ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3328/2022

Ședința publică din data de 8 iunie 2022

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal la data de 25 ianuarie 2021, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ("ANSVSA") și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Buzău ("DSVSA Buzău"), a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON, fără TVA, aferentă lunii august 2020, respectiv dreptul exclusiv de creanță dobândit în baza decontului justificativ, facturii și contractelor în vigoare, aferente acțiunilor sanitar veterinare efectuate de reclamantă, în raza sa de competență, în baza O.G. nr. 117/2020, conform cărora pârâta ANSVSA prin Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și-a însușit prin semnătură și stampilă debitul pentru luna august 2020, apreciind că există refuz nejustificat al celor două pârâte de a soluționa favorabil cererea sa.

1.2. Prin sentința civilă nr. 3558 din 26 mai 2021 Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

2.1. Prin sentința civilă nr. 148 din 21 septembrie 2021, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Motivând soluția astfel pronunțată, curtea de apel a reținut că reclamanta se plânge împotriva refuzului instituției publice de a îndeplini o obligație prevăzută de legiuitor, respectiv de a plăti suma stabilită lunar, pentru fiecare contract încheiat, în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru modificarea și completarea art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea unor acte normative. Suma în discuție reprezintă un beneficiu acordat de lege persoanelor vizate de acest text normativ, pentru contractele aflate în derulare, fiind, așadar, solicitată în executarea unei obligații legale stabilite în sarcina instituției publice, iar nu a unei obligații contractuale.

Prin urmare, a reținut Curtea de Apel Ploiești că, în speță, competența materială de soluționare a cauzei se determină în raport de norma cu caracter general în materia contenciosului administrativ înscrisă în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și de dispozițiile art. 6 din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004. Cum verificarea și soluționarea cererii de plată formulate de reclamantă este atributul pârâtei DSVSA Buzău, competența de soluționare a cauzei revine Tribunalului Buzău, secția de contencios administrativ și fiscal, chiar dacă a fost chemată în judecată și autoritatea centrală coordonatoare ANSVSA.

2.2. Prin sentința civilă nr. 226 din 6 aprilie 2022, Tribunalul Buzău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal și, constatând ivit conflictul negativ de competență, a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea acestui conflict.

În motivarea hotărârii, tribunalul a reținut că reclamanta a investit instanța cu o cerere prin care solicită obligarea pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor la plata sumei de 10.000 RON, aferentă lunii august 2020, în temeiul Legii nr. 236/2019. Astfel cum reiese din cuprinsul acțiunii, demersul judiciar a fost precedat de cererea reclamantei adresată ANSVSA și de răspunsul primit de la această autoritate publică, răspuns materializat în adresa nr. x/09.10.2020, depus de reclamantă la dosar, care a fost apreciat de aceasta ca un refuz nejustificat.

Prin urmare, a considerat Tribunalul Buzău că, întrucât suma solicitată nu reprezintă taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora, pentru a se avea în vedere criteriul valoric în stabilirea competenței materiale, atunci trebuie avută în vedere calitatea pârâtei, iar aceasta este o autoritate publică centrală, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Ca atare, competența materială de soluționare în primă instanță revine curții de apel în raza căreia reclamanta își are sediul, prin coroborare cu prevederile art. 10 alin. (3) din aceeași lege, respectiv Curții de Apel Ploiești.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând prezentul conflict negativ de competență, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Judecătoria Buzău, pentru următoarele considerente:

Prin acțiunea care face obiectul prezentei cauze, reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Buzău, potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor bănești în sumă de 10.000 RON, aferente lunii august 2020.

Înalta Curte reține că reclamanta a încheiat cu Ministerul Agriculturii și Alimentației Contractul de concesionare nr. x/01.09.1999, prelungit prin Actul adițional nr. x/18.08.2014, încheiat cu Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, prin Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Buzău, având ca obiect prestarea de către concesionar a activităților veterinare de interes public național prevăzute în Programul acțiunilor strategice de supraveghere, profilaxie și combatere a bolilor la animale, de prevenire a bolilor transmisibile la om și protecția mediului, aprobat prin ordin al ministrului agriculturii și alimentației.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența de soluționare a instanțelor civile de drept comun". Prin acest text de lege, legiuitorul a instituit o regulă de competență specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din același act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, criteriul valoric și cel privind rangul autorității emitente nu își mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanței competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte în acord cu jurisprudența care s-a consolidat la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal, constată că în speță este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, având în vedere că raporturile juridice dintre părți se circumscriu noțiunii de contract de concesiune de servicii publice. Astfel, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speță, serviciul de supraveghere, profilaxie și combatere a bolilor la animale, de prevenire a bolilor transmisibile la om și protecția mediului, aprobat prin ordin al ministrului agriculturii și alimentației, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c)

1

din Legea nr. 554/2004 ca fiind contracte administrative.

Înalta Curte mai reține că finalitatea acțiunii o reprezintă stabilirea obligației de plată a unei sume de bani în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părți. Împrejurarea că temeiul juridic al pretinsei obligații de plată îl constituie o prevedere legală nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părți nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce, atât temeiul juridic invocat în susținerea acțiunii, cât și legea în sine au ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Chiar în ipoteza în care s-ar considera că temeiul juridic al pretențiilor reclamantei nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părți, ci direct dispozițiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, Înalta Curte reține că în speță nu sunt incidente dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de contencios administrativ nu soluționează cereri în pretenții decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorității pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar având natură administrativă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii, instanța de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligației contractuale, întrucât executarea obligației (în cazul de față obligația de a achita o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative. A primi o astfel de susținere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administrației sau refuzul explicit de executare, în contra dispozițiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

În situația de față, raportul juridic dedus soluționării nu își are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia în sensul legii contenciosului administrativ), prin urmare nu sunt incidente dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, nefiind supus cenzurii instanței de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora.

Competența instanței de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituție/autoritate publică a uneia din părți nu atrage automat aplicarea jurisdicției contenciosului administrativ. Deoarece competența instanței de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun și intervine doar în cazurile și condițiile expres și limitativ prevăzute de legiuitor, simpla calitate de autoritate publică a părților implicate nu atrage automat competența instanței de contencios administrativ.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte reține că litigiul dintre părți este unul care privește executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenței materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu și cele ale art. 10 din același act normativ, consecința fiind aceea a stabilirii competenței materiale și teritoriale de soluționare a cauzei în favoarea instanțelor civile de drept comun.

În ceea ce privește instanța competentă să soluționeze cauza, dintre instanțele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, vor fi avute în vedere prevederile art. 94 pct. 1 lit. k), art. 98 alin. (1) și art. 107 C. proc. civ.

Întrucât reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON, Înalta Curte reține că nu este depășit plafonul de 200.000 RON, instituit de legiuitor prin art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., astfel încât judecătoria este competentă în soluționarea prezentei cauze.

Din punct de vedere teritorial, Înalta Curte constată că pârâtele au sediul situat în București, respectiv Buzău, fiind în prezența unei competențe teritoriale alternative, potrivit art. 112 C. proc. civ.. Cum, însă, potrivit legii, direcțiile județene sunt autoritățile care încheie contractele de concesiune, gestionează, realizează și controlează activitățile sanitar-veterinare de pe teritoriul județului și plătesc efectiv suma ce constituie obiectul pretențiilor, Înalta Curte va stabili competența teritorială în favoarea judecătoriei din circumscripția teritorială a pârâtei Directia Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Buzău, în speță Judecătoria Buzău.

Înalta Curte mai reține că, în speță, conflictul negativ de competență a survenit între Tribunalul Buzău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal. Judecătoria Buzău (în favoarea căreia s-a stabilit, prin prezenta decizie, competența de soluționare a cauzei) nu este, așadar, implicată în conflictul de competență sesizat (niciuna dintre instanțe nu a apreciat că ar reveni acestei instanțe competența de soluționare a cauzei).

Cu toate acestea, Înalta Curte reține că, în pronunțarea regulatorului de competență, trebuie să stabilească instanța de judecată competentă conform dispozițiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluționare unei instanțe neimplicate în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competență reprezintă premisa regulatorului de competență, însă stabilirea instanței competente nu este limitată de dispozițiile art. 135 C. proc. civ. la alegerea uneia dintre instanțele aflate în conflict. O altă abordare ar conduce la stabilirea competenței în favoarea unei instanțe neprevăzute de lege, soluția astfel pronunțată relevând un caracter formal al regulatorului de competență, care s-ar limita la achiesarea la una dintre opiniile instanțelor aflate în conflict, deși, în realitate, niciuna din aceste opinii nu este susținută de textele de lege, ceea ce ar echivala cu o eludare a caracterului imperativ al normei de procedură care instituie respectiva competență.

În consecință, pentru considerentele expuse și în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Judecătoriei Buzău.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. și pe pârâții Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Buzău și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în favoarea Judecătoriei Buzău.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 iunie 2022.