ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2447/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 15.03.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție din cadrul Ministerului Public, anularea în parte a Ordinului nr. 143/25.07.2016 al Procurorului General al P.Î.C.C.J., în sensul revenirii la situația anterioară emiterii lui și, în consecință, revenirea reclamantului pentru desfășurarea activității la Serviciul de Documentare și Statistică Judiciara, din cadrul P.I.C.C.J., secția de Resurse Umane și Documentare, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 363 din 2 februarie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție,ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 363 din 2 februarie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, criticând hotărârea pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. Astfel, recurentul a susținut că, în mod nelegal, prima instanță a reținut că actul administrativ atacat, respectiv Ordinul nr. 143/2016 al Procurorului General al P.I.C.C.J. ar fi motivat. In realitate, actul atacat nu cuprinde absolut nicio motivare, ceea ce atrage calificarea măsurii adoptate ca fiind arbitrare, cu consecința anulabilității actului. Singura modalitate pe care prima instanța a utilizat-o în încercarea de a crea o aparență de legalitate actului atacat a fost achiesarea necritică la susținerea intimatului - pârât potrivit căreia motivarea inexistentă ar fi suplinită de pasaje din cuprinsul altor 2 înscrisuri emanând de la acesta (o nota nr. x/2016 și respectiv adresa de comunicare a respingerii plângerii prealabile). Astfel, în nota nr. x/2016 a PJ.C.C.J. - S.R.U.D. se face exclusiv trimitere generică la: "numărul mare de petiții adresate PJ. C. civ..J.";"numărul mare de audiențe solicitate de cetățeni "; "trecerea unui alt procuror la un alt compartiment"; este vorba despre procurorul care își desfășura activitatea, până la data ordinului, la compartimentul unde a fost mutat recurentul-reclamant. Or, nu se poate considera, în nici o măsură, că referirile din cuprinsul acestei note ar reprezenta o motivare a măsurii luate împotriva recurentului - reclamant, în condițiile în care aceste referiri au un caracter extrem de general, putând fi invocate pentru oricare dintre procurorii oricărei unități, în orice moment. Așa fiind, dată fiind necesitatea cunoașterii rațiunii emiterii actului administrativ atât de către destinatarul acestuia, cât și de către instanță, obligația motivării actului administrativ reprezintă o condiție de legalitate a acestuia, sancțiunea pentru nemotivarea actului administrativ neputând fi decât anularea lui. Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului, fiind necesară justificarea rațiunilor de fapt și de drept care au stat la baza adoptării lui. Necesitatea motivării în fapt și în drept, într-o măsură suficientă și de natură a permite mai apoi exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanței de judecată a fost statuată în mod indubitabil în jurisprudența națională și comunitară. Astfel, în decizia nr. 1580/2008 a înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a reținut că puterea discreționară conferită unei autorități nu poate fi privită, într-un stat de drept, ca o putere absolută și fără limite, căci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție, ori de lege, constituie exces de putere, în contextul în care Constituția României prevede în art. 31 alin. (2) obligația autorităților publice de a asigura informarea corectă a cetățeanului asupra treburilor publice, dar și asupra problemelor de interes personal, prin urmare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitra/iu. In lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiție a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură și absența acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce absența motivării lipsește de orice eficiență controlul judecătoresc al actelor administrative. Prin urmare motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concerto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Totodată, în jurisprudența europeană s-a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât sa li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C - 367/1995). Prin urmare, în special actele administrative individuale care sunt defavorabile unei persoane trebuie motivate, în contextul în care motivarea constituie o garanție contra arbitrariului și numai aceasta face posibilă exercitarea efectivă a dreptului la apărare. Motivarea actului administrativ este menită a evita dobândirea de către autoritatea administrativă a unei puteri discreționare, precum și a asigura exercitarea de către subiectul de drept căruia i se adresează a dreptului la apărare și a celui la un proces echitabil, reglementat prin art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, condiție a cărui nesocotire atrage anulabilitatea actului (Înalta Curte de Casație și Justiție, Decizia nr. 1384/2008). Absența motivării actului administrativ atacat constituie o încălcare a principiului statului de drept, a dreptului la o bună administrare și o încălcare a obligației constituționale a autorităților administrative de a asigura informarea corectă a cetățenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora. Sub un al doilea aspect, în mod nelegal a reținut prima instanță în considerentele sentinței atacate că măsura dispusă prin actul contestat a fost justificată de necesitățile activității instituției. In realitate, măsura a avut drept efect modificarea substanțială a atribuțiilor de serviciu și a felului muncii recurentului - reclamant. In acest sens, nu are relevanță că atât Serviciul de Documentare și Statistică Judiciară (în cadrul căruia reclamantul a fost repartizat la momentul revenirii de la DJ.I.C.O.T. la P.I. C. civ..J) cât și Serviciul Registratură Generală, Grefă, Arhivă și Relații cu Publicul sunt în cadrul secției Resurse Umane și Documentare, în condiții/e în care felul muncii în cadrul celor două servicii este total diferit. Faptul că recurentului-reclamant i-a fost modificat felul muncii este recunoscut, în mod indirect, chiar de către intimatul-pârât care, în întâmpinarea formulată în cauză, arată că recurentul-reclamant ar fi persoana indicată să își desfășoare activitatea în cadrul Serviciului Registratură Generală, Grefă, Arhivă și Relații cu Publicul având în vedere că acesta este "specializat în activitatea de urmărire penală, specializare necesară în rezolvarea memoriilor, cererilor și plângerilor, care presupune valorificarea experienței de urmărire penală și este similară acesteia ". Sub un al treilea aspect, în mod nelegal a reținut prima instanță în considerentele sentinței atacate că măsura dispusă prin actul contestat nu ar echivala, prin prisma efectelor produse, cu o sancționare disciplinară nelegală. Astfel, măsura instituită prin Ordinul nr. 143/2016 - în ceea ce-i privește pe recurentul-reclamant - a avut ca efect principal modificarea felului muncii acestuia. Prin faptul mutării acestuia în cadrul Serviciului Registratură Generală, Grefă, Arhivă și Relații cu Publicul au fost modificate în mod substanțial atribuțiile de serviciu ale reclamantului. Ori modificarea unilaterală a felului muncii într-un raport de muncă este posibilă doar în anumite situații, expres și limitativ prevăzute de lege, respectiv: în caz de forță majoră; ca măsură de protecție a persoanei care prestează munca; ca sancțiune disciplinară. In speță, având în vedere că primele două ipoteze nu sunt incidente, rezultă că măsura mutării reclamantului în cadrul Serviciului Registratură Generală, Grefă, Arhivă și Relații cu Publicul, cu consecința modificării substanțiale a atribuțiilor de serviciu, a reprezentat, practic, o sancționare disciplinară disimulată a recurentului-reclamant. În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute.

Răspunsul la întâmpinare Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de intimatul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care a reiterat aspectele prezentate prin cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 20 noiembrie 2018, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 11 iunie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante: Cu titlu prealabil, se constată că deși recurentul-reclamant a invocat în susținerea recursului prevederile art. 488 pct. 6 și 8 din Codul de procedură, criticile formulate nu pot fi subsumate motivului de nelegalitate prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. devine incident în cazul în care sentința atacată nu conține motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază, însă după cum se poate observa, aceasta este motivată amplu, iar recurentul nu formulează critici care să poată fi subsumate acestui motiv. Înalta Curte constată că motivele de recurs invocate în prezenta cauză se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanța de fond a interpretat sau aplicat greșit normele de drept material, astfel că vor fi analizate din această perspectivă. Acest motiv de recurs a fost structurat pe două paliere, constând în nemotivarea actului atacat și nelegalitatea măsurii dispuse întrucât această măsură nu a fost justificată de necesitățile activității instituției și totodată, această măsură reprezintă, în opinia recurentului, o sancționare disciplinară nelegală. Se reține că reclamantul a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 143/25.07.2016 al Procurorului General al P.Î.C.C.J., în sensul revenirii la situația anterioară emiterii lui și, în consecință, revenirea sa pentru desfășurarea activității la Serviciul de Documentare și Statistică Judiciara, din cadrul P.I.C.C.J., secția de Resurse Umane și Documentare, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. Curtea de apel a respins acțiunea ca neîntemeiată, opinie împărtășită și de instanța de control judiciar. Înalta Curte reamintește că obligația motivării actului administrativ constituie o garanție împotriva arbitrariului conduitei autorităților publice, menita sa asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii discreționare, apărând ca o condiție de legalitate ce vizează fondul actului administrativ . In acest sens, ICCJ a statuat ca "puterea discreționara conferita unei autorități