ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4650/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 16 august 2018, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pârâtul Inspectoratul General Pentru Situații de Urgență, solicitând anularea Documentului Constatator nr. x din data de 21.12.2017 și a adresei nr. x din data de 20.02.2018, ambele emise de pârât.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 553 din 13 decembrie 2018, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General Pentru Situații de Urgență.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate la punctul I.2 anterior, a declarat recurs reclamanta societatea A. S.R.L., prin care, invocând incidența prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond. În motivarea căii de atac promovate, a arătat, pe de o parte, în esență, recurenta că soluția primei instanțe de admitere a excepției inadmisibilității capătului de cerere privind anularea adresei nr. x/20.02.2018 a fost pronunțată cu încălcarea art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, în contextul în care, în opinia recurentei, un astfel de document îndeplinește toate criteriile prevăzute de sus indicatului text normativ pentru a fi calificat drept act administrativ. O altă critică formulată în recurs privește maniera în care prima instanță a soluționat capătul de cerere privind anularea Documentului constatator nr. x/21.12.2017, din sinteza elementelor argumentative formulate în această privință, reieșind că recurenta apreciază hotărârea instanței de fond ca fiind rezultatul unei aplicări greșite a normelor de drept material, fără ca judecătorul fondului să observe criticile formulate de sus indicata parte sau să ofere o justificare a respingerii acestora, aspect ce echivalează, în opinia recurentei, cu nemotivarea hotărârii. Mai arată recurenta că acele argumente prezentate de prima instanță sunt contradictorii, judecătorul fondului ignorând faptul că autoritatea pârâtă a impus încheierea contractului subsecvent nr. x/06.04.2017, cu o perioadă de executare de șapte luni, cu încălcarea dispozițiilor exprese și imperative ale art. 7.2 din Acordul Cadru, potrivit cărora perioada de livrare este de 12 luni de la semnarea contractului subsecvent. De asemenea, apreciază recurenta că demersul instanței de a nu a ține cont de faptul că intimatul nu a dispus constituirea comisiei de validare a prototipului și nu a procedat la validarea efectivă a acestuia decât foarte târziu, reprezintă o eronată reținere a situației de fapt. Totodată, recurenta apreciază că motivarea primei instanțe este sumar formulată și neîntemeiată și în ceea ce privește pretinsul prejudiciu invocat și reținut de intimat, în contextul în care s-a considerat că simpla neîndeplinire (pretinsă) a obligației de livrare ar fi produs intimatului prejudiciul în cuantum maxim (reprezentând contravaloarea obiectului contractului), în condițiile în care intimatul nu a achitat recurentei nicio sumă de bani. Apreciază recurenta că prima instanță nu a analizat și nu s-a pronunțat în nici un fel asupra îndeplinirii sau nu a elementelor răspunderii civile contractuale în ceea ce o privește, nici prin raportare la normele legale incidente și nici prin raportare la dispozițiile art. 14.4 din Contract, omițând să observe că, în cauză, nu există niciun fel de dovadă cu privire la cuantumul și conținutul pretinsului prejudiciu.

Apărările formulate în cauză Împotriva recursului promovat de recurenta - reclamantă a formulat întâmpinare intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, prin care a invocat, în principal, excepția nulității recursului, iar în subsidiar a solicitat, prin evocarea unor considerente similare celor antamate în faza de judecată a fondului, respingerea căii de atac promovate de recurenta - reclamantă, ca nefondate și menținerea, drept temeinică și legală, a sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 10 aprilie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 13 octombrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate și de dispozițiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta societatea A. S.R.L. este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare: Din circumstanțele concrete ale cauzei și în scopul delimitării obiectului cercetării în recurs, Înalta Curte reține că, prin calea de atac promovată, recurenta - reclamantă a criticat atât soluția dată de prima instanță capătului de cerere privind anularea adresei nr. x din data de 20.02.2018 (capăt pe care Curtea de Apel Craiova l-a respins drept inadmisibil), dar și pe cea pronunțată de judecătorul fondului în privința cererii de anulare a Documentului Constatator nr. x din data de 21.12.2017 ("Documentul Constatator"). Pe de altă parte, instanța de control judiciar observă că recurenta a evocat incidența motivului de casare reglementat de pct. 8 al alin. (1) al art. 488 C. proc. civ., din perspectiva soluțiilor aferente ambelor capete de cerere, însă pe cea a pct. 6 al aceluiași text normativ doar în privința manierei de soluționare a acțiunii în contencios administrativ îndreptate împotriva Documentului Constatator. Aspectele învederate de apărătorul ales al recurentei - reclamante, cu ocazia dezbaterilor publice de la prezentul termen de judecată, privind elementele de contradictorialitate ce ar viza soluția de calificare drept act administrativ, a doar unuia dintre cele două acte atacate, reprezintă susțineri noi, formulate pentru prima dată la un astfel de termen de judecată și care nu se regăsesc în cuprinsul memoriului de recurs, motiv pentru care nu pot fi avute în vedere în soluționarea căii de atac. Cât privește criticile aduse de recurentă soluției de respingere, drept inadmisibilă, a cererii de anulare a adresei nr. x din data de 20.02.2018 emisă de pârât, Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, reținând că, între condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, se numără și aceea ca actul atacat să fie un act administrativ, tipic sau asimilat, astfel cum este el definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (2) al Legii nr. 554/2004. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) teza 1 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Același text de lege asimilează, prin alin. (2), actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Față de cele de mai sus, câtă vreme rolul plângerii prealabile, așa cum este acesta reglementat de art. 7 din Legea nr. 554/2004, este acela de a da posibilitatea autorității publice de a reveni asupra actului emis, prin revocarea acestuia, Înalta Curte apreciază drept corectă concluzia instanței de fond privind faptul că adresa contestată nu constituie act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce prin ea însăși efecte juridice, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, nereprezentând nici materializarea refuzului nejustificat prevăzut de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Aceste aspecte sunt cu atât mai mult evidente în ipoteza în care solicitarea de revocare este respinsă prin respingerea plângerii prealabile (precum în cazul incident în litigiul pendinte), când niciunul dintre parametrii trasați prin emiterea actului administrativ ce face obiectul plângerii nu este modificat. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că și criticile subsumate acestuia sunt nefondate, sentința atacată cuprinzând suficiente argumente care să permită exercitarea controlului judiciar, precum și exprimarea neechivocă a soluției primei instanțe. Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea susținerilor părților și punctul de vedere al instanței față de argumentele principale și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. După cum Înalta Curte a reținut, în mod constant, în jurisprudența sa, motivarea nu reprezintă o chestiune de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția pronunțată, respectând dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ., în contextul în care a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza hotărârii adoptate, fiind clare rațiunile avute în vedere de judecătorul fondului. Totodată, se impune a fi menționat faptul că instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea, în acest sens fiind și aspectele statuate de CEDO în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României, conform cărora: În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B). Aplicând cele statuate mai sus prezentei cauze, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care aceasta a aplicat legislația relevantă faptelor cauzei, motivarea furnizată de judecătorul fondului având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fără a avea caracter contradictoriu, fiind respectate cerințele unui proces echitabil. De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentă se invocă, în esență, fie aspecte de netemeinicie a hotărârii atacate (ce, după cum vom învedera în paragrafe ulterioare, reprezinte elemente excedentare controlului de legalitate vizat de recurs), fie o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii (aspecte ce urmează a fi analizate din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.), dar nemotivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reținută raportat la sentința atacată. În concluzie, Înalta Curte constată că motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat. Cât privește motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurentă din perspectiva manierei de soluționare a capătului de cerere privind anularea Documentului Constatator, Înalta Curte, cu titlu prealabil, are în vedere împrejurarea că, în cadrul procesual al recursului, instanța de control judiciar analizează doar motivele de nelegalitate a hotărârii atacate, conform art. 483, coroborat cu art. 488 C. proc. civ., iar nu și motivele de netemeinicie. Or, în cuprinsul cererii de recurs, reclamanta a prezentat, în repetate rânduri, argumente vizând modalitatea de interpretare și apreciere, de către instanța de judecată a aspectelor de fapt sau probatoriilor administrate în cauză, care se constituie drept critici de netemeinicie, iar nu de nelegalitate a sentinței recurate. Ca atare, Înalta Curte, cu ocazia analizării recursului, va avea în vedere aceste critici doar în măsura în care sunt de natură a susține cazurile de casare invocate de recurentă. Totodată, Înalta Curte constată că limitele cadrului procesual dedus judecății în litigiul pendinte, implică doar un control de legalitate a Documentului Constatator, motiv pentru care totalitatea criticilor aduse de recurentă manierei de încheiere a contractului subsecvent