ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2769/2022

Ședința publică din data de 17 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București la data de 20 aprilie 2021 sub nr. x/2021, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a solicitat următoarele:

- anularea în tot a Deciziei nr. 427/28.10.2020 emisă de MLPDA - Compartimentul Soluționare Contestații - Direcția Generală POR 2014 - 2020, privind soluționarea contestației formulată împotriva Notei de neconformitate nr. x/07.07.2020 emisă de către pârâtă asupra Contractului de finanțare pentru proiectul "Centrul Cultural Liviu Rebreanu, refacere împrejmuire teren, amenajări exterioare, racorduri și branșamente la utilități, reabilitare căi acces (Aleea Trandafirilor drum legătură Piața Mare) din oraș Beclean, județul Bistrița Năsăud", cod SMIS 123131, și:

- in principal, obligarea pârâtei la soluționarea contestației împotriva Notei de neconformitate nr. x/07.07.2020 pe fondul ei;

- în subsidiar, admiterea contestației formulată împotriva Notei de neconformitate nr. x/07.07.2020, înlăturarea corecției procentuale de 5% (636.875,95 RON, fără TVA) din valoarea contractului aplicată, anularea actelor subsecvente emise ulterior conform prev. art. 21 alin. (29) din O.U.G. nr. 66/2011 și obligarea pârâtei la plata acestor sume.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 5370 pronunțată la data de 24.09.2021, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale a instanței, invocată din oficiu și, în consecință, a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Tribunalului Bistrița-Năsăud.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul București a reținut, în esență, că din prevederile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) si b) din Legea nr. 554/2004 rezultă că, în contenciosul administrativ, este dedus judecății raportul de drept administrativ ce se naște între o autoritate publică și o persoană (care se consideră) vătămată, ca regulă generală acestea fiind și entitățile care au calitate procesuală.

In speță, partea supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecății (autoritatea publică) nu este partea reclamantă (UAT orașul Beclean), aceasta fiind beneficiara contractului de finanțare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv persoana (care se consideră) vătămată, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea 554/2004, ci partea pârâtă (Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației), ca organ de stat care, acționând în regim de putere publică, în virtutea competențelor legale de gestionare a fondurilor europene, a emis actul administrativ atacat (pct. 3-4 de mai sus).

Așa fiind, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza întâia din Legea nr. 554/2004, prevederi care atribuie competența exclusivă rationae loci instanței de la sediul reclamantei, și nu dispozitiile tezei a doua a aceluiași text legal.

În contenciosul administrativ, sfera noțiunii de "reclamant" este mai largă decât elementele realității obiective identificabile prin valorificarea termenilor utilizați de legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (3) teza întâia din Legea nr. 554/2004 (persoană fizică sau juridică de drept privat), situație în care devine necesară interpretarea judiciară a prevederilor art. 10 alin. (3) din Lege, pentru a aduce la lumină rațiunea textului legal în discuție.

Așadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) din Lege stabilește competența în favoarea instanței de la domiciliul/sediul reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar administrația [art. 2 alin. (1) lit. f) din Lege], a doua teză privește raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care administrația este reclamant, competența fiind, din nou, stabilită printr-o normă de favoare pentru pârât.

Deși "pârâtul" nu este definit în niciun fel în cuprinsul celei de-a doua teze, nu se poate presupune, cu temei, că textul se referă exclusiv la persoanele de drept privat, întrucât in raportul juridic de drept administrativ pot figura, ca părți subordonate, și persoane juridice de drept public (astfel cum este cazul în speță).

În realitate, rațiunea stabilirii competenței în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, susține concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) din Lege trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situație scopul legii, anume protecția suplimentară acordată părții vulnerabile, putând fi atins.

Așadar, interpretarea teleologic corectă a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea este cea care asigură realizarea deplină a voinței legiuitorului, în sensul favorizării părții aflate într-o poziție de inferioritate față de administrație (partea supraordonată, ca autoare a actului administrativ, tipic sau asimilat, ori a faptului administrativ asimilat actului administrativ pretins vătămătoare), indiferent dacă partea subordonată este o persoană fizică sau juridică de drept privat ori o persoană juridică de drept privat asimilată unei autorități publice sau o persoană juridică de drept public, orice altă interpretare conducând la înfrângerea rațiunii stabilirii competenței in favorem.

Prin urmare, a reținut Tribunalul București că, în cauză, calitatea de persoană juridică de drept public are relevanță procesuală, sub aspectul stabilirii instanței competente teritorial, doar în situația în care persoana în discuție se află pe o poziție supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecății, căci numai într-o astfel de situație pârâtul este favorizat, prin atribuirea competenței de judecare a procesului unei instanțe aflată cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situația în care persoana juridică de drept public se află pe o poziție subordonată în raportul juridic de drept material dedus judecății, cum este și cazul în speță, rațiunea celei de-a doua teze a art. 10 alin. (3) din Lege încetează să mai subziste, iar ubi cessat ratio legis, cesat lex.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanța de la sediul/domiciliul pârâtului doar în situația în care, în raportul de drept material litigios, ocupă poziția părții care acționează în regim de putere publică (autorității/instituției publice sau asimilată), ceea ce nu este cazul în speță.

În concluzie, Tribunalul București, văzând și prevederile art. 123 alin. (1) și (2) noul C. proc. civ., în baza art. 129 si art. 132 noul C. proc. civ. rap. la art. 10 alin. (3) teza întâia din Legea nr. 554/2004, a admis excepția și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Bistrița - Năsăud, ca instanță de contencios administrativ și fiscal.

Ca urmare a declinării competenței, dosarul a fost înregistrat la data de 10 ianuarie 2022 pe rolul Tribunalului Bistrița-Năsăud, sub același număr.

Hotărârea Tribunalului Bistrița-Năsăud, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 56/2022 pronunțată la data de 17 martie 2022, Tribunalul Bistrița-Năsăud, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis, la rândul său, excepția necompetenței teritoriale a instanței, invocată de pârât și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Bistrița-Năsăud, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență, că, în cauză sunt aplicabile prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competența teritorială exclusivă de soluționare a cauzei în favoarea instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului în ipotezele în care reclamantul este autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, conform art. 96 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 unitățile administrativ-teritoriale fiind persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu.

A apreciat Tribunalul Bistrița Năsăud că se impune a se sublinia că modificările aduse legii contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/2018 au vizat și normele de competență teritorială, în scopul protejării persoanei vătămate stabilindu-se competența teritorială exclusivă în favoarea instanțelor în circumscripția cărora se află domiciliul persoanei fizice sau sediul persoanei juridice de drept privat vătămate, indiferent cine este autorul cererii introductive. Potrivit reglementării anterioare, competența teritorială era alternativă între instanțele de la domiciliul reclamantului, respectiv cele de la sediul pârâtului.

Evident, reclamantul din litigiul în discuție nu este o persoană de drept privat sau o persoană juridică de drept public care nu acționează în regim de putere publică, unitatea administrativ-teritorială, beneficiară a finanțării pentru implementarea proiectului - "Centrul Cultural Liviu Rebreanu, refacere împrejmuire teren, amenajări exterioare, racorduri și branșamente la utilități, reabilitare căi de acces (Aleea Trandafirilor drum legătură Piața Mare) din oraș Beclean, județul Bistrița-Năsăud", acționând, fără îndoială, pentru "satisfacerea unui interes legitim public".

Mai mult, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte", ceea ce conduce la concluzia că în situațiile nereglementate de legiuitor în mod expres sub aspectul competenței teritoriale în conținutul legii contenciosului administrativ, devin aplicabile prevederile C. proc. civ. care, în conținutul art. 107, consacră ca și regulă generală aceea a competenței instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Astfel, în aplicarea art. 132 alin. (1) și (3) C. proc. civ., a admis excepția necompetenței teritoriale a Tribunalului Bistrița-Năsăud, invocată în cauză, cu consecința declinării competenței în favoarea Tribunalului București, în a cărui rază teritorială se situează sediul pârâtului.

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunțarea regulatorului de competență, judecând în conformitate cu dispozițiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecății, precum și dispozițiile legale incidente în cauză, va stabili competența de soluționare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt și de drept relevante

Verificând cererea de chemare în judecată Înalta Curte constată că titularul acesteia este Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean, iar, raportat la obiectul acțiunii, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, alin. (2) al acestui articol făcând trimitere la Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, calitate de pârât având Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență privește norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței teritoriale de soluționare a cauzei, instanțele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv cu privire la consecințele pe care le atrage încadrarea reclamantei, ca persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanței competente să judece cauza.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanței (24.12.2019):

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.".

Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, autoritatea publică este " orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public."

Pe de altă parte C. civ., în art. 189, clasifică persoanele juridice în două categorii; astfel, "persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat". Persoanele juridice de drept public sunt: statul, autoritățile (centrale, locale, autonome), instituțiile publice, atât cele ierarhic subordonate autorității centrale sau locale, cât și cele autonome, care se află sub controlul sau coordonarea guvernului, ale autorității locale sau ale parlamentului, unitățile administrativ-teritoriale, precum și "operatori economici" constituiți de stat sau de autoritățile locale ori de unitățile administrative-teritoriale.

Reclamantă în cauză este Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean, persoană juridică de drept public în sensul dispozițiilor legale anterior menționate și ale art. 96 din O.U.G. nr. 57/3 iulie 2019 privind Codul administrativ, care acționează prin intermediul autorităților administrație publice locale reglementate de lege.

Din reglementarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze și anume: prima, în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat și a doua, în care calitatea de reclamant o are o autoritate publică, instituție publică sau asimilată, textul legal neinstituind nicio distincție în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei reprezentându-l doar calitatea reclamantului de instituție publică.

Reține astfel Înalta Curte, în regulator de competență că, deși, în prezenta cauză, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean, acționează în calitate de " persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, în lipsa unor mențiuni derogatorii în cuprinsul articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la calitatea autorității publice - de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică ce acționează în regim de putere publică, în orice împrejurare, indiferent de obiectul acțiunii judiciare, în situația în care o autoritate publică are calitate de reclamantă, într-o acțiune de contencios administrativ, trebuie să se adreseze instanței de la sediul pârâtului, legiuitorul instituind o normă de competență teritorială exclusivă în favoarea acestei instanțe.

Astfel, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincție în stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincția se face doar în funcție de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competența teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părțile și nici instanța nu pot deroga.

Cum aplicarea tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situația reclamanților persoane fizice sau juridice de drept privat, în condițiile în care titularul cererii de chemare în judecată - Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean - este o autoritate publică/persoană juridică de drept public, competența trebuie tranșată în raport de dispozițiile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din același act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantului instituție publică, fără a face distincție între situațiile în care instituția publică acționează în calitate de parte vătămată și cele în care acționează ca emitent al actelor atacate.

Prin urmare, în considerarea calității de instituție publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean și a sediului pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației Publice (autoritate publică centrală), aflat în București, b-dul x nr. 16,Latura Nord, Înalta Curte constată că instanța competentă din punct de vedere teritorial să soluționeze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripția teritorială a municipiului București.

Temeiul legal al regulatorului de competență

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) și alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, având în vedere dispozițiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența teritorială de soluționare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Beclean în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.