ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4539/2020

Ședința publică din data de 22 septembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal la data de 21.12.2016 sub nr. x/2016, reclamantul Institutul Național de Boli Infecțioase Prof. Dr. Matei Balș în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare - Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență cu nr. x/01.07.2016, transmis prin adresa ANCS nr. x/04.07.2016 și înregistrat la sediul INBI «Prof. Dr. Matei Balș» cu nr. x/07.07.2016 și a actului administrativ nr. x/15.04.2016 înregistrat la reclamant cu nr. x/18.04.2016; anularea corecției de 100% în sumă de 868.000 RON aplicată Contractului nr. x/30.12.2014 pentru achiziția echipamentului de cercetare Citometru tip A. sau reducerea corecției la cel mult 25% conform prevederilor H.G. nr. 519/2014.

De asemenea, reclamanta a solicitat suspendarea Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/01.07.2016, până la soluționarea definitivă a prezentei cereri de chemare în judecată, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentința civilă nr. 2662/27.04.2017, Tribunalul București, secția a II-a a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 31.05.2017.

Prin sentința civilă nr. 3895 din 24 octombrie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de inadmisibilitate a acțiunii în anulare (în privința ambelor acte), a respins acțiunea în anulare reclamantul Institutul Național de Boli Infecțioase "Prof. Dr. Matei Balș", în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă, a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată, a restituit reclamantei cauțiunea în valoare de 17.360 de RON, achitată potrivit ordinului de plată nr. x/09.10.2017 la B. S.A.

Împotriva sentinței civile nr. 3895 din 24 octombrie 2017 a formulat recurs reclamantul Institutul Național de Boli Infecțioase prof. Dr. Matei Balș, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. numai în ceea ce privește excepția de inadmisibilitate a celor două acte contestate.

Recurentul reclamant învederează faptul că nu se poate reține că nu a existat o procedură prealabilă pe care să nu o fi respectat, față de punctele de vedere exprimate prin adresele nr. x/08.04.2016 și y/16.05.2016.

Raționamentul pentru care nu s-a procedat la contestarea procesului-verbal nr. x/01.07.2016 este acela că acest ultim act al autorității pârâte face referire la aceleași nereguli și sume declarate anterior neeligibile prin actul nr. x/15.04.2016 contestat, în speță, odată cu procesul-verbal nr. x/01.07.2016.

Contrar opiniei instanței, arată reclamanta că actul administrativ contestat cu nr. x/15.04.2016 îndeplinește condițiile unui act administrativ, având același conținut și efect juridic ca și procesul-verbal nr. x/01.07.2016.

Reclamantul apreciază că în speță nu era necesară formularea plângerii prealabile conform art. 7 din legea nr. 554/2004, fiind aplicabile prevederile legii speciale, care instituie doar posibilitatea, iar nu și obligativitatea parcurgerii unei asemenea proceduri.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 29.01.2018, intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Prin Raportul de verificare la fața locului nr. 642/12.03.2014 emis pe parcursul perioadei de implementare a proiectului "Centrul Român de Cercetare Biomoleculară Aplicată Bolilor Infecțioase - CRCBABI, avându-l ca beneficiar pe reclamant, Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare - Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare a propus, printre altele, recuperarea sumei aferente achiziției Citometrului în flux cu un laser (868.000 de RON), declarate inițial eligibilă și rambursate.

Ca urmare a observațiilor făcute de reclamant la raportul anterior menționat, Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare - Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare, prin Adresa nr. x/15.04.2016 și-a menținut punctul de vedere prin care s-a propus recuperarea sumei de mai sus.

Totodată, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 7747/01.07. 2016 emis de aceeași autoritate, a reținut în sarcina reclamantului obligația de plată a sumei de 868.000 de RON.

În speță, astfel după cum rezultă din chiar recunoașterea reclamantului, acesta nu a înțeles să formuleze contestație administrativă împotriva procesului-verbal antemenționat, învederând că răspunsul înregistrat sub nr. x/16.05.2016 la adresa autorității pârâte nr. 6891/15.04.2016, face dovada îndeplinirii procedurii prealabile față de actul contestat în prezentul dosar, respectiv, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, cele două acte emise de pârâtă având un conținut similar.

Este evidentă poziția procesuală exprimată de către reclamant, care a precizat, fără echivoc, faptul că a înțeles să conteste doar Adresa nr. x/15.04.2016, prin acțiunea introductivă.

Concordant celor susținute de recurenta reclamantă, instanța de recurs reține că deși O.U.G. nr. 66/2011, privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora constituie un act normativ derogator de la procedura de contestare a actelor administrative reglementată de Legea 554/2004, acest act normativ nu derogă de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ în ceea ce privește noțiunea de act administrativ.

Astfel art. 20 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede expres că:

"Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

De asemenea, potrivit alin. (20) al aceluiași articol:

"Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie titlu de creanță…"

Relevante în soluționarea speței deduse judecății sunt și dispozițiile art. 34 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora:

"Împotriva titlului de creanță debitorul poate formula contestație în condițiile și termenele stabilite de prezenta ordonanță de urgență.", precum și dispozițiile art. 46 alin. (1) și (2) din același act normativ potrivit cărora:

"Împotriva titlului de creanță se poate formula contestație în condițiile prezentei ordonanțe de urgență.

Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătura dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii."

Art. 51 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 66/2011 arată că:

"Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Din economia tuturor acestor dispoziții legale rezultă că procedura de contestare a titlurilor de creanță, procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, emise potrivit O.U.G. nr. 66/2011, nu reprezintă altceva decât o procedură prealabilă în sensul art. 7 din Legea 554/2004.

Astfel, în speța dedusă judecății, reclamantul, nu se poate prevala, în situația în care nu a urmat procedura contestării administrative a titlului de creanță, arătând că nu era necesară formularea unei plângeri prealabile conform dispozițiilor art. 7 din Legea privind contenciosul administrativ, motivat de faptul că în cauză sunt aplicabile dispozițiile legii speciale care ar institui, în opinia sa, doar posibilitatea, iar nu obligativitatea parcurgerii unei astfel de proceduri.

Totodată, Înalta Curte nu poate primi nici argumentul potrivit căruia adresa nr. Adresa nr. x/15.04.2016 are un conținut similar cu Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 7747/01.07. 2016, prin urmare este un act administrativ, iar răspunsul reclamantei nr. 4246/16.05.2016 face dovada îndeplinirii procedurii prealabile reglementate de dispozițiile art. 7 din Legea privind contenciosul administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 - "Semnificația unor termeni:

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice;"

Din conținutul dispozițiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanțelor judecătorești trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situație juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, adresa care face obiectul cauzei de față, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul emiterii ei nefiind producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica reclamantei existența unor fapte sau împrejurări din activitatea sa, în vederea valorificării lor cu ocazia finalizării controlului de către organele competente.

Rezultă faptul că adresa a cărui anulare o solicită reclamantul nu are caracterul unui act administrativ, ci este un document intern, având ca obiect instrumentarea unui schimb de informații între autoritatea publică și reclamat.

În raport de cele anterior precizate, Înalta Curte reține că instanța de fond a dat o corectă interpretare dispozițiilor legale în materie, în acord și cu jurisprudența Curții Constituționale care, prin decizia nr. 19/2020, a statuat că: "Analizând conținutul normativ al acestor texte de lege, Curtea reține că dispozițiile de lege instituie o cale administrativă de atac care constă în soluționarea unei contestații și care nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii. Așadar, în temeiul dispozițiilor legale criticate, poate forma obiect al acțiunii în contencios administrativ decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ - titlul de creanță. Această procedură administrativă prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă accesul liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea să își revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să își ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată."

Acesta este și înțelesul sintagmei "nu înlătură dreptul la acțiune al celui lezat în drepturile sale printr-un act administrativ", care nu poate primi valențele învederate de recurent.

Conform art. 51 alin. (2) din același act normativ, deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii. Așadar, obiectul principal al acțiunii în contencios administrativ în această materie, similar procedurii fiscale, îl constituie anularea deciziei de soluționare a contestației. Contrar aprecierilor recurentului, subsecvent, persoana vătămată poate contesta și procesul-verbal sau nota de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, și chiar operațiunile administrative preparatorii actelor administrative atacate în condițiile Legii nr. 554/2004, însă obiectul principal al acțiunii în anulare trebuie să fie reprezentat de decizia de soluționare a contestației, iar partea trebuie să solicite în mod expres anularea acestui act administrativ.

De altfel, poziția procesuală a recurentului este exprimată chiar prin motivele de recurs, aceasta susținând în continuare că "Raționamentul pentru care nu am procedat la contestarea procesului-verbal nr. x/01.07.2016 având forma unui titlu de creanță este unul clar, motivul fiind că prin acest ultim act al autorității pârâte se impută și face referire la aceleași nereguli și sume declarate anterior neeligibile prin actul nr. 6891/15.04.2016 contestat, în speță, odată cu procesul-verbal nr. x/01.07.2016.".

Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Național de Boli Infecțioase prof. Dr. Matei Balș împotriva sentinței civile nr. 3895 din 24 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Național de Boli Infecțioase prof. Dr. Matei Balș împotriva sentinței civile nr. 3895 din 24 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 septembrie 2020.