nu poate fi privita, intr-un stat de drept, ca o putere absoluta si fără limite, caci exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor si libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție sau de lege constituie exces de putere conform dispozițiilor art. 2 lit. m) din Legea nr. 554/2004". Astfel, preluând o serie de principii din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care in articolul 41.2. consacra dreptul la o buna administrare, statuând ca orice persoana are dreptul de a beneficia de o buna administrare, inclusiv sub aspectul motivării actelor administrației emise cu implicații in sfera drepturilor sale, jurisprudența ICCJ a reținut, în mod constant, in sarcina autorităților obligația de a-si fundamenta deciziile adoptate, impunând o serie de limitări puterii discreționare de decizie acordate autorităților, in spiritul protejării destinatarilor actelor normative. Totodată, o serie de obligații privind cerința motivării sunt impuse si de legislația naționala in materie, respectiv Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative ("Legea nr. 24/2000") cerința motivării fiind consacrata inclusiv la nivel constituțional prin articolul 31 din Constituție care reglementează dreptul la informație, stabilind in alin. (1) ca dreptul de a avea acces la orice informație de interes general nu poate fi îngrădit. Alin. (2) al aceluiași articol prevede ca autoritățile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetățenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal. De altfel, și în jurisprudența comunitara se reține că motivarea trebuie să fie adecvata actului emis și trebuie să prezinte de o maniera clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea masurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competente sa efectueze revizuirea actului. În speță, contrar susținerilor recurentului-reclamant, Ordinul nr. 143 din 25 iulie 2016, prin care acesta a fost repartizat la Serviciul Registratură Generală, Grefă, Arhivă și Relații cu Publicul, a fost temeinic motivat, motivele de fapt și de drept expuse în acest act administrativ și în operațiunile tehnico-administrative ce îl precedă, permit atingerea acestui deziderat. Astfel, motivarea măsurii se regăsește și în cuprinsul notei nr. x/2017 a secției Resurse umane și documentare, la care se face trimitere expresă în preambul ordinului și în care sunt detaliate motivele pentru care s-a dispus trecerea reclamantului de la Serviciul de documentare și statistică judiciară la Serviciul de registratură generală, grefă, arhivă și relații cu publicul, respectiv: numirea în funcție a unui nou procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, mai multe eliberări din funcție la nivelul întregului Parchet, dar și reveniri în activitate, trecerea a trei procurori la alte servicii din cadrul secției de Resurse Umane și Documentare, pentru motive specifice (experiența în activitatea științifică și calitatea de cadru didactic în învățământul superior, volumul mare de lucrări), cele care îl vizau pe reclamant fiind numărul mare de petiții adresate P.Î.C.C.J. și numărul mare de audiențe solicitate de cetățeni. De asemenea, prin adresa din 19.09.2016 a P.Î.C.C.J. prin care i s-a comunicat reclamantului respingerea plângerii prealabile, s-a menționat că, potrivit principiului specializării, activitatea de urmărire penală, care are o pondere semnificativă în cariera reclamantului, a fost considerată determinantă pentru rezolvarea memoriilor, cererilor și plângerilor, fiind avută în vedere și activitatea anterioară, specializarea și necesitățile actuale. Așadar, Înalta Curte constată că atâta vreme cât Ordinul nr. 143 din 25 iulie 2016 cuprinde temeiul de drept în baza căruia a fost emis, respectiv art. 65 alin. (1), art. 76 și art. 118 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și a art. 14 alin. (1) lit. k), n) și p) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, precum și toate elementele esențiale pentru stabilirea circumstanțelor ce au stat la baza luării măsurii, nu sunt fondate susținerile recurentului cu privire la nemotivarea actului. Totodată, este evident și că prin actele subsecvente acestui ordin au fost analizate în concret toate criticile recurentului și toate argumentele acestuia în susținerea poziției sale. În ceea ce privește legalitatea măsurii dispuse prin ordinul contestat, Înalta Curte constată, în acord cu prima instanță, că această măsură a fost dispusă în limitele cadrului legal și a fost justificată de necesitățile activității instituției. Din analiza sistematică a textelor legale prevăzute de dispozițiile art. 65 alin. (1), art. 76 și art. 118 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și a art. 14 alin. (1) lit. k), n) și p) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, în baza cărora a fost emis ordinul contestat, rezultă că măsura dispusă de Parchetul de pe lângă Înalta Curte, prin care reclamantul-recurent a fost repartizat la Serviciul Registratură Generală, Grefă, Arhivă și Relații cu Publicul, nu este luată prin exces de putere. Astfel, conform prevederilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 304/2004"(1) Procurorii din fiecare parchet sunt subordonați conducătorului parchetului respectiv", iar potrivit dispozițiilor art. 76 din aceeași lege "în exercitarea atribuțiilor ce-i revin, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție emite ordine cu caracter intern". Totodată, prevederile art. 14 alin. (1) lit k din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor stabilesc că "Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și justiție […] repartizează procurorii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe secții, servicii și birouri, în funcție de necesitatea asigurării funcționării corespunzătoare a parchetului, precum și de pregătirea, aptitudinile și specializarea acestora; […] Având ca reper aceste dispoziții legale, în contextul factual redat, instanța de control judiciar reține că este atributul intimatului Parchetul de pe lângă Înalta Curte în a aprecia și, implicit, a stabili repartizarea procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, pe secții, servicii și birouri, în funcție de necesitatea asigurării funcționării corespunzătoare a parchetului, precum și de pregătirea, aptitudinile și specializarea acestora, astfel cum permit prevederile art. 14 alin. (1) lit. k) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor. Oportunitatea actului administrativ privește dreptul de apreciere al emitentului actului, libertatea de apreciere nefiind contrară principiului legalității, iar în cazul de față, măsura dispusă este consecință posibilității de apreciere, în limitele legale, asupra necesității repartizării pentru asigurarea funcționării corespunzătoare a parchetului. Împrejurarea că recurentul-reclamant a fost nemulțumit de această măsură și a considerat că nu a fost justificată de necesitățile activității instituției, este lipsită de relevanță juridică, câtă vreme prin Nota nr. x/2017 a secției Resurse umane și documentare, ce a stat la baza ordinului contestat, au fost detaliate motivele pentru care s-a dispus trecerea reclamantului de la Serviciul de documentare și statistică judiciară la Serviciul de registratură generală, grefă, arhivă și relații cu publicul, respectiv: numirea în funcție a unui nou procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, mai multe eliberări din funcție la nivelul întregului Parchet, dar și reveniri în activitate, trecerea a trei procurori la alte servicii din cadrul secției de Resurse Umane și Documentare, pentru motive specifice (experiența în activitatea științifică și calitatea de cadru didactic în învățământul superior, volumul mare de lucrări), cele care îl vizau pe reclamant fiind numărul mare de petiții adresate P.Î.C.C.J. și numărul mare de audiențe solicitate de cetățeni. Astfel, cum corect a reținut și prima instanță, trecerea reclamantului la Serviciul de registratură generală, grefă, arhivă și relații cu publicul (din cadrul Serviciului de resurse umane și documentare) a fost considerată, motivat și în marja de apreciere recunoscută de lege, ca fiind măsura cea mai potrivită față de principiul specializării, reclamantul fiind specializat în activitatea de urmărire penală, specializare necesară în rezolvarea memoriilor, cererilor și plângerilor, care presupune valorificarea experienței de urmărire penală și este similară acesteia. Prin urmare, în exercitarea controlului judecătoresc asupra legalității și oportunității actului contestat, Înalta Curte constată că intimatul nu a manifestat un exces de putere care, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, reprezintă "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". De asemenea, nu pot fi reținute nici susținerile recurentului-reclamant referitoare la faptul că măsura dispusă prin actul contestat ar echivala, prin prisma efectelor produse, cu o sancționare disciplinară nelegală. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prevederile art. 100 lit. c) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora printre sancțiunile disciplinare care se pot aplica judecătorilor și procurorilor, proporțional cu gravitatea abaterilor, se regăsește și "mutarea disciplinară pentru o perioadă de până la un an la o altă instanță sau la un alt parchet, situate în circumscripția altei curți de apel ori în circumscripția altui parchet de pe lângă o curte de apel", nu sunt incidente în cauză, având în vedere că recurentul nu a fost mutat în cadrul altui parchet. Având în vedere că atât anterior emiterii ordinului contestat, cât și ulterior, ca efect al acestui ordin, recurentul-reclamant își desfășoară activitatea în cadrul aceluiași parchet, nu se poate reține schimbarea felului muncii. Dată fiind această situație de fapt, confirmată de instanța de fond în urma procedeului de analiză a probelor administrate, prin raportare la dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte apreciază că în speță s-a stabilit în mod just că Ordinul nr. 143 din 25 iulie 2016 a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale, fără a se comite un exces de putere 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 363 din 2 februarie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.