ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1671/2021

Ședința publică din data de 21 septembrie 2021

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul cereri de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Alba la data de 26.09.2018, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere și Statul Roman, prin Ministerul Finanțelor Publice au solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 50.000 euro cu titlu de despăgubiri, reprezentând prejudiciul material și moral suferit prin încălcarea dreptului de proprietate cu privire la imobilul situat administrativ în Alba Iulia (Oarda de Sus), str. x, înscris în CF x Alba Iulia, nr. cadastral x, având în vedere execuția traseului autostrăzii Sebeș - Turda, în imediata apropriere a imobilului, sumă ce urmează a fi determinată prin efectuarea unui raport de expertiză evaluare imobiliară.

Ulterior, la termenul de judecată din 4.04.2018, reclamanții au precizat cuantumul despăgubirilor solicitate la suma de 85.409 euro, respectiv 70.000 euro daune materiale și 15.000 euro daune morale.

Prin încheierea de ședință din 17.07.2017 a fost admisă excepția lipsei capacității procesuale a Guvernului României, chemat în judecată în calitate de pârât.

I.2. Hotărârea pronunțată în primă instanță

Prin sentința nr. 1947 din 19 decembrie 2018, Tribunalul Alba, secția I civilă a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice și Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, a admis acțiunea formulată de reclamanții A. și B. și a obligat pârâții la plata în favoarea reclamanților a sumei de 70.000 euro cu titlu de despăgubiri materiale și 15.000 euro cu titlu de despăgubiri morale.

Pârâții au fost obligați la plata în favoarea reclamanților a sumei de 13.090 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

I.3. Hotărârea pronunțată în apel

Prin decizia nr. 270 din 6 martie 2020, Curtea de Apel Alba Iulia, secția I civilă a respins ca nefondate apelurile declarate de pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Cluj și de Ministerul Finanțelor Publice, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Alba împotriva sentinței civile nr. 1947 din 2018, pronunțată de Tribunalul Alba, secția I civilă.

Apelanții-pârâți au fost obligați să plătească intimaților-reclamanți A. și B. cheltuieli de judecată în suma de 1.785 RON.

II. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei pronunțate de instanța de apel, pârâții Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin Direcția Regională de

Drumuri și Poduri Cluj și Ministerul Finanțelor Publice, în nume propriu și pentru Statul Român, reprezentat de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Alba, au declarat recurs.

II.1. Motivele de recurs ale pârâtei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere

Recurenta-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Cluj s-a prevalat de motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând, în temeiul art. 497 teza a doua, admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare unei alte instanțe egale în grad cu instanța care a pronunțat hotărârea atacata prin prezentul recurs o formulam întrucât, instanțele de judecata din circumscripția Curții de Apel Alba Iulia au fost supuse unei intense presiuni mediatice atât de către intimați cat și de către alte persoane care dețin imobile situate pe amplasamentul autostrăzii Sebeș Turda sau în apropierea acestui obiectiv de investiții.

Recurenta susține că instanța de apel a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale de drept material.

Astfel, în mod eronat s-a menținut soluția primei instanțe privind excepția lipsei calității sale procesuale pasive, ignorând susținerile sale prin care a invocat că potrivit art. 2.15.1 al Acordului contractual de proiectare și execuție Autostrada Sebeș-Turda depus la dosar:

"Antreprenorul va lua toate măsurile de precauție necesare pentru a evita orice deteriorare a drumurilor, terenurilor, proprietăților, copacilor și altor caracteristici pe durata Contractului."

De asemenea, art. 2.16.1 din același înscris prevede că:

"Antreprenorul va rezolva cu promptitudine orice reclamații, pretenții, deteriorare sau prejudiciu ale terților (proprietari sau ocupanți ai terenurilor sau proprietăților afectate de lucrări etc.)

Recurenta apreciază că instanța de apel a apreciat în mod nelegal că are calitate procesuala pasivă, pornind de la calitatea sa reprezentant al expropriatorului care, în speță, este Statul Român.

Însă, aceasta rațiune juridică vine în contradicție cu obiectul cauzei și cu temeiul de drept al acesteia - pretenții întemeiate răspunderea civilă delictuală reglementată de art. 1349-1357 C. civ.

În opinia recurentei, ar putea avea calitatea de reprezentant al expropriatorului, numai în ipoteza în care în prezenta cauză ar fi în discuție un imobil situat în interiorul coridorului de expropriere.

