Decizia nr. 2640/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, la data de 18.01.2021, reclamantul Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul pct. 227 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități din 29.05.2014, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014, a solicitat: 1. Anularea încheierii nr. 4/10.03.2020 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României. prin care s-a soluționat contestația CNSC nr. 4626/06.02.2020 promovată împotriva deciziei nr. 1/20.01.2020 emise de Curtea de Conturi, Departamentul VIII;

Anularea deciziei nr. 1/20.01.2020 emise de Curtea de Conturi. Departamentul VIII, și admiterea în totalitate a contestației CNSC nr. 4626/06.02.2020 respectiv: a) anularea măsurii dispuse la pct. l din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "suspendarea procedurii de acordare a veniturilor salariate ale membrilor CNSC - consilieri de soluționare a contestațiilor din domeniul achizițiilor publice, rezultată din aplicarea combinată a prevederilor legale aferente celor două regimuri juridice funcției publice și funcției de demnitate publică și asigurarea conformității cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (referitoare la art. 28 alin. (2) care prevede stabilirea salariilor de bază prin asimilare cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexele la legea cadru și aplicabile categoriei de personal respective, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice)"; b) anularea măsurii dispuse la pct. 2 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "reîncadrarea membrilor Consiliului National de Soluționare a Contestațiilor (consilieri de soluționare a contestațiilor în domeniul achizițiilor publice) corespunzător funcției publice specifice de funcționar public cu statut special, stabilirea și acordarea veniturilor salariale în concordanță cu dispozițiile din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările si completările ulterioare". c) anularea măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind "efectuarea prin compartimentul de audit public intern al CNSC a unei misiuni de audit financiar având ca obiect stabilirea, recuperarea și virarea la bugetul de stat a sumelor acordate necuvenit personalului CNSC, rezultate din calcularea eronată a indemnizațiilor aferente concediilor medicale și concediilor de odihnă care au avut drept bază de calcul drepturile salariale acordate în luna ianuarie 2018 și d) anularea măsurii dispuse la pct. 4 din Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII privind efectuarea prin compartimentul de audit public intern a unei acțiuni de verificare având ca obiect stabilirea sumelor acordate necuvenit, rezultate din calcularea eronată a drepturilor salariale achitate personalului care în anul 2018 a îndeplinit condițiile de avansare în tranșe de vechime superioară, recuperarea și virarea la bugetul de stat a sumelor decontate nelegal și/sau a penalităților de întârziere aferente".

Suspendarea în integralitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin Decizia nr. 1/20.01.2020 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul VIII, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cererea completatoare a cererii de chemare în judecată, depusă la data de 5.06.2020, reclamantul a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi. 2. Încheierea primei instanțe pronunțată asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale Prin încheierea din data de 15.11.2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale. 3. Cererea de recurs. Împotriva încheierii din data de 15.11.2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2020, a declarat recurs reclamantul Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, având în vedere că prin cererea completatoare a cererii de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/03.06.2020, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor prin reprezentant legal a motivat sub aspectul neconstituționalității, că prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 încalcă dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. l) și art. 1 alin. (5) din Constituție, în măsura în care se consideră că deleagă plenului Curții de Conturi posibilitatea de a reglementa definiția auditului de conformitate, una dintre cele trei forme de audit prin care se asigură, conform standardelor internaționale de audit, realizarea funcției de control de către Curtea de Conturi. Cu titlul de jurisprudență, fără a avea o înrâurire directă asupra art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 din perspectiva art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, s-a făcut trimitere la Decizia nr. 1094/2008 că delegarea competenței de reglementare a organizării activității specifice și a valorificării actelor emise de Curtea de Conturi nu reprezintă o încălcare a art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție în măsura în care regulamentul "conține reglementări emise numai în limitele impuse de legea organică și în executarea acesteia". Prin urmare, în principiu, dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 sunt constituționale, dar numai cu condiția ca delegarea competenței de reglementare să fie limitată la detalierea conceptelor și atribuțiilor reglementate prin Legea nr. 94/1992. Soluția Curții este, în mod evident, în acord cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 care stabilesc că "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă" și ale art. 77 din Legea nr. 24/2000, "Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului." În sensul că actele normative date în executarea unei legi nu trebuie să depășească limitele și normele care le ordonă sunt și prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Or, delegarea atribuției de reglementare a conceptului fundamental de audit de conformitate, care reprezintă una dintre formele auditului public extern conform Standardelor de audit A., depășește limitele instituite de art. 4 alin. (3) și art. 77 din Legea nr. 24/2000 și confirmate de Curtea Constituțională în Decizia nr. 1094/2008, încălcând dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. i) din Constituție. În același timp, art. 11 alin. (2) nu îndeplinește condițiile de calitate a legii din perspectiva respectării regulilor de tehnică legislativă reglementate prin art. 4 alin. (3) și art. 77 din Legea nr. 24/2000, aspect care, în practica constantă a Curții Constituționale, constituie o încălcare a dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituția României. Dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție sunt încălcate din perspectiva lipsei accesibilității și predictibilității cadrului legislativ aplicabil atribuțiilor esențiale a Curții de Conturi, în condițiile incertitudinii generate de delegarea neconstituțională a atribuției de reglementare a atribuției esențiale de efectuare a auditului de conformitate chiar către autoritatea competentă să efectueze acest control printr-un simplu act administrativ normativ care s-a concretizat în situația confuză a reglementării atribuțiilor aceleiași entități esențiale a statului parțial prin lege organică, iar parțial prin act administrativ normativ. Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea încheierii atacate și rejudecând, admiterea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 31 ianuarie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând încheierea atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente: Recurentul-reclamant a solicitat instanței de contencios administrativ și fiscal sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că reclamantul contestă acte administrative emise pentru valorificarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate în urma unei misiuni de audit financiar, respectiv încheierea nr. 4/10.03.2020 și Decizia nr. 1/20.01.2020 emise de către Curtea de Conturi și nu Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (B.). Mai mult, din modul cum este invocată excepția de neconstituționalitate, Curtea de Apel a constatat că, de fapt, reclamantul critică nelegalitatea B., ca act administrativ normativ, prin raportare la un text de lege, aspect care nu poate reprezenta o problemă de neconstituționalitate. Nu în ultimul rând, s-a reținut că în cuprinsul cererii introductive, reclamantul nu aduce nicio critică prin prisma excepției de neconstituționalitate invocate, iar în cererea completatoare prin care s-a invocat excepția, se aduc critici actelor administrative contestate având în vedere auditul financiar și nu auditul de conformitate efectuat de Curtea de Conturi. Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Prin motivele de recurs se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Sub acest aspect se invocă interpretarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. În cauza de față este incident acest motiv de recurs, având în vedere că interpretarea pe care a dat-o prima instanță dispozițiilor legale este greșită. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată: "(1) Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Excepția poate fi ridicată la cererea uneia dintre părți, sau, din oficiu, de către instanța de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepția poate fi ridicată de procuror în fața instanței de judecată, în cauzele la care participă. (3) Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale." Din interpretarea logico-juridică a prevederilor art. 29 alin. (1), (2) și (3) al Legii nr. 47/1992 rezultă că pentru sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate trebuie îndeplinite următoarele condiții, în mod cumulativ: - excepția să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial; - excepția să aibă ca obiect neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare; - norma vizată de excepție sa aibă legătură cu soluționarea cauzei și să nu fi fost constatată ca fiind neconstituțională printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale. În ceea ce privește sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, recurentul-reclamant a susținut că aceste dispoziții încalcă dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. l) și art. 1 alin. (5) din Constituție în măsura în care se consideră că deleagă plenului Curții de Conturi posibilitatea de a reglementa definiția auditului de conformitate, una dintre cele trei forme de audit prin care se asigură, conform standardelor internaționale de audit, realizarea funcției de control de către Curtea de Conturi. Astfel, conform dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 "Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi." Potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție "Prin lege organică se reglementează: organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi". Prima instanță a reținut că, în principiu, dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 sunt constituționale, dar numai cu condiția ca delegarea competenței de reglementare să fie limitată la detalierea conceptelor și atribuțiilor reglementate prin Legea nr. 94/1992. Înalta Curte constată că, deși prima instanță a reținut că Legea nr. 94/1992 nu reglementează toate cele trei forme ale auditului public extern, precum și faptul că auditul de conformitate este definit și detaliat doar prin Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, în mod greșit a considerat că excepția de neconstituționalitate nu îndeplinește condițiile cerute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 întrucât textul de lege a cărui neconstituționalitate este invocată, prin prisma interpretării date prevederilor respective, nu are legătură cu soluționarea cauzei. Or, recurentul-reclamant a susținut că dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, ar fi neconstituționale întrucât prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (B.), adoptat în temeiul său, se reglementează o activitate a Curții de Conturi care nu se regăsește reglementată în Legea nr. 94/1992, republicată, respectiv auditul de conformitate. Concret, actele administrative contestate - Încheierea nr. 4/10.03.2020 și Decizia nr. 1/20.01.2020 au fost emise pentru valorificarea abaterilor de la legalitate și regularitate constatate în urma unei misiuni de audit financiar, de către Curtea de Conturi, iar conceptul de audit de conformitate se concentrează asupra faptului dacă entitatea respectă legile statutare, legile locale, regulile interne și deciziile organizației, după cum se aplică sau nu. În acest context, Înalta Curte constată că cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, ridicată în cauza de față îndeplinește condițiile cerute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, întrucât textul de lege a cărui neconstituționalitate este invocată de recurentul-reclamant are legătură cu soluționarea cauzei. De asemenea, Înalta Curte constată că este îndeplinită și condiția privitoare la nedeclararea neconstituționalității acestui text de lege, printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale, toate considerentele expuse conducând la soluția de admitere a cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992. Opinia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal referitoare la excepția de neconstituționalitate invocată Înalta Curte consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, nu sunt în contradicție cu dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. l) și art. 1 alin. (5) din Constituție, în sensul invocat de recurentul-reclamant având în vedere că Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități din 29.05.2014 a fost adoptat în temeiul acestor prevederi.

Temeiul legal al soluției adoptate Față de considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul și prin raportare la condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, va admite cererea formulată de recurentul-reclamant și va sesiza Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992. PENTRU ACESTE MOTIVE,