ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2589/2021

Ședința publică din data de 21 aprilie 2021

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2017 (declinată prin sentința civilă nr. 2041 din 18 decembrie 2017 a Tribunalului Argeș, secția civilă), reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/1.11.2017.

Prin sentința nr. 61/F-CONT din 3 mai 2018, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în esență, că în baza sesizării înregistrate la Agenția Națională de Integritate sub nr. x/15.07.2016, pârâta a procedat la evaluarea reclamantului sub aspectul respectării regimului juridic al incompatibilităților pe durata exercitării de către acesta a funcției de consilier local în cadrul Consiliului Local Rucăr.

Au fost solicitate informații instituțiilor și autorităților publice, fiind transmise de către Primăria Rucăr hotărâri de consiliu local, contracte de vânzare-cumpărare și facturi aferente, iar ONRC și DEPABD au înaintat note de consultare a bazelor de date, din ansamblul cărora a rezultat încălcarea prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003. Au fost emise și comunicate solicitări de date persoanei verificate, care însă nu a exprimat vreun punct de vedere.

A fost întocmit Raportul de evaluare nr. x/1.11.2017, prin care Agenția Națională de Integritate a constatat elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, întrucât reclamantul a deținut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Rucăr, în perioada 2013-2017, perioadă în care, între societatea B. S.R.L. (la care soția persoanei evaluate deținea funcția de administrator și asociat) și Primăria Comunei Rucăr, jud. Argeș, s-au încheiat 5 contracte de vânzare-cumpărare combustibil, fiind emise 97 facturi fiscale.

Examinând raportul de evaluare prin prisma motivelor invocate de reclamantul A. în contestația formulată împotriva raportului, instanța de fond a reținut că reclamantul a fost validat în calitate de consilier local începând cu data de 19.06.2012, iar prin H.C.L. nr. 6/3.07.2012 s-a stabilit componența comisiilor de specialitate din cadrul Consiliului local, reclamantul fiind desemnat să facă parte din Comisia nr. 1 pentru programe de dezvoltare economică, socială, buget-finanțe, administrarea domeniului public și privat al localității, agricultură, gospodărie comunală, protecția mediului . Ulterior, reclamantul a beneficiat și de un al doilea mandat de consilier local, prin H.C.L. nr. 3/24.06.2016 fiind declarat legal constituit noul Consiliu local al Comunei Rucăr începând cu 24.06.2016, iar prin H.C.L. nr. 6/5.07.2016 stabilindu-se componența comisiilor de specialitate din cadrul consiliului local, reclamantul figurând tot în cadrul Comisiei nr. 1 pentru programe de dezvoltare economică, socială, buget-finanțe, administrarea domeniului public și privat al localității, agricultură, gospodărie comunală, protecția mediului .

Din extrasul ORC pentru societatea B. S.R.L. rezultă că asociat și administrator este C. începând cu 23.05.2012, iar din Nota privind rezultatul consultării bazei de date aparținând ONRC din 24.10.2017 rezultă că C. este soția reclamantului . Adresa nr. x/11.07.2017, emisă de DEPABD atestă, de asemenea, că numita C. este soția persoanei evaluate A..

A constatat prima instanță, ca fiind dovedită încheierea, între societatea B. S.R.L., reprezentată de C., pe de o parte, și Primăria Comunei Rucăr/Comuna Rucăr, pe de altă parte, a unui număr de 5 contracte de vânzare-cumpărare de combustibil "pentru autovehiculele și utilajele deținute de cumpărător", fiind emise facturi fiscale pentru achiziții.

A reținut instanța prevederile art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local.

A mai apreciat judecătorul cauzei că interdicția nu se referă la încheierea contractelor cu autoritatea deliberativă, care nu are atribuții în privința încheierii unor contracte, ci cu cea executivă, anume primarul, care reprezintă U.A.T. conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

A invocat și jurisprudența Curții Constituționale și a instanței supreme în materie.

Curtea de apel a reținut și că, potrivit art. 36 alin. (2) lit. c) și d) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, consiliul local exercită următoarele categorii de atribuții: privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului; privind gestionarea serviciilor furnizate către cetățeni. Alin. 6 lit. a) al textului prevede obligația consiliului local de a asigura cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, rezultând astfel că utilizarea combustibilului achiziționat de la societatea B. S.R.L. a vizat îndeplinirea acestei atribuții, ținând seama de utilajele pentru care s-a convenit alimentarea cu combustibil .

În acest context, rezultă că cele 5 contracte au menționat distinct comuna sau primăria comunei, însă părțile au urmărit îndeplinirea atribuțiilor consiliului local, conform dispozițiilor normative susmenționate.

Pe de altă parte, încheierea unor asemenea contracte cu autoritatea-consiliul local al comunei, în loc de primărie sau comună în sine, nu este posibilă, de vreme ce conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu alte autorități publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum și în justiție. De asemenea, conform art. 63 alin. (1) lit. c) raportat la alin. (4) lit. a) din lege, primarul îndeplinește atribuții referitoare la bugetul local, exercitând funcția de ordonator principal de credite.

Contractele în discuție sunt ștampilate și semnate pentru cumpărător de către primarul comunei, mențiunea de pe ștampilă vizând calitatea acestuia de reprezentant al unității administrativ teritoriale, din bugetul căreia se efectuează plata contravalorii facturilor emise.

Faptul că art. 23 din Legea nr. 215/2001 reglementează distinct autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii, respectiv consiliile locale, comunale, orășenești și municipale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive, nu are relevanță din perspectiva posibilității încheierii unui contract cu autoritatea deliberativă. Prevederea diferită a consiliilor locale și a primăriilor nu vizează autoritatea care poate intra în relații contractuale pentru sine, în condițiile în care legea se referă la autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune, orașe și municipii, efectele juridice ale actelor fiind produse numai în raport cu UAT, titulara patrimoniului implicat prin manifestarea de voință dată de reprezentanții săi.

Prin urmare, susținerile reclamantului referitoare la faptul că: aceste contracte nu au fost încheiate cu autoritatea deliberativă a comunei Rucăr, că nu a participat la adoptarea hotărârilor consiliului local privind aprobarea încheierii vreunuia dintre contracte, că serviciul de achiziții publice nu este în subordinea consiliului local și că reclamantul nu face parte din cadrul Primăriei Comunei Rucăr a instituției primarului, nefiind nici salariat, neavând posibilitatea de a decide încheierea contractelor, nu au relevanță, pârâta A.N.I. reținând corect incompatibilitatea alesului local.

Împotriva sentinței nr. 61/F-CONT din 3 mai 2018 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A..

A susținut recurentul că instanța de fond i-a încălcat dreptul la apărare ocrotit de art. 13 din C. proc. civ. și de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Circumscris acestui motiv de recurs a arătat recurentul reclamant că în mod nelegal judecătorul a respins cererea sa de amânare pentru imposibilitate de prezentare dovedită cu acte medicale, considerând - contrar acestor acte - că nu ar fi existat motive întemeiate pentru amânare.

Procedând astfel, i-a încălcat dreptul la apărare și la un proces echitabil, instanța încălcând totodată regulile de procedură care stabilesc principiul contradictorii și principiul oralității, ceea ce atrage nulitatea sentinței.

De asemenea, în mod greșit nu a dat curs cererii sale de a solicita anumite informații și acte de la Primăria Rucăr.

A mai invocat recurentul reclamant motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susținând că este nelegală hotărârea prin care instanța, contrar literei și spiritului legii, a reținut că împrejurarea încheierii contractelor în discuție cu Primăria Rucăr, iar nu cu Consiliul Local, nu este de natură să înlăture starea de incompatibilitate a reclamantului, întrucât în realitate interdicția nu se referă la încheierea contractelor cu autoritatea deliberativă, ci cu cea executivă (primarul), care reprezintă unitatea administrativ-teritorială conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

A arătat recurentul, în esență, că nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece prin hotărârile Consiliului Local menționate în raportul de evaluare s-au aprobat bugetele de venituri și cheltuieli ale comunei Rucăr pentru anii respectivi, iar nu încheierea vreunui contract cu o anumită societate, astfel că ele nu au produs vreun beneficiu direct societății B. S.R.L..

A precizat că cele cinci contracte de vânzare combustibil au fost încheiate de societate cu Primăria comunei Rucăr, recurentul nefuncționând în cadrul acesteia din urmă. Nu s-a încheiat niciun contract sau act adițional cu Consiliul local al comunei Rucăr, care este o autoritate distinctă de instituția primarului comunei (primăria), potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001.

Achiziționarea combustibilului s-a realizat în baza unor selecții de oferte de către o comisie constituită la nivelul primăriei, iar nu al consiliului local, orice operator economic având dreptul să participe la procedura de atribuire.

De asemenea, nici între Primăria Rucăr și societate nu s-a încheiat niciun contract de natura celor prevăzute expres de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, contractul de vânzare-cumpărare nefiind enumerat de legiuitor.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata pârâtă nu a formulat întâmpinare, dar a depus la dosar concluzii scrise, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Hotărârea instanței de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x/1.11.2017.

Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinic și legal actul administrativ contestat.

Hotărârea instanței de fond a fost recurată de reclamantul A..

III.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Analizând criticile aduse sentinței recurate, Înalta Curte apreciază, referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității"), că aceasta este nefondată.

Astfel, se reține că potrivit art. 222 din C. proc. civ. instanța poate amâna judecata, la cererea părții interesate, numai "în mod excepțional", pentru motive temeinice și care nu sunt imputabile părții sau reprezentantului ei.

Prin urmare, pe de o parte, amânarea judecății nu este impusă cu titlu de obligație, ci este o facultate pentru judecătorul cauzei, iar - pe de altă parte - legiuitorul impune necesitatea dovedirii unor motive temeinice care să justifice acordarea unui nou termen de judecată.

Înalta Curte constată că, în speță, recurentul reclamant a depus cererea de amânare însoțită de o adeverință medicală prin care i s-a recomandat doar tratament medical (iar nu repaus la pat, spre exemplu), nefăcându-se deci dovada imposibilității de deplasare la instanță ori a altui motiv întemeiat pentru amânarea judecății (în condițiile în care partea avea posibilitatea de a solicita judecarea cauzei în lipsă, cu depunerea de concluzii scrise sau de a-și angaja un avocat care să-l reprezinte).

În consecință, în mod corect prima instanță a respins cererea de amânare pentru imposibilitate medicală de prezentare, constatând că această împrejurare nu a fost dovedită.

În ceea ce privește solicitarea de relații de la Primăria Rucăr, formulată de recurent reclamant prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte reamintește că - potrivit art. 237 din C. proc. civ., "(1) În etapa de cercetare a procesului se îndeplinesc, în condițiile legii, acte de procedură la cererea părților ori din oficiu, pentru pregătirea dezbaterii în fond a procesului, dacă este cazul. (2) În vederea realizării scopului prevăzut la alin. (1), instanța: (...) 7. va încuviința probele solicitate de părți, pe care le găsește concludente, precum și pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului și le va administra în condițiile legii; (...)."

Totodată, art. 255 stipulează că "(1) Probele trebuie să fie admisibile potrivit legii și să ducă la soluționarea procesului. (2) Dacă un anumit fapt este de notorietate publică ori necontestat, instanța va putea decide, ținând seama de circumstanțele cauzei, că nu mai este necesară dovedirea lui. (...)", iar art. 258 statuează că "(2) încheierea prin care se încuviințează probele va arăta faptele ce vor trebui dovedite, mijloacele de probă încuviințate, precum și obligațiile ce revin părților în legătură cu administrarea acestora."

Prin urmare, instanța de judecată are obligația legală de a pune în discuție probele solicitate de părți și de a se pronunța motivat cu privire la acestea, în sensul încuviințării sau respingerii, iar nu de a încuviința toate probele și cererile părților, aprecierea asupra caracterului util și concludent al dovezilor solicitate aparținând exclusiv judecătorului cauzei.

Din cuprinsul practicalei sentinței reiese că instanța a analizat probele solicitate prin cererea de chemare în judecată și a considerat pertinente și suficiente pentru justa soluționare a cauzei înscrisurile deja existente la dosar, astfel că nu se poate reține vreo încălcare a regulilor de procedură de natură să atragă nulitatea hotărârii, invocarea de către recurent a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. nefiind justificată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), se reține că acesta a fost invocat, în principal, prin raportare la prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, dar și cu referire la prevederile Legii nr. 215/2001.

Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Or, în speță, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menționat reprezintă o reluare aproape in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actul administrativ contestat, tinzându-se la obținerea unei reaprecieri a probatoriului de către instanța de recurs, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate.

Cât privește critica referitoare la interpretarea și aplicarea eronate a prevederilor art. 90 alin. (1), (2) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte nu o poate considera fondată, în condițiile în care textul legal este foarte clar în sensul că legiuitorul a avut în vedere calitatea de asociat la societățile comerciale cu capital privat a consilierului local sau a soțului acestuia, respectiv încheierea de contracte de furnizare produse cu autoritățile administrației publice din care face parte alesul local.

În acest context sunt de reținut dispozițiile art. 20 alin. (1) ("Comunele, orașele, municipiile și județele sunt unități administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală și în care se organizează și funcționează autorități ale administrației publice locale.") și art. 3["(1) Prin autonomie locală se înțelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. (2) Acest drept se exercită de consiliile locale și primari, precum și de consiliile județene, autorități ale administrației publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat."], coroborate cu prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, care stipulează că unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu, subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor de trezorerie și bancare, titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii.

În speță, recurentul reclamant, în calitate de consilier local, funcționează în cadrul "autorităților administrației publice" (organul deliberativ), interpretarea instanței de fond în sensul că legiuitorul a avut în vedere autoritățile (deliberativă și executivă) care asigură administrarea unității administrativ-teritoriale titulară a drepturilor și obligațiilor ce se nasc din contractele încheiate fiind cea corectă.

O altă interpretare (cum este cea avansată de recurent) ar fi de natură să facă imposibilă realizarea scopului Legii nr. 161/2003, prin simpla voință a părților de a menționa ca parte în contract Primarul/primăria, când partea interesată să eludeze regimul incompatibilităților și conflictelor de interese este un consilier local, soțul sau ruda acestuia, ori Consiliul local, atunci când persoana interesată ar fi primarul, viceprimarul sau un angajat al primăriei.

În mod corect prima instanță a înlăturat și susținerile reclamantului referitoare la faptul că a participat la adoptarea unor hotărâri al Consiliului local care vizau adoptarea bugetului comunei, iar nu încheierea de contracte, și, respectiv, la faptul că nu avea puterea să decidă și nu putea obține vreun folos sau pentru sine sau societate, întrucât în prezenta cauză nu este în discuție încălcarea regimului conflictelor de interese, pentru a avea relevanță juridică aceste împrejurări, ci nerespectarea regimului incompatibilităților prin aceea că societatea administrată de soția sa a încheiat contracte cu unitatea teritorial-administrativă din ale cărei autorități administrative făcea parte recurentul în calitate de consilier local, situație interzisă expres de lege.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III.2. Soluția instanței de recurs

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 61/F-CONT din 3 mai 2018 a Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 21 aprilie 2021.