CASE OF GLAS NADEZHDA EOOD AND ELENKOV v. BULGARIA
- Instanță
- CtEDO
- Concluzie
- Violation of Art. 10;Not necessary to examine Art. 9;Violation of Art. 13+10;Non-pecuniary damage - financial award;Costs and expenses partial award - Convention proceedings
CASE OF GLAS NADEZHDA EOOD AND ELENKOV v. BULGARIA (CtEDO, 2007)
Dl Elenkov, născut în 1972 și locuiește în Sofia, este un creștin și un urmator al Bisericii Protestante din Bulgaria. În 2000, el a decis să înființeze Glas Nadezhda EOOD, prin care el va solicita o licență de radiodifuziune pentru o stație de radio religioasă. El a obținut sprijin pentru această inițiativă de la numeroase persoane religioase interne și străine ale diferitelor confesiuni, precum și de la Hotărârea Denominațiilor Religioase la Consiliul de Miniștri. La 1 iunie 2000, Consiliul de Miniștri a anunțat că o serie de frecvențe pentru radiodifuziune locală ar fi puse la dispoziția operatorilor privați din mai multe orașe. La 16 august 2000 Glas Nadezhda EOOD a aplicat Comisiei de Telecomunicații de Stat („STC” – a se vedea punctele 24 și 25 de mai jos) pentru o licență de radiodifuziune pentru o stație de radio cu programare religiosă creștină pentru regiunea Sofia City. În sprijinul aplicării sale, acesta a prezentat, printre altele, un plan de afaceri, un proiect de program, un concept de program, un profil de program și un schemă de program. În conformitate cu procedura stabilită, cererea a fost transmisă Comitetului Național de Radio și Televiziune („NRTC” – a se vedea punctul 27 de mai jos). După deliberarea privind cererea de la 26 septembrie 2000, Comitetul a refuzat într-o decizie din 2 octombrie 2000, care nu a fost notificat Glas Nadezhda EOOD, pentru acordarea unei licențe de radiodifuziune. Acesta a afirmat, fără a adăuga mai multe detalii, că, deși societatea a prezentat toate documentele necesare, documentele sale de program nu corespundeau punctelor 3.4, 3.5 și 4.3 din criteriile NRTC pentru acordarea de licențe regionale la nivel regional pentru operatorii de radio aerieni și doar parțial corespundeau punctelor 3.1, 3.2, 3.3, 4.1 și 4.2 (a se vedea punctul 28 de mai jos). În plus, Glas Nadezhda EOOD nu a avut experiență prealabilă în crearea de programe în regiune. În conformitate cu procedura stabilită (a se vedea punctul 26 de mai jos), această decizie a fost trimisă STC. 10. Într-o decizie din 2 noiembrie 2000 STC a refuzat acordarea unei licențe de radiodifuziune Glas Nadezhda EOOD. Glas Nadezhda EOOD a depus o cerere de revizuire judiciară a hotărârii STC cu Curtea Supremă Administrativă. El a susținut că, întrucât nu era clar dacă decizia NRTC este supusă unei revizuiri directe, instanța ar trebui, în primul rând, să-și examineze licența înainte de a hotărî în ceea ce privește legalitatea hotărârii STC. Glas Nadezhda EOOD a susținut, de asemenea, că a produs toate documentele necesare, fiecare dintre care corespundea criteriilor NRTC. Faptul că nu au fost furnizate motive cu privire la modul în care, în opinia NRTC, aceste documente nu au îndeplinit criteriile, au încălcat normele de procedură și cerința ca deciziile administrative să fie motivate. Dimpotrivă, toate criteriile NRTC au fost îndeplinite. Deciziile au fost, de asemenea, încălcarea legii de fond și nu corespundea obiectului și scopului acesteia. Într-un memorial suplimentar Glas Nadezhda EOOD a prezentat observații detaliate în ceea ce privește fiecare dintre supușile sale eșecuri de a respecta criteriile NRTC relevante. 12. Într-o hotărâre din 12 martie 2001, un comitet de trei membri al Curții Supreme de Administrație a respins cererea și a susținut că hotărârea NRTC a fost supusă revizuirii în cadrul procedurilor separate. Cu toate acestea, Glas Nadezhda EOOD nu a solicitat o astfel de revizuire, în timp ce revizuirea indirectă a deciziei în cadrul procedurii împotriva deciziei STC era imposibilă. Curtea a continuat să spună că decizia STC se referă la alocarea spectrului de radio, în timp ce decizia NRTC privind conținutul de radiodifuziune a fost, prin urmare, imposibil să se acorde o licență de radiodifuziune fără o constatare prealabilă de către NRTC că aceasta va fi utilizată pentru programele de calitate de radiodifuziune. Prin urmare, în ceea ce privește eliberarea deciziei, STC a fost obligată de decizia NRTC și refuzul acesteia a împiedicat în mod eficient cel de a acorda licența solicitată. 13. Glas Nadezhda EOOD a apelat la puncte de drept într-un comitet de cinci membri al Curții Supreme de Administrație. Acesta a susținut, printre altele, că, deși ar putea fi acceptat faptul că refuzul NRTC a fost obligatoriu pentru STC, primul a fost obligat să dea motive pentru decizia sa. 14. Într-o hotărâre finală din 11 iulie 2001 comitetul de cinci membri al Curții Supreme de Administrație a susținut hotărârea comitetului de trei membri, hotărând, printre altele, că STC a fost obligat de decizia NRTC și nu ar fi putut să-și revizuiască legalitatea. Acesta ar putea face acest lucru numai în conformitate cu o cerere de revizuire judiciară a deciziei acesteia. 15. După ce a fost aprobată de tenorul deciziei NRTC în cursul procedurii de revizuire judiciară a deciziei STC, la 1 martie 2001 Glas Nadezhda EOOD a formulat o cerere de revizuire judiciară. Acesta a susținut că a furnizat toate documentele necesare, stabilind astfel că a respectat criteriile de licență ale NRTC. Cu toate acestea, organismul respectiv nu a subliniat nici o deficiență percepută, nepunând astfel să furnizeze o decizie motivată în mod corespunzător și acționând în încălcarea normelor de procedură administrativă. 16. Într-o hotărâre din 21 martie 2002 un comitet de trei membri al Curții Supreme de Administrație a respins cererea. În cazul instantaneu, a constatat că documentele de program prezentate de Glas Nadezhda EOOD nu își îndeplineau cerințele de vizualizare regională, de funcție societară și de perspectivă de afaceri a programării și îndeplineau doar parțial criteriile sale privind justificarea și unicitatea profilului său de program, conform cu așteptările publicului și cu resursele profesionale și tehnologice. Aceste constatări au căzut în exclusiva provincie a NRTC. 17. Glas Nadezhda EOOD a făcut apel la puncte de drept într-un comitet de cinci membri al Curții Supreme de Administrație, reprezentând argumentele sale. 18. Într-o hotărâre finală din 28 decembrie 2002 grupul de cinci membri al Curții Supreme de Administrație a susținut hotărârea judecătorului de trei membri, susținând în totalitate raționamentul său. 19. La 16 noiembrie 2000, dl Elenkov, care a acționat în numele Glas Nadezhda EOOD, a solicitat NRTC să-i furnizeze o copie a procesului-verbal al deliberărilor la care a examinat cererea de licență de radiodifuziune. El s-a bazat pe Legea privind accesul la informații publice din 2000 („ Întrucât NRTC nu a răspuns în termenul statutar, dl Elenkov a solicitat Curtea Orașului Sofia să își revizuiască refuzul tacit. 21. Într-o hotărâre din 2 iulie 2001 Curtea Orașului Sofia a anulat refuzul tacit al NRTC și a ordonat să răspundă la cererea de informații. Acesta a susținut că procesul-verbal al deliberărilor NRTC erau informații publice în sensul legii privind accesul la informații publice din 2000. Cu toate acestea, la momentul ultimei primiri a informațiilor de la reclamanții (26 iunie 2006), NRTC încă nu a respectat hotărârea și nu a răspuns la cererea de informații a reclamanților. 23. Dispozițiile relevante ale Constituției din 1991 se citește după cum urmează: „1. Libertatea conștiinței, libertatea de gândire și de alegere a religiei sau a părților religioase sau ateiste trebuie să fie inviolabile. Statul va ajuta la menținerea toleranței și respectului între aderenții diferitelor confesiuni și între credincioși și necredenți. Libertatea conștiinței și religiei nu se exercită în detrimentul securității naționale, al ordinului public, al sănătății publice și al moralității sau al drepturilor și libertăților altora.””1. Oricine are dreptul de a exprima opinie sau de a-l divulga prin cuvinte, scrise sau orale, sunet sau imagine, sau în orice alt mod. Acest drept nu va fi utilizat în detrimentul drepturilor și reputației altor persoane, sau pentru incitarea unei schimbări forțate a ordinului stabilit constituțional, pentru perpetrarea unei infracțiuni, sau pentru incitarea izbucnirii sau violenței împotriva oricărui om. „1. Presa și celelalte mass-media sunt liberi și nu supuse cenzurii. Măsuri imprimate sau un alt mediu de informare poate fi oprit sau confiscat numai în temeiul unui act al autorităților judiciare, în cazul în care ea invadă buna morală sau incită la o schimbare forțată a ordinului stabilit constituțional, perpetrarea unei infracțiuni sau a unui act de violență împotriva persoanei. ...” „1. Toată lumea are dreptul de a căuta, de a primi și de a divulga informații. Exercițiul acestui drept nu poate fi îndreptat împotriva drepturilor și numele bun altor cetățeni, nici împotriva securității naționale, ordinei publice, a sănătății publice sau a moralității. Cetățenii au dreptul la informații de la organismele sau agențiile de stat cu privire la orice subiect de interes legitim pentru ei, cu excepția cazului în care informațiile sunt un secret de stat sau un secret protejat de lege, sau afectează drepturile altora.” 24. În momentul materialului, Legea din 1998 privind telecomunicațiile („ δакон”) a reglementat toate formele de telecomunicații, cum ar fi telefonia și radiodifuziune și televiziune. Principalul organism de reglementare care are autoritatea în temeiul legii a fost STC (Comisia Reglementării Telecomunicațiilor renumită în februarie 2002). În momentul în care a avut competență, printre altele, să acorde, să modifice, să completeze, să înghețe, să întrerupă și să retragă licențe de radiodifuziune și de televiziune, în urma unei decizii luate de NRTC (art. 27 alineatul (5) din Act, în conformitate cu momentul material). 25. STC era un organism colectiv atașat Consiliului de Miniștri (art. 22 alineatul (1) din Acta, în vigoare la momentul material). Acesta a avut cinci membri, desemnați de Consiliul de Miniștri și desemnați de prim-ministru pentru un mandat de șapte ani, regenerabil o dată (secțiunea 23 alineatele (1) și (2) din Act, ca în vigoare la momentul material). Membrii ar putea fi respinși prematur numai dacă au demisionat, au încălcat în mod grav dispozițiile Actului, au încălcat în mod serios sau sistematic sarcinile lor oficiale, au comis o infracțiune penală deliberată publică sau nu au fost în măsură să își îndeplinească sarcinile timp de mai mult de șase luni (art. 23 alineatul (4) din Act, ca în vigoare la momentul material). Organizarea și funcționarea STC și a secretariatului său au fost stabilite în regulamentele emise de Consiliu de Miniștri (art. 26 alineatul (1) din Act, ca în vigoare la momentul material). 26. În conformitate cu art. 105 alineatul (1) din Legea privind radio și televiziune din 1998 („ Cererea de licență a trebuit să fie depusă la STC și însoțită, după caz, de un proiect de program, de un concept de program, de un profil de program și de un schemă de program (punctul 111 din Act, astfel cum este în vigoare la momentul respectiv). Un oficial STC a verificat documentele prezentate și, dacă a constatat orice nereguli, a informat reclamantul, care apoi a avut șapte zile pentru a le rectifica. În cazul în care reclamantul nu a făcut acest lucru, cererea nu a fost luată în considerare (secțiunea 112 din Act, ca în vigoare la momentul respectiv). STC trebuia să transmită cererea acceptată, plus încuietoarele, la NRTC (art. 113 din Act, în vigoare la momentul respectiv), care apoi a trebuit să ia o decizie motivată privind cererea în termen de o lună (art. 115 alineatul (1) din Act, în conformitate cu momentul respectiv). Decizia a fost apoi transmisă STC în termen de șapte zile (art. 115 alineatul (2) din Act, în conformitate cu momentul respectiv), care a eliberat licența, după caz, în termen de o lună (art. 115 alineatul (4) din Act, în conformitate cu momentul respectiv). 27. NRTC a fost un organism independent responsabil pentru protejarea libertății de exprimare, independența operatorilor de radio și de televiziune și interesele publicului (punctul 20 alineatul (1) din Act, astfel cum este în vigoare la momentul respectiv). Cinci dintre cei noui membri ai sai au fost aleși de Adunarea Națională, iar cele patru rămase au fost desemnate de Președintele Republicii (art. 24 alineatul (1) din Act, în vigoare la momentul respectiv). Pe lângă unele competențe consultative, a fost încredințată să supravegheze activitățile operatorilor de radio și televiziune și să acorde, să modifice și să retragă licențe de radiodifuziune (secțiunea 32 alineatele (1) și (9) din Act, astfel cum este în vigoare la momentul respectiv). În noiembrie 2001, NRTC a fost redenumită Consiliul pentru mass-media electronică. 28. În numărul 5/6 din 2000 din buletinul său, NRTC și-a publicat „Criteriile de program pentru licența de radio aeriene regionale”. Acestea au citit după cum urmează: „1. Starea juridică 1.1. Conformă cu cerințele articolului 105 din Legea privind radio și televiziune din 1998. Notă: respectarea acestui criteriu este obligatorie pentru a admite reclamantul la evaluarea în conformitate cu restul criteriilor. 1.2. Transparența și structura capitalului [operator] 0 până la 5 puncte 2. Experiența în stabilirea programelor radio 2.1. Gradul legalității experienței anterioare 0 până la 10 puncte Notă: evaluarea este efectuată pe scară inversă; un solicitant care a primit 0 puncte nu este evaluat în conformitate cu criteriile 2.2., 2.3 și 2.4. 2.2. Raportul de acoperire a populației din comunicarea [stației radio] 0 până la 5 puncte Notă: Raportul de acoperire a populației din comunicare este evaluat pe baza publicului pentru regiune în puncte procentuale. 2.3. Unicitatea formului de comunicare 0 până la 3 puncte 2.4. Funcția societală 0 până la 3 puncte – informații și comentarii – cultura și educație – programare pentru grupurile defavorizate 2.5. Infracțiuni stabilite anterior [Legea Radio și Televiziune] 0 până la 5 puncte Notă: evaluarea este efectuată pe scară inversă, pe baza unui raport al departamentului de monitorizare al NRTC. Programul vizează 3.1. Justificarea profilului programului selectat 0 până la 10 puncte Notă: [Dacă a acordat] 0 puncte reclamantul nu este evaluat în conformitate cu celelalte criterii. 3.2. Unicitatea (pentru regiune) profilului programului 0 până la 10 puncte 3.3. Conformitatea cu așteptările publicului 0 până la 5 puncte 3.4. Vizualizarea regională a programului 0 până la 5 puncte 3.5. Funcția societală 0 până la 10 puncte – informații și comentarii – cultura și educație – programare pentru grupurile defavorizate 4. Capacitatea de a produce programul 4.1. Resurse profesionale 0 până la 5 puncte 4.2. Resurse tehnologice 0 până la 5 puncte 4.3 Perspectivă comercială 0 până la 10 puncte 5. Înființarea rețelelor radio în mai mult de o regiune 5.1. Capacitățile programului pentru comunicarea supraregională 5.2. Vizualizarea regională a programelor individuale Nota: evaluarea la [criteriile] 5.1. și 5.2. este de la 0 la 3 puncte și se face prin înmulțirea celor două rezultate. Numărul maxim de puncte sub toate criteriile este de 100.” 29. La 25 iunie 1999, Curtea Constituțională a rendu hotărâre (ре Nr. 36 от 1998 δ., оон., δש, δр. 60 от 2 или 1999 δ.) în acțiunea inițiată de cincizeci de membri ai Parlamentului care au considerat că o serie de dispoziții din Legea de radio și televiziune din 1998 ar trebui declarate contrar Constituției. Curtea a reținut, după caz: „În temeiul Legii de telecomunicații [1998], licențe sunt acordate de către STC și aprobate de Consiliu de Miniștri. În timp ce această licență se referă la crearea rețelelor de telecomunicații și la utilizarea spectrului de frecvențe radio și alocarea acesteia, decizia NRTC în temeiul [Legii privind radio și televiziune 1998] se referă la conținutul serviciilor care vor fi difuzate. Dispozițiile [Legea privind telecomunicațiile din 1998] se referă la licențe pentru crearea rețelelor de telecomunicații și furnizarea de servicii prin spectrul de frecvențe radio. Supravegherea pregătirii, crearea și difuzarea programelor radio și de televiziune ... este în afara competenței STC. În ceea ce privește mass-media, și radio și televiziune în special, există instrucțiuni [implicite] în art. 40 § 1 din Constituție că acestea sunt transformate în instituții publice autonome, eliberate de tutelarea unei agenții guvernamentale specifice. Din acest motiv, reglementarea radio și televiziunii este încredințată ... NRTC, care nu este o agenție guvernamentală. În ultimii ani, legislația bulgară are pentru prima dată diferența între regimurile de instituire a operatorilor de telecomunicații și cele de instituire a operatorilor de radio și de televiziune. Licența operatorilor de telecomunicații este reglementată de [Legea 1998 privind telecomunicațiile], în timp ce licența privind conținutul programelor este reglementată de [Legea privind radio și televiziune 1998]. Acestea sunt două tipuri diferite de activitate: primul monitorizează, în principal, respectarea cerințelor tehnologice în temeiul [Legea privind telecomunicațiile din 1998], în timp ce al doilea monitorizează calitățile estetice și artistice în temeiul [Legea privind radio și televiziune din 1998]. În același timp, legea mass-media nu permite să se pună în întrebări independența procedurii de eliberare a licențelor de radio și de televiziune, deoarece art. 115 din [Radio and Television Act 1998] instruiește NRTC să ia o decizie motivată cu privire la fiecare cerere de licență pentru radiodifuziune electronică. În cazul în care decizia NRTC este de a permite cererea, aceasta închide proiectul de licență. Afirmația ... că „STC nu este obligat de decizia NRTC [și că i]t poate acorda o licență sau nega unul indiferent de decizia pozitivă a NRTC” este nefondată. [STC] nu are dreptul de a revizui respectarea criteriilor prevăzute în [Radio și Televiziune Act 1998]. Toate întrebările legate de acordarea, modificarea sau retragerea licențelor de radio și televiziune, respectiv pentru garantarea libertății de exprimare prin mass-media, intră în cadrul mandatului NRTC. Această instanță a stat de multe ori în relațiile dintre drepturile de comunicare și organismele de reglementare în domeniul informațiilor. Conexiunea dintre libertatea de exprimare și competențele STC a fost examinată în hotărârea nr. 33 din 1998 [(реоние nr. 33 от 8 декември 1998 ש. δо к.д. nr. 30 от 1998 δ., оон., פש, Орой 147 от 15 декември 1998 δ.], al cărui raționament este aplicabil și în cazul instantaniei. Această hotărâre prevede: „Așa cum a fost deja constatat [aceea instanță] în hotărârea nr. 7 din 1996 [(реение nr. 7 от 4 они 1996 δ. δок.д. Nr. 1 от 1996 δ., оон., δש , δрой 55 от 28 ни 1996 δ.)], Ingerența de stat în alocarea spectrului de frecvențe radio este inevitabilă. De aceea, libertatea mass-media electronică în temeiul articolului 40 § 1 din Constituție nu exclude interferența de stat. Principiile de bază ale articolului 40 § 1 pot fi respectate prin punerea în aplicare a condițiilor și procedurilor de licență publice, accesibile și preordonate.”” 30. În temeiul articolului 25 alineatul (3) din Legea privind telecomunicațiile din 1998, deciziile STC au fost supuse revizuirii de către Curtea Supremă Administrativă. 31. Secțiunea 38 din Legea privind radio și televiziune din 1998, astfel cum a fost formulată la momentul material, cu condiția ca deciziile NRTC de a acorda, modifica sau retrage o licență de radiodifuziune să fie, de asemenea, examinate de Curtea Supremă de Administrație. 32. În temeiul articolului 41 alineatul (3) din Legea de procedură administrativă din 1979 („[...]], care în timpul material a reglementat, printre altele, procedura de revizuire judiciară a deciziilor administrative, instanța de reexaminare a trebuit să verifice dacă o decizie administrativă a fost legală, adică, luată de un organism competent în mod corespunzător, în conformitate cu normele procedurale și de susținere relevante, și în conformitate cu obiectul și scopul legii. În mod asemănător, art. 12 din Legea Curții Supreme de Administrație din 1997 („„„акон”), cu condiția ca motivele de anulare a deciziilor administrative să fie lipsa de competență a organismului care a luat decizia, nerespectarea deciziei în mod corespunzător, încălcarea semnificativă a normelor de procedură administrativă, încălcarea legii de fond sau neconformitatea cu obiectul și scopul legii. 33. La 20 decembrie 2000, Comitetul miniștrilor Consiliului Europei a adoptat Recomandarea nr. R (2000) 23 statelor membre cu privire la independența și funcțiile autorităților de reglementare pentru sectorul radiodifuziunii, în care a recomandat ca statele membre, printre altele, „include dispoziții în legislația și măsurile acestora în politicile care confiează autorităților de reglementare pentru sectorul radiodifuziunii competențe care le permit să își îndeplinească misiunile, în conformitate cu legislația națională, în mod eficient, independent și transparent, în conformitate cu orientările stabilite în apendicele prezentei recomandări”. 34. Orientările, care prezintă apendicele recomandarii, prevăd: „... Normele care reglementează autoritățile de reglementare pentru sectorul radiodifuziunii, în special aderarea acestora, sunt un element esențial al independenței lor. Prin urmare, acestea ar trebui definite pentru a le proteja împotriva oricărei interferențe, în special de către forțele politice sau interesele economice. În acest scop, ar trebui definite norme specifice în ceea ce privește incompatibilitatea pentru a evita: – autoritățile de reglementare sunt sub influența puterii politice; – membrii autorităților de reglementare exercită funcții sau dețin interese în întreprinderi sau alte organizații din sectoarele media sau aferente, care ar putea duce la un conflict de interese în legătură cu aderarea autorității de reglementare. În plus, normele ar trebui să garanteze că membrii acestor autorități: – sunt desemnați într-un mod democratic și transparent; – nu pot primi nici un mandat sau nu pot lua nici instrucțiuni de la oricare persoană sau organism; – nu face nici o declarație sau nu întreprinde nici o acțiune care poate aduce atingere independenței funcțiilor lor și nu profită de ele. ... 13. Una dintre sarcinile esențiale ale autorităților de reglementare din sectorul radiodifuziunii este, în mod normal, acordarea licențelor de radiodifuziune. Condițiile și criteriile de bază care reglementează acordarea și reînnoirea licențelor de radiodifuziune ar trebui definite în mod clar în lege. 14. Regulamentele care reglementează procedura de licență pentru radiodifuziune ar trebui să fie clare și precise și să fie aplicate în mod deschis, transparent și imparțial. Deciziile luate de autoritățile de reglementare în acest context ar trebui să fie supuse unei publicități adecvate. ... 27. Toate deciziile și reglementările adoptate de autoritățile de reglementare ar trebui să fie: – motivate corespunzător, în conformitate cu legislația națională; – deschise la revizuirea de către jurisdicțiile competente în conformitate cu legislația națională; – puse la dispoziția publicului.”