nr. x/06.04.2017 (inclusiv din perspectiva termenului de executare a obligațiilor stabilit prin acesta) reprezintă aspecte extrinseci unui atare cadru procesual, în lipsa unui petit prin care să se solicite constatarea nulității sau o altă cauză de invalidare a prevederilor unui astfel de contract (ce reprezintă, în esență, un acord de voințe între autoritatea contractantă și recurentă). Din această perspectivă, Înalta Curte reține că potrivit art. 166 alin. (1) lit. a) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, aprobate prin H.G. nr. 395/2016 ("Normele metodologice"): (1) Autoritatea contractantă are obligația de a emite documente constatatoare care conțin informații referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractant asociat și, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum urmează: a) pentru contractele de furnizare atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data finalizării livrării produselor care fac obiectul respectivului contract/contract subsecvent și, suplimentar, în termen de 14 zile de la data expirării perioadei de garanție tehnică a produselor în cauză; Însușindu-și raționamentul juridic expus de instanța de fond în hotărârea pronunțată, pe care îl apreciază legal și temeinic, Înalta Curte adaugă argumentul că, din perspectiva verificării legalității Documentului Constatator, prezintă relevanță faptul că obiectul acestuia a constat exclusiv în constatarea neîndeplinirii obligației de livrare reglementată de art. 4.1 din Contractul subsecvent nr. x/06.04.2017 ("Contractul subsecvent" - dosarul primei instanțe), respectiv furnizarea unei cantități de 1 (un) complet tabără mobilă pentru persoane sinistrate/evacuat în sistem containerizat + B.R.A. Potrivit anexei 1 a Contractului Subsecvent, termenul recepției finale a unui astfel de produs, stabilit prin voința concordantă a părților, a fost reprezentat de data de 04.12.2017. Înalta Curte apreciază că nu este fondată susținerea recurentei privind existența unor prevederi contractuale discordante între Acordul Cadru nr. 149005/15.07.2016 și Contractul subsecvent, referitoare la termenul de executare, câtă vreme termenul reglementat de primul viza cadrul general de executare a unui număr total de 40 de unități de complete tabără mobilă, iar cel din urmă cadrul particular de executare a unei singure unități de complet. Totodată, nefondate sunt și susținerile recurentei privind caracterul prematur al Documentului Constatator, în contextul în care, în raport de obiectul acestuia (nerespectarea obligației de livrare stabilite prin Contractul subsecvent) și de data de livrare a produsului (termenul recepției finale), un astfel de document a fost emis cu respectarea prevederilor art. 166 alin. (1) lit. a) din Normele metodologice. Instanța de control judiciar observă că nici prin cererea de chemare în judecată și nici prin memoriul de recurs, recurenta - reclamantă nu susține teza unei executări a unei astfel de obligații conform termenului agreat contractual. Or, potrivit prevederilor art. 1548 C. civ., coroborate cu cele ale art. 231 din Legea nr. 98/2016: Culpa debitorului unei obligații contractuale se prezumă prin simplul fapt al neexecutării. Pe cale de consecință, în materia executării unei obligații contractuale, legiuitorul a reglementat incidența unei prezumții legale relative de culpă în situația neexecutării obligației, iar mecanismul prezumției legale, nu presupune, date fiind prevederile art. 328 alin. (1) C. proc. civ., verificarea existenței aspectelor vizate de prezumție, sus indicatul text normativ statuând expres că: prezumția legală scutește de dovadă pe acela în folosul căruia este stabilită în tot ceea ce privește faptele considerate de lege ca fiind dovedite. Caracterul relativ al unei astfel de prezumții vizează doar posibilitatea răsturnării sale prin invocarea, în esență, a unor cazuri exoneratoare de culpă, însă, într-un atare plan al analizei, verificarea implică, în fapt, capacitatea ipostazelor invocate de debitorul obligației de a înlătura prezumția culpei. Or, în cauza pendinte, aspectele privind incidența cauzei de exonerare reprezentat de fapta creditorului (evocată, în fapt de recurentă), nu pot fi reținute, în contextul în care, pe de o parte, potrivit prevederilor art. 1352 C. civ., fapta creditorului înlătură răspunderea, însă numai în cazurile în care, potrivit legii sau convenției părților, cazul fortuit este exonerator de răspundere, iar potrivit art. 24.1 din Contractul subsecvent: răspunderea contractuală nu este înlăturată atunci când prejudicial este cauzat de caz fortuit. Totodată, instanța de control judiciar reține că potrivit art. 15 din Contractul subsecvent procedura de recepție a produselor contractante se realiza în două etape: (1). recepția prototipului la producător și (2) recepția finală la furnizor. Din piesele dosarului rezultă că prin adresa nr. x/23.10.2017 chiar recurenta a invitat intimata abia în săptămâna 43 în vederea recepției prototipului (iar nu a produsului final), faptul că unei astfel de invitații intimata i-a răspuns prin adresa nr. x/01.11.2017 în sensul că recepția produsului se va desfășura în perioada 02.11-04.11.2017 (zile ce fac parte din săptămâna 44 a anului 2017), nereprezentând un element suficient spre a înlătura prezumția de culpă a recurentei, care până la data de 04.12.2017, nu a livrat autorității contractante produsul final (cantitatea de 1 (un) complet tabără mobilă pentru persoane sinistrate/evacuat în sistem containerizat + B.R.A.). Cât privește criticile aduse de recurentă manierei în care prima instanță a dezlegat chestiunea prejudiciului invocat și reținut de autoritatea intimată, Înalta Curte constată, pe de o parte, că potrivit art. 4.1 din Contractul subsecvent prețul unitar fără TVA al cantități de 1 (un) complet tabără mobilă (ce face obiectul unui astfel de contract) a fost de 1.270.216,40 RON, iar potrivit art. 14.1 din Contractul subsecvent, valoarea garanției de bună execuție aferentă obligației asumate printr-un astfel de contract, a fost stabilită de părți la suma de 127.021,64 RON (10% din valoarea contractată fără TVA). Or, din cuprinsul Documentului Constatator rezultă că garanția de bună execuție asupra căreia autoritatea contractantă a emis pretenții a fost cea aferentă livrării unei cantități de 1 (un) complet tabără mobilă, mai precis 127.021,64 RON. De asemenea, Înalta Curte are în vedere și prevederile art. 41 din Normele metodologice, conform cărora: Autoritatea contractantă are dreptul de a emite pretenții asupra garanției de bună execuție, oricând pe parcursul îndeplinirii contractului de achiziție publică/contractului subsecvent, în limita prejudiciului creat, în cazul în care contractantul nu își îndeplinește din culpa sa obligațiile asumate prin contract. Anterior emiterii unei pretenții asupra garanției de bună execuție autoritatea contractantă are obligația de a notifica pretenția atât contractantului, cât și emitentului instrumentului de garantare, precizând obligațiile care nu au fost respectate, precum și modul de calcul al prejudiciului. În situația executării garanției de bună execuție, parțial sau total, contractantul are obligația de a reîntregii garanția în cauză raportat la restul rămas de executat. Reține instanța de control judiciar că în categoria principiilor achizițiilor publice intră și cel privind eficiența acestora, ceea ce implică minimizarea riscurilor autorității contractante, fundament care reglementează pe de o parte o achiziție completă cu implicarea unui grad micșorat al riscurilor ce pot apărea pe parcursul desfășurării contractului, iar pe de altă parte, obținerea și contractarea unor servicii, bunuri sau lucrări de calitate, efectuate la un preț redus. Garanția de bună execuție, reprezintă un instrument juridic instituit de legiuitor, menit să protejeze interesele contractuale ale autorității publice în fața operatorilor economici, inclusiv față de o eventuală conduită culpabilă a acestora din urmă, pentru a se asigura nederogarea de la obligațiile ce derivă din convenția părților. Prin urmare, scopul instrumentului de protecție contractuală, reprezentat de garanția de bună execuție, este asigurarea respectării obligațiilor contractuale de către operatorul economic, motiv pentru care inclusiv nerespectarea obligației de livrare a produsului reprezintă prejudiciu, în sensul art. 41 din Normele metodologice, ce urmează a fi acoperit prin emiterea pretențiilor asupra garanției de bună execuție. Cât privește individualizarea întinderii prejudiciului, Înalta Curte apreciază că delimitarea dintre prejudiciu total sau parțial, generată de forma de redactare a prevederilor art. 41 din Normele Metodologice, preluate, în esență, și în cele ale art. 14.4 din Contractul subsecvent, vizează, în ipoteze precum cea aplicabilă cauzei, o executare integrală sau parțială a obligației de livrare a produsului final. Cu alte cuvinte, întinderea pretențiilor emise asupra garanției de bună execuție poate varia în funcție de gradul de executare a obligației. Or, după cum instanța de control judiciar a arătat deja, nici chiar recurenta nu susține teza unei livrări a cantității de 1 (un) complet tabără mobilă pentru persoane sinistrate/evacuat în sistem containerizat + B.R.A, la termenul stabilit prin Contractul subsecvent, ceea ce echivalează cu o neexecutare integrală a obligației. În atare situație, precum și în raport de data emiterii Documentului Constatator (21.12.2017), Înalta Curte apreciază drept nefondate criticile recurentei privind nelegalitatea actului administrativ sus menționat, privită din perspectiva cuantumului și conținutul prejudiciului stabilit prin acesta, câtă vreme, în cauza pendinte, suntem în prezența unei neexecutări integrale a obligației contractuale esențiale de livrare la termen a produsului contractat (recunoscută de recurentă), prezumția de culpă nu a fost răsturnată de recurentă, iar o atare neexecutare reprezintă un prejudiciu în sine, pentru acoperirea căruia a fost constituită garanția de bună execuție în cuantum de 127.021,64 RON. În concluzie, Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut corect faptul că prezumția de legalitate, de care se bucură Documentul Constatator, nu a fost răsturnată de recurentă, hotărârea atacată fiind apărată de criticile de nelegalitate subsumate de recurentă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curtea va respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.R.L., ca nefondat, nefiind identificate, în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., motive de reformare a sentinței civile nr. 553 din 13 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,