoanei respective. Această consultare nu poate avea un caracter sistematic. Statul membru consultat răspunde în termen de două luni.

(4) Statul membru care a eliberat pașaportul sau cartea de identitate permite titularului documentului care a fost expulzat din motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică de pe teritoriul altui stat membru să reintre pe teritoriul său fără nici o formalitate, chiar dacă documentul nu mai este valabil sau dacă cetățenia titularului este contestată.”

Totodată,

art. 30 -

Notificarea deciziilor

prevede: „(1) Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1), astfel încât să poată înțelege conținutul notificării și implicațiile acesteia. (2) Persoanele interesate sunt informate în mod precis și complet cu privire la motivele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pe care se bazează decizia luată în cazul lor, cu excepția situațiilor în care acest lucru este contrar intereselor siguranței statului. (3) Notificarea precizează instanța judecătorească sau autoritatea administrativă la care persoana interesată poate contesta decizia, termenul pentru contestare și, dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepția unor cazuri de urgență, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării.”

De altfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene s-a pronunțat în Cauza 36/75 (Roland Rutili împotriva Ministre de l'intérieur - cerere formulată de Tribunal administratif din Paris pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea articolului 48 din Tratatul CEE ) și a statuat  următoarele:

„1) Expresia „sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine publică” de la articolul 48 nu se referă doar la actele cu putere de lege și normele administrative pe care fiecare stat membru le-a adoptat pentru a limita, pe teritoriul său, libera circulație și șederea resortisanților altor state membre, ci și la deciziile individuale luate în aplicarea unor astfel de acte putere de lege și norme administrative.

2) Justificarea măsurilor destinate asigurării ordinii publice este apreciată în funcție de toate normele de drept comunitar care au ca obiect, pe de o parte, limitarea aprecierii discreționare a statelor membre în domeniu și, pe de altă parte, garantarea apărării drepturilor persoanelor cărora li se aplică măsurile restrictive.

Asemenea limite și garanții rezultă în special din obligația, impusă statelor membre, de a-și întemeia măsurile adoptate exclusiv pe comportamentul individual al persoanelor care fac obiectul acestora, de a nu adopta măsuri în această privință care pot fi utilizate în scopuri diferite de cerințele de ordine publică sau care aduc atingere exercitării drepturilor sindicale, de a comunica fără întârziere oricărei persoane căreia i se aplică măsurile restrictive, cu excepția cazului în care respectivele măsuri sunt contrare siguranței statului, motivele care stau la baza deciziei adoptate și, în cele din urmă, de a asigura exercitarea efectivă a căilor de atac.

În special, în ceea ce privește resortisanții unor state membre cărora li se aplică dispozițiile tratatului, pot fi impuse, de către un alt stat membru, măsuri restrictive privind dreptul de ședere limitate la o parte a teritoriului național doar în cazul și în condițiile în care asemenea măsuri se pot aplica resortisanților statului în cauză.”

În speță, în acord cu susținerile recurentului-reclamant, se constată că adresa nr. 2951949/DM/S2/MC/30.10.2017, prin care acestuia i s-a comunicat refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung în România, nu este motivată în fapt, în raport de elementele prevăzute de dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

În concret, prin adresa menționată i se aduce la cunoștință reclamantului că în urma analizării actelor depuse la dosarul administrativ la data de 05.05.2017, cererea sa a fost respinsă în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, arătându-se că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

Rezultă astfel că în cuprinsul adresei contestate este redată, practic, condiția prevăzută la alin. (1) lit. f) a art. 71 din O.U.G. nr. 194/2002, ce constituie temeiul de drept reținut de pârât pentru refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, fără a fi prezentate motivele de fapt care au stat la baza dispunerii acestei măsuri, respectiv împrejurările care evidențiază că reclamantul prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

În raport de conținutul concret al adresei atacate, instanța de control judiciar nu achiesează la opinia exprimată de judecătorul fondului, potrivit căreia în adresa respectivă nu au fost arătate elementele care să evidențieze pericolul la adresa ordinii publice, întrucât aducerea lor la cunoștința reclamantului ar putea să zădărnicească eforturile autorităților competente, de a anihila anumite activități infracționale deosebit de periculoase și de a trage la răspundere persoanele vinovate.

Așa cum s-a reținut anterior, dispozițiile art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE stipulează că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză, această conduită trebuind să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Totodată, nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală

Or, în cauză, adresa contestată nu menționează în cuprinsul ei situația de fapt ce a fost avută în vedere de autoritatea publică pârâtă la refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, ceea ce împiedică exercitarea controlului de legalitate a actului atacat, întrucât are loc o examinare formală în privința măsurii în litigiu, fără a se verifica dacă solicitantul prezintă, într-adevăr, pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

Este necontestat că din modul de redactare a dispozițiilor art. 30 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, rezultă că autoritățile competente au posibilitatea de a indica doar generic motivele restrângerii libertății de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii Europene, în situațiile în care prezentarea detaliată a acestor motive este contrară intereselor siguranței statului.

Înalta Curte apreciază că, în speță, nu poate fi reținută situația de excepție mai sus menționată, având în vedere că din cuprinsul adresei contestate lipsește complet prezentarea situației de fapt care să se încadreze în dispozițiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, solicitantul fiind informat doar că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională.

În aceste condiții, simpla reproducere a conținutului textului de lege mai sus enunțat nu asigură cerința motivării adresei atacate, din perspectiva indicării elementelor de fapt care au stat la baza refuzului de acordare a dreptului de ședere pe termen lung, împiedicând instanța în mod obiectiv să examineze circumstanțele care justifică măsura dispusă.

Această concluzie se relevă cu atât mai mult cu cât, noțiunea de pericol pentru securitatea națională se impune a fi analizată prin prisma prevederilor art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, care enumeră amenințările la adresa securității naționale.

În raport de argumentele arătate anterior, reținând că adresa contestată nu menționează situația de fapt avută în vedere la refuzul acordării dreptului de ședere pe termen lung, împrejurare ce echivalează cu nemotivarea actului atacat și împiedică exercitarea controlului judiciar asupra elementelor de fapt care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere de către autoritatea pârâtă, instanța de recurs a admis acțiunea dedusă judecății, cu consecința anulării adresei contestate.