Calitatea procesuală pasivă în calitate de reprezentant a expropriatorului vine în contradicție cu modalitatea primei instanțe de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive invocată de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice.

Recurenta susține că admiterea uneia din cele două excepții implica obligatoriu respingerea celeilalte.

Astfel, fie se califica cererea reclamanților drept o acțiune în pretenții, ipoteză în care trebuie analizată îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1349-1357 C. civ., caz în care recurenta nu are calitate procesuală pasivă, cel puțin în ceea ce privește disconfortul cauzat de antreprenor, fie se califica cererea ca fiind o acțiune prin care se solicită despăgubiri pentru o expropriere de fapt - ipoteza contrazisă de faptul că imobilul intimaților nu se afla pe amplasamentul autostrăzii, iar pe proprietatea acestora nu se efectuează niciun fel de lucrări.

Recurenta învederează că în cursul anului 2019, intimații au formulat o cerere de emitere a ordonanței președințiale cu număr de dosar nr. x/2018, prin care au solicitat, în contradictoriu cu Statul Român, prin CNAIR, și cu antreprenorul, oprirea lucrărilor la autostrada Sebeș-Turda. Aceasta cerere a intimaților a fost admisă, iar în urma admiterii, au solicitat și au primit de la antreprenor, în baza unui acord de mediere, o sumă de bani reprezentând compensații pentru disconfortul creat de efectuarea lucrărilor la autostradă în zona imobilului proprietatea lor.

Instanța de apel a motivat soluția de menținere a hotărârii primei instanțe cu privire la excepția invocată: pe de o parte, reținând că, în conformitate cu Statutul CNAIR S.A., adoptat prin O.U.G. nr. 84/2003 pârâta are calitate procesuală pasivă, potrivit reglementarilor privind răspunderea civilă delictuală, iar pe de alta parte, că aceasta calitate procesuală este derivată din calitatea de reprezentant al Statului Roman în realizarea obiectivelor de interes național.

În situația în care instanța de recurs va aprecia că recurenta are calitate procesuală pasivă, solicită admiterea recursului, pentru următoarele considerente:

Instanța de apel în mod greșit a apreciat că sunt îndeplinite condițiile pentru atragerea răspunderii civile delictuale a pârâților, întrucât, prin modalitatea de stabilire a traseului autostrăzii Sebeș Turda, a fost afectat dreptul de proprietate al intimaților, prin îngrădirea exercitării drepturilor lor și diminuarea valorii proprietății acestora, astfel încât s-a apreciat că a operat o expropriere de fapt.

Recurenta susține că instanța de apel a făcut o greșită aplicare a jurisprudenței CEDO, anume a Hotărârilor din Cauza Sporrong și Lonnroth contra Suediei, respectiv, din Cauza respectiv Mellacher și alții contra Austriei.

În opinia recurentei, speța de față nu prezintă similitudini cu situațiile din practica CEDO la care se face referire în cuprinsul hotărârii atacate, întrucât în cele doua cauze, valoarea imobilelor reclamanților a fost diminuată prin interdicția de construire derivată chiar din intervenția statului în folosința bunurilor ceea ce, în speța, nu s-a întâmplat.

În speța de față, nu există nicio lucrare pe imobilul reclamanților intimați, mai mult, între proprietatea în discuție și autostradă există o distanță considerabilă.

În ce privește "ingerința" statului în exercitarea tuturor atributelor dreptului de proprietate asupra imobilului prin prisma includerii terenului intimaților în zona de protecție a autostrăzii, recurenta susține că acest fapt nu aduce niciun prejudiciu cert și actual care să fi fost dovedit în cauză.

Împrejurarea că, așa cum rezultă din Certificatul de urbanism depus în cauză, intimații nu pot construi pe terenul pe care îl dețin, se datorează faptului că, prin HCL nr. 158/2014 suprafața de 840,00 mp din totalul de 1140,00 mp a trecut în extravilanul localității, iar în intravilan a rămas doar suprafața de 290,00 mp, în condițiile în care suprafața minimă prevăzută de Legea nr. 50/1991 pentru a se emite o autorizație de construire este de 300,00 de mp.

Ca urmare, având în vedere ca transferul din intravilan în extravilan s-a făcut printr-o Hotărâre de Consiliu Local, iar nu prin decizia sa, recurenta susține că nu i se poate reține vreo culpă pentru faptul că intimații nu mai pot construi ce doresc pe terenul proprietatea lor.

