ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5047/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 28 august 2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru, Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Justiției, a solicitat, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obligarea Primului-ministru să efectueze operațiunea administrativă: sesizarea Curții Constituționale a României cu privire la existența unui conflict juridic de natură constituțională între Parlamentul României și Președintele României, ca reprezentant al statului român, conflict generat de refuzul Parlamentului României de a pune în acord Constituția României cu rezultatul referendumului din noiembrie 2009 pentru trecerea la un Parlament unicameral format din maxim 300 de persoane.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 527 din 13 februarie 2019, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare, și a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru, Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului și Ministerul Justiției.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate la pct. I.2 a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Recurenta-reclamanta critică soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii, arătând că, în opinia sa, prima instanță a apreciat în mod greșit că Primul Ministru nu poate fi obligat de către instanța de contencios administrativ să-și exercite dreptul de sesizare a Curții Constituționale. Arată că nici în cazul judecătorilor constituționale, care sunt numiți de Președintele României, de Senat și de Camera Deputaților, potrivit Constituției României, instanțele judecătorești nu sunt nominalizate printre persoanele care pot avea drept de apreciere în ceea ce privește numirea judecătorilor la Curtea Constituțională. Și totuși, dacă, de exemplu, Președintele României ar numi în această funcție orice altă persoană (cu studii superioare juridice sau fără), consideră că o acțiune în justiție ce va contesta această numire ar trebui să fie admisă (deci și admisibilă), acest lucru reieșind, în opinia recurentei, din considerentele Deciziei CCR nr. 459 din 16 septembrie 2014, publicată în M.Of. nr. 712 din 30.09.2014, paragrafele 33, 38 și 49, potrivit cărora: "33. [...] Așa fiind, în măsura în care, prin obiectul de reglementare, decretele Președintelui nu se circumscriu sferei actelor exceptate, ele pot fi atacate în contencios administrativ, potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004. 38. Sub aspectul verificării condițiilor constituționale și legale pe care persoana numită în funcția de judecător constituțional trebuie să le întrunească, dacă în privința primelor două condiții (pregătire juridică superioară și vechimea de cel puțin 18 ani în activitatea juridică sau în învățământul superior), verificarea are la bază date concrete, obiective, susceptibile a fi supuse unui control judecătoresc al instanțelor de drept comun sau al Curții Constituționale, în ceea ce privește cea ce-a treia condiție (înalta competență profesională) aceasta implică evaluarea și decizia exclusivă a autorităților abilitate de Constituție să facă numirea, în temeiul unor aprecieri proprii. Astfel, marja de apreciere a Președintelui României, a Senatului și a Camerei Deputaților în exercitarea atribuției de a numi judecătorii constituționali nu este limitată la verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condițiilor obiective, cuantificabile (legea stabilind în ceea ce privește rangul studiilor și al vechimii juridice nivelul minimal al condițiilor pe care persoana numită trebuie să le respecte), ci vizează și aspecte de oportunitate, autoritățile competente având libertate absolută, în acest caz, de a alege o anumită persoană apreciată a întruni condiția "înaltei competențe profesionale". 49. Mutatis mutandis, instanțele judecătorești nu pot analiza și cenzura opțiunea Președintelui României prin cercetarea motivelor pentru care acesta dispune de prerogativa sa de a numi un judecător la Curtea Constituțională cu privire la o persoană apreciată a întruni cerința înaltei competențe profesionale, în condițiile stabilite de Constituția României, ci pot doar să verifice și să decidă în legătură cu îndeplinirea condițiilor obiective prevăzute de lege." Chiar dacă instanțele judecătorești nu sunt menționate explicit în lista persoanelor cu drept de apreciere într-o anumită speță, asta nu înseamnă că ele sunt automat excluse. Ba mai mult, "instanța de contencios administrativ nu are competența de a interpreta și aplica normele constituționale", cum se arată, de asemenea, în Decizia CCR nr. 358 din 30 mai 2018, publicată în M.Of. nr. 473 din 07.06.2018. În opinia recurentei-reclamante, instanța de fond a făcut o interpretare proprie a normelor constituționale, iar acest lucru este într-o flagrantă contradicție cu prevederile Deciziei CCR citată anterior. Curtea Constituțională a României ar fi trebuit să spună explicit, într-o decizie publicată în Monitorul Oficial, că hotărârea de a nu sesiza Curtea Constituțională cu privire la soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională este exclusiv o problemă subiectivă, deci nu poate face obiectul unui control de legalitate. Însă, o astfel de decizie nu există. Ba din contră, statuează explicit că verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condițiilor obiective, cuantificabile, pot face obiectul unei acțiuni în justiție. Mai arată că prima instanță a reținut că "(...) deși este adevărat că reclamanta nu a primit niciun răspuns la cererea sa adresată primului-ministru, aceasta nu a solicitat instanței obligarea primului ministru să emită un răspuns." Or, chiar presupunând că ar fi solicitat instanței obligarea primului ministru să îi dea un răspuns și chiar presupunând că instanța ar fi admis această cerere, recurenta-reclamantă consideră că răspunsul Primului Ministru ar fi fost unul negativ. Chiar și în situația existenței unui răspuns nejustificat din partea Primului Ministru, situația ar fi aceeași, respectiv aceea în care Curtea de Apel București să constate că instanțele judecătorești nu sunt enumerate printre subiectele care pot sesiza Curtea Constituțională.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimații-pârâți Guvernul României, Prim-Ministrul și Secretariatul General al Guvernului au formulat întâmpinare, prin care au solicitat, în principal, admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, reiterând argumentele pentru care a apreciat că este inadmisibilă cererea de chemare în judecată. 4.2. Intimatul-pârât Ministerul Justiției a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată în esență că, în raport cu obiectul cauzei, prin care reclamanta nu urmărește anularea unor acte administrative ori emiterea unor acte, ci constatarea refuzului nejustificat al Prim-ministrului României de a-i soluționa cererea de sesizare a Curții Constituționale cu un conflict juridic și obligarea pe cale judecătorească a Prim-ministrului României să-și exercite prerogativa constituțională de a sesiza Curtea Constituțională cu un conflict juridic de natură constituțională, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, pentru că s-ar încălca dreptul de dispoziție al autorităților publice care pot sesiza Curtea Constituțională, iar prerogativele acestora stabilite la nivel constituțional, fiind vorba despre raporturi de drept constituțional.

Aspecte procedural Excepția nulității recursului declarat de reclamanta A., invocată prin întâmpinare de intimații-pârâți Guvernul României, Prim-Ministrul și Secretariatul General al Guvernului, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri. II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Conform celor expuse la pct. I.1 din prezenta decizie, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere ce are ca obiect obligarea Primului-ministru la sesizarea Curții Constituționale în temeiul art. 146 alin. (1) lit. e) din Constituția României, pentru constatarea unui conflict juridic de natură constituțională între autoritățile statului (respectiv între Parlament, pe de o parte și Președintele României, ca reprezentant al statului român, pe de altă parte). Prin sentința recurată, prima instanță a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă, reținând că practic instanța de contencios administrativ nu poate obliga Primul-ministru al României să-și exercite prerogativa constituțională de sesizare a unui conflict juridic de natură constituțională între Parlamentul României și Președintele României, pentru că instanța nu este subiect de sesizare conform art. 146 lit. e) din Constituția României. Recurenta-reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ. Din perspectiva acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă susține în esență că instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare în cauză a dispozițiilor art. 146 alin. (1) lit. e) din Constituția României, întrucât, în opinia sa, Primul-ministru poate fi obligat de către instanța de judecată să-și exercite dreptul de sesizare a Curții Constituționale. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că o asemenea cerere, adresată unei instanțe de contencios administrativ, este inadmisibilă, întrucât art. 146 alin. (1) lit. e) din Constituția României, în formularea "Curtea Constituțională are următoarele atribuții: (...) e) soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice, la cererea Președintelui României, a unuia dintre președinții celor două Camere, primului-ministru sau a președintelui Consiliului Superior al Magistraturii; (...)" reglementează posibilitatea primului-ministru de a sesiza Curtea Constituțională și nicidecum o obligație a acestuia. Sesizarea Curții Constituționale cu un astfel de conflict reprezintă o prerogativă a primului-ministru, ca de altfel și a celorlalte subiecte menționate în art. 146 lit. e) din Constituție, prerogativă care este exercitată de titular pe baza unei evaluări proprii asupra elementelor de fapt care s-ar putea încadra în ipoteza normei juridice menționate. Norma constituțională stabilește modul și condițiile în care primul-ministru sau oricare dintre celelalte autorități publice acolo menționate pot sesiza Curtea Constituțională cu un conflict juridic de natură constituțională. Înalta Curte reține că evaluarea oportunității sesizării Curții Constituționale cu un conflict juridic de natură constituțională este atributul autorității publice învestite cu această prerogativă și nu poate fi cenzurată pe calea unui control de legalitate, tot astfel cum oricare dintre titularii acestei prerogative nu poate fi înlocuit de o altă autoritate publică sau de un subiect individual de drept în realizarea evaluării de oportunitate. Prin urmare, nu poate fi cenzurat pe calea controlului judecătoresc un pretins refuz al primului-ministru de a sesiza Curtea Constituțională, întrucât analiza condițiilor conflictului juridic de natură constituțională este scoasă din sfera competenței instanțelor de judecată, cum în mod corect a reținut prima instanță prin sentința recurată. De altfel, și în Decizia CCR nr. 459/2014, indicată prin cererea de recurs de către recurenta-reclamantă, se arată că " (...) marja de apreciere a Președintelui României, a Senatului și a Camerei Deputaților în exercitarea atribuției de a numi judecătorii constituționali (...) vizează și aspecte de oportunitate, autoritățile competente având libertate absolută, în acest caz, (...)" (paragraf 33), precum și că "(...) instanțele judecătorești nu pot analiza și cenzura opțiunea Președintelui României prin cercetarea motivelor pentru care acesta dispune de prerogativa sa de a numi un judecător la Curtea Constituțională (...)" (paragraf 49). În cauză, solicitarea recurentei-reclamante vizează obligarea pe cale judecătorească a Prim-ministrului României să își exercite dreptul de sesizare a Curții Constituționale cu un conflict juridic de natură constituțională, cu încălcarea marjei de apreciere a titularului acestei sesizări. Or, decizia cu privire la sesizarea Curții Constituționale aparține exclusiv autorității publice care are competența constituțională de sesizare, potrivit art. 146 lit. e) din Constituție, argumentele fiind proprii acestei autorități, ceea ce reprezintă strict o chestiune de oportunitate asupra căreia instanța de judecată nu se poate pronunța. Pe de altă parte, se reține că exercitarea unei prerogative constituționale nu poate fi calificată drept o operațiune administrativă în sensul art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, respectiv nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, spre a fi atacată în contencios administrativ. În fine, nu pot fi primite criticile recurentei-reclamante în sensul că sentința recurată ar fi în contradicție cu prevederile Deciziei CCR nr. 358/2018, de vreme ce, constată Înalta Curte că, instanța de fond nu și-a încălcat competența, nu a interpretat și nu a aplicat texte constituționale, nu și-a arogat atribuții recunoscute Curții Constituționale și nici nu a făcut aprecieri cu privire la atribuțiile constituționale ale Primului-ministru. În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerente expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare invocat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.