ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2450/2021

Ședința publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal la data de 03 mai 2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/19.04.2018, întocmit de pârâtă în lucrarea cu nr. X/S/II/23.09.2014.

Prin sentința civilă nr. 215 din 18 septembrie 2018, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, fără cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței civile nr. 215 din 18 septembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esență, că, raportat la modificările pe care art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea cu nr. 161/2003 le-a suferit prin Legea cu nr. 128/2017, în cauză se impune a fi aplicat, în beneficiul său, principiul legii penale sau contravenționale mai favorabile, principiu enunțat de dispozițiile art. 15 din Constituția României, câtă vreme sancțiunile prevăzute de Legea nr. 176/2010 au, după caz, o natură contravențională ori penală și nu subzistă niciun motiv pentru care, în materia reglementată de Legea nr. 161/2003 să nu fie aplicat principiul legii penale ori a legii contravenționale mai favorabile.

Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a susținut că în mod greșit instanța de fond nu a dat eficiență dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea cu nr. 1/2011 a educației naționale (în forma avută de acest act normativ la data de 07 octombrie 2014) care stabilea faptul că în consiliul de administrație al unităților de învățământ de stat intră, potrivit legii, "primarul sau un reprezentant al primarului", precum și prevederilor art. 57 alin. (2) din Legea cu nr. 215/2001 a administrației publice locale potrivit cărora "viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale".

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 29 noiembrie 2018, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare, a arătat, contrar susținerilor recurentului-reclamant, că instanța de fond a constatat în mod corect că Raportul de evaluare nr. x/19.04.2018 a fost legal emis, întrucât reclamantul a încălcat reglementările privind regimul juridic al incompatibilităților, respectiv dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea cu nr. 161/2003.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, în limitele și pentru considerentele următoare:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 26 iulie 2012 - 07 octombrie 2014, a deținut, simultan, funcția de viceprimar al comunei Șandra, județul Timiș, și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Șandra, județul Timiș.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, în forma în vigoare în perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate, potrivit cărora "Funcția de Primar și viceprimar, Primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu (...) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau brice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare,la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Prin cererea de recurs, reclamantul A. a formulat critici cu privire la greșita interpretare și aplicare a prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 și ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care pot fi rezumate astfel:

(i) instanța de fond nu a aplicat principiul legii mai favorabile, ca urmare a modificării legislative aduse prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin dispozițiile Legii nr. 128/2017;

(ii) instanța de fond a făcut o greșită interpretare a dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale, precum și ale art. 57 alin. (2) din Legea cu nr. 215/2001.

Critica privind greșită interpretare a dispozițiilor art. 96 alin. (2) lit. a), b) și c) din Legea nr. 1/2011 a educației naționale, precum și ale art. 57 alin. (2) din Legea cu nr. 215/2001, este nefondată.

Potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, "Funcția de primar, viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice altă funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice".

Conform art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, în forma în vigoare a dispozițiilor până la data de 30 iunie 2014:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

De asemenea, dispozițiile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, în vigoare în perioada pentru care s-a reținut starea de incompatibilitate, prevăd că "Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale".

În raport de conținutul clar și precis determinat al acestor dispoziții legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice.

Astfel, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispozițiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilitățile specifice aleșilor locali, iar art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administrație în cazul unităților de învățământ de stat de nivel gimnazial, preșcolar și primar.

Apoi, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administrație al școlii, ci prevăd numai că, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial, consiliul de administrație include și un reprezentant al primarului, dispoziția normei fiind precis determinată sub aspectul obligației prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administrație.

Totodată, prevederile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 nu pot fi interpretate în sensul că în situația în care primarul își desemnează un reprezentant în consiliul de administrație acesta trebuie să fie în mod obligatoriu viceprimarul, cu atât mai mult cu cât și reprezentantul desemnat trebuie să respecte dispozițiile ce reglementează regimul incompatibilităților.

Nu există, așadar, niciun conflict/necorelare între dispozițiile de lege incidente cauzei, intenția legiuitorului fiind clară și neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilități între funcția de viceprimar și cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice.

Dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederile de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, fac posibilă evitarea/înlăturarea situației de incompatibilitate, prin obligația de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrației al unității de învățământ.

Această obligație nu se consideră îndeplinită și nu produce efecte sub aspectul inexistenței incompatibilității, în cazul în care calitatea de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității școlare este transferată în persoana viceprimarului, acesta fiind cel care participă la ședințele consiliului de administrație, deținând astfel calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, adică tocmai ceea ce se interzice viceprimarului în exercitarea mandatului său de ales local.

În acest context, Înalta Curte constată că numirea viceprimarului în consiliul de administrație nu a avut loc în temeiul și cu respectarea legii, persoana desemnată/numită în calitate de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ având obligația de a nu încălca ea însăși regimul juridic al incompatibilităților.

Referitor la motivul de recurs privind neaplicarea de către instanța de fond a principiului legii mai favorabile, ca urmare a modificării legislative aduse prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin dispozițiile Legii nr. 128/2017, Înalta Curte reține că în urma modificărilor aduse prin Legea nr. 128/2017 funcția de viceprimar nu mai este incompatibilă cu funcția de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat.

Faptul că prin Legea nr. 128/2017 au fost modificate dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prevăzându-se că funcția de viceprimar nu mai este incompatibilă cu funcția de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat nu înseamnă că în reglementarea anterioară viceprimarul putea deține valabil calitatea de membru într-un consiliu de administrație al unei unități de învățământ.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activității de evaluare.

Cu privire la presupusa încălcare de către instanța de fond a principiului legii mai favorabile, instanța de control judiciar constată că apărarea recurentului este neîntemeiată.

Astfel, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile".

Așadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenționale mai favorabile. Or, dispozițiile Legii nr. 128/2017 prin care se modifică prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situațiilor juridice născute anterior datei modificării, respectiv 10 iunie 2017.

Totodată, instanța de control judiciar reține că incompatibilitatea nu este reglementată de norme penale sau contravenționale, iar prin raportul de evaluare nu este aplicată niciun fel de sancțiune, ci doar este constatată starea de incompatibilitate.

În cauza de față, prevederile Legii nr. 128/2017 au intrat în vigoare la aproape trei ani de la momentul încetării stării de incompatibilitate, astfel încât nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare, motiv pentru care, în acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte constată că în speța de față nu se poate da eficiență principiului consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituția României și se va valorifica principiul tempus regit actum, făcând aplicarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma pe care acest text legal o avea la data faptelor reținute în sarcina recurentului-reclamant, anterior modificării survenite prin Legea nr. 128/2017.

În consecință, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs privitor la neaplicarea de către instanța de fond a principiului principiului legii mai favorabile.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că prin Ordonanța nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, în vigoare de la 30 iunie 2014, au fost modificate unele prevederi ale Legii nr. 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2), referitoare la componența consiliului de administrație, motiv pentru care a fost adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în ședința din 21 iunie 2018, soluția de unificare a practicii judiciare în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, pentru situații ivite anterior modificării textului de lege și a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014".

În consecință, având în vedere că O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare de la data de 30 iunie 2014, se impune anularea în parte a raportului de evaluare contestat, în sensul reținerii stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 doar pentru perioada 26 iulie 2012 - 29 iunie 2014.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 215 din 18 septembrie 2018 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa în parte sentința recurată, va admite în parte cererea de chemare în judecată și va anula în parte Raportul de evaluare nr. x/19.04.2018, întocmit de Agenția Națională de Integritate, în sensul reținerii stării de incompatibilitate pentru perioada 26 iulie 2012 - 29 iunie 2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 215 din 18 septembrie 2018 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, în rejudecare:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x/19.04.2018, întocmit de Agenția Națională de Integritate, în sensul reținerii stării de incompatibilitate pentru perioada 26 iulie 2012 - 29 iunie 2014.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 aprilie 2021.