Faptul că imobilul în discuție face parte din zona de protecție a autostrăzii, fără ca pe acest imobil să fie efectuată vreo lucrare, din inițiativa recurentei, nu este de natura să justifice reținerea instanței de fond cu privire la ingerința sa în exercitarea atributelor dreptului de proprietate al intimaților.

Potrivit art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 43/1997: "(2) Zonele de protecție rămân în gospodărirea persoanelor juridice sau fizice care le au în administrare sau în proprietate, cu obligația ca acestea, prin activitatea lor, să nu aducă prejudicii drumului sau derulării în siguranță a traficului prin: a) neasigurarea scurgerii apelor în mod corespunzător; b) executarea de construcții, împrejmuiri sau plantații care să provoace înzăpezirea drumului sau să împiedice vizibilitatea pe drum; c) executarea unor lucrări care periclitează stabilitatea drumului, siguranța circulației sau modifică regimul apelor subterane sau de suprafață; d) lucrări de defrișare de păduri de pe versanții împăduriți adiacenți drumului; e) pentru astfel de lucrări, administratorul domeniului silvic va solicita acordul administratorului drumului.

Se arată de către recurentă că niciunde în cuprinsul actului normativ invocat nu se stipulează că proprietarii nu își pot folosi în continuare imobilele conform categoriilor sale de folosință, ci sunt prevăzute doar niște reguli pentru siguranța lor și a celorlalți. De altfel, dată fiind amplasarea concretă a proprietății intimaților față de corpul autostrăzii, afectarea drumului prin încălcarea prevederilor art. 17 din O.G. nr. 43/1997, nici nu este fizic și în concret posibilă, întrucât, în zona proprietății în cauză, autostrada este realizată sub forma unui viaduct înalt de circa 20 de metri.

În consecință, recurenta susține că prin prisma includerii imobilului în zona de protecție a autostrăzii nu există o ingerință reală în exercitarea atributelor dreptului de proprietate asupra terenului sau construcției.

Nici faptul că nu mai pot obține autorizația de construire pe teren nu este imputabil recurentei, întrucât imobilul s-a transferat parțial din intravilan în extravilan printr-o Hotărâre de Consiliu Local, iar nu printr-o decizie care să îi aparțină.

Ca urmare, aprecierea situației imobilului intimaților ca fiind supus unei exproprieri de fapt, câtă vreme acesta nu a fost atins nici fizic nici juridic prin realizarea autostrăzii, este neîntemeiată.

Recurenta susține că instanța de apel a făcut o greșită aplicare a normelor de drept material, anume cele care reglementează răspunderea civilă delictuală.

Din conținutul art. 1357 C. civ. rezultă că pentru a exista o răspundere civilă delictuală, este necesară întrunirea cumulată a următoarelor condiții: prejudiciul, fapta ilicită, raportul de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu, vinovăția autorului faptei ilicite.

În ceea ce privește existența prejudiciului, recurenta susține că instanța de apel nu a adus argumente privind menținerea întinderii prejudiciului - suma acordată de prima instanță cu titlu de despăgubiri materiale.

Această sumă, deși este inferioară celei stabilite prin raportul de expertiză, instanța nu a justificat cum s-a optat pentru suma de 70.000 euro despăgubiri materiale și la 15.000 euro daune morale, ajungându-se în acest fel tot la suma de 85.000 euro stabilită prin raportul de expertiză.

Evaluarea efectuată în cauza nu are la bază decât simple presupuneri ale expertului, validate de către instanța de fond.

Suma de 70.000,00 de euro stabilită cu titlu de prejudiciu material, constând în diminuarea valorii proprietății intimaților, este injust stabilită, întrucât obiectivul stabilit de către instanță a fost să se stabilească deprecierea valorică a imobilului - proprietatea reclamanților, prin raportare la: studiul de impact asupra mediului; imposibilitatea folosirii integrale a imobilului conform destinației sale, a efectuării lucrărilor de extindere/consolidare la imobil; interdicția de construire; lipsa de tranzacții imobiliare în zonă; perspectiva înstrăinării imobilului la un preț avantajos prin raportare la prețul de circulație neafectat de întregul disconfort; diminuarea valorii proprietății rezultată din execuția traseului autostrăzii în imediata apropriere a proprietății reclamanților.

În continuarea memoriului de recurs, recurenta procedează la reluarea obiecțiunilor formulate cu privire la raportul de expertiză, însă, acestea nefiind critici de nelegalitate, nu vor fi reproduse în cele ce urmează, întrucât instanța de recurs nu poate exercita un control judiciar al temeiniciei hotărârii recurate, astfel încât vor rămâne în afara analizei ce se va efectua în prezenta decizie.

Se mai susține de către recurentă că, în cauză, nu s-a întocmit o expertiza în specialitatea construcții din care să reiasă că vibrațiile pe care le provoacă utilajele care lucrează în zonă și autovehiculele care vor circula pe autostrada aflată la aproximativ 50 de m distanță și la o înălțime de aproximativ 20 de metri, sunt cele care în mod exclusiv afectează structura construcțiilor intimaților, motiv pentru care suma stabilită cu titlu de daune materiale de către instanța de fond, în opinia recurentei, nu are nicio susținere juridică.

În ceea privește suma de 15.000 de euro stabilită cu titlu de daune morale, recurenta învederează că aceasta a fost stabilită în lipsa oricăror dovezi (expertiză medicală sau altă probă administrată în cauză), reținându-se fără niciun suport probator că starea de sănătate a intimatei s-ar fi degradat din cauza realizării autostrăzii în aproprierea casei acesteia.

În opinia recurentei, sumele stabilite cu titlul de despăgubiri, au fost motivate ca o despăgubire pentru procedura de "expropriere", iar nu ca o despăgubire în baza răspunderii civile delictuale.

Se mai arată că în proiectul obiectivului de investiții, sunt prevăzute panouri fonice, pentru a proteja proprietățile învecinate. Ca atare, disconfortul fonic sau de altă natură, creat de executarea lucrărilor în zonă, va fi înlăturat la finalizarea lucrărilor obiectivului.

Pe de altă parte, încadrarea imobilului în zona de protecție a autostrăzii este una legală, însă nu duce în mod automat la imposibilitatea folosirii imobilului.

În ceea ce privește existența faptei ilicite recurenta arataă că poate constitui faptă ilicită nu numai o acțiune, dar și o omisiune, respectiv orice abținere de la îndeplinirea acelei activități sau de la săvârșirea acțiunii prevăzute de normele imperative ale legii.

Or, în cazul de față, recurenta susține că nu a întreprins nicio acțiune prin care să fie încălcat dreptul de proprietate al reclamanților.

Astfel, lucrările la autostradă se desfășoară în baza unei autorizații de construire care nu a fost contestată de către intimați; în consecință, nu se pune problema îndeplinirii acestei condiții.

În ce privește așa zisa "ingerință" în exercitarea atributelor dreptului de proprietate, recurenta susține că aceasta rezultă din lege, respectiv din O.U.G. nr. 43/1997 care stabilște că zona drumului public cuprinde ampriza, zonele de siguranță și zonele de protecție.

În cuprinsul art. 14-17 din acest act normativ, zonele drumului public, administratorii sau proprietarii acestora, precum și drepturile și obligațiile acestora, sunt definite astfel:

"(1) Ampriza drumului este suprafața de teren ocupată de elemente constructive ale drumului: parte carosabilă, trotuare, piste pentru cicliști, acostamente, șanțuri, rigole, taluzuri, șanțuri de gardă, ziduri de sprijin și alte lucrări de artă.

Zonele de siguranță sunt suprafețe de teren situate de o parte și de cealaltă a amprizei drumului, destinate exclusiv semnalizării rutiere, plantației rutiere sau altor scopuri legate de întreținerea și exploatarea drumului, siguranței circulației ori protecției proprietăților situate în vecinătatea drumului. Din zonele de siguranță fac parte și suprafețele de teren destinate asigurării vizibilității în curbe și intersecții, precum și suprafețele ocupate de lucrări de consolidare a terenului drumului și altele asemenea. Limitele zonelor de siguranță a drumurilor, podurilor și viaductelor, în cale curentă și aliniament, sunt prevăzute în anexa nr. 1.

Zonele de protecție sunt suprafețele de teren situate de o parte și de alta a zonelor de siguranță, necesare protecției și dezvoltării viitoare a drumului. Limitele zonelor de protecție sunt prevăzute în anexa nr. 1.

(2) Zonele de protecție rămân în gospodărirea persoanelor juridice sau fizice care le au în administrare sau în proprietate, cu obligația ca acestea, prin activitatea lor, să nu aducă prejudicii drumului sau derulării în siguranță a traficului prin; neasigurarea scurgerii apelor în mod corespunzător; executarea de construcții, împrejmuiri sau plantații care să provoace înzăpezirea drumului sau să împiedice vizibilitatea pe drum; executarea unor lucrări care periclitează stabilitatea drumului, siguranța circulației sau modifică regimul apelor subterane sau de suprafață, lucrări de defrișare de păduri de pe versanții împăduriți adiacenți drumului; pentru astfel de lucrări, administratorul domeniului silvic va solicita acordul administratorului drumului."

În cererea de chemare în judecata, reclamanții au arătat că limita de protecție din normele tehnice de 50 de m ajunge pe proprietatea lor, iar distanța dintre axul drumului și construcția proprietatea reclamanților, încalcă normativele legale și restrâng exercițiul dreptului de proprietate. Contrar celor susținute de către reclamanți și reținute de către instanțele de fond și de apel, distanța de 50 de m este legală, fiind prevăzută în Anexa 1 a Ordonanței nr. 43/1997, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 198/2015.

Aceleași dispoziții sunt aplicabile și în privința străzii pe care este amplasată proprietatea intimaților, stradă care are tot categoria de drum public administrat însă de autoritatea publică locală dar împotriva căreia intimații nu s-au îndreptat.

Instanța de apel, în aprecierea includerii proprietății intimaților în zona de protecție, în mod greșit a avut în vedere măsurătorile efectuate de către expertul C., cu privire la care recurenta a arătat în mod expres că acestea nu îi sunt opozabile, fiind efectuate în lipsa reprezentanților lor și afara cadrului procesual.

Nici cerința legală a raportului de cauzalitate dintre faptă ilicită și prejudiciu nu este îndeplinită, având în vedere că în cauza de față nu există faptă ilicită care să fi fost săvârșită de recurentă, iar prejudiciul nu este cert, lichid și exigibil.

Nici la prima instanță și nici în apel nu s-a dovedit vinovăția sa, întrucât nu ocupă în niciun fel imobilul reclamanților.

În probațiune, recurenta arat că solicită instanței de recurs să pună în vedere intimaților să depună acordul de mediere în temeiul căruia au primit compensări de la antreprenor pentru disconfortul pretins a fi fost generat de executarea lucrărilor de construire a autostrăzii, în apropierea imobilului proprietatea lor.

II. Motivele de recurs ale pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice

Recurentul pârât invocă motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Se susține că instanțele de fond în mod nelegal au confirmat calitatea sa procesuală pasivă.

În susținerea excepției invocate s-au prevalat de dispozițiile art. 224 alin. (1) C. civ., potrivit cărora dacă prin lege nu se dispune altfel, statul nu răspunde decât în mod subsidiar pentru obligațiile organelor, autorităților si instituțiilor publice, care sunt persoane juridice.

Or, prin Legea nr. 255/2010, cu modificările și completările ulterioare, la art. 2 alin. (2) și alin. (3) sunt enumerate expres instituțiile cu atribuții în construcția și realizarea de autostrăzi.

Pe de altă parte, prin H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea MFP, cu modificările și completările ulterioare, act normativ care stabilește principalele atribuții și funcții ale acestuia, nu stabilește calitatea de "expropriator" și nici nu pot fi identificate atribuții de orice fel referitoare la "...modalitatea de stabilire a traseului autostrăzii de către expropriator".

Prin urmare, recurentul solicită admiterea excepției calității sale procesuale pasive și, în consecință, respingerea acțiunii față de Ministerul Finanțelor Publice.

Pr fond, se susține că în mod nelegal au fost reținute condițiile răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 din C. civ. ca fiind întrunite în speță.

Fapta ilicită, ca element ai răspunderii civile delictuale reprezintă orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane.

Deși de natură a aduce prejudicii unui drept subiectiv, fapta cauzatoare de prejudicii nu are caracter ilicit atunci când ea a fost săvârșită în îndeplinirea unei prevederi legale ori cu permisiunea legii.

Recurentul învederează că prin hotărârile pronunțate instanțele de fond au încălcat dispozițiile art. 1358 C. civ. referitoare la criteriile particulare de apreciere a vinovăției.

În cauză nu poate fi imputată și dovedită o vinovăție a Ministerului Finanțelor Publice.

Astfel cum a arătat, expropriatorul, astfel cum este definit prin Legea nr. 33/1994, republicată, este singurul responsabil pentru alegerea coridorului de expropriere proiectat pentru realizarea autostrăzii Sebeș Turda, ca și pentru eventualele prejudicii materiale și morale suferite de reclamanți prin încălcarea dreptului lor de proprietate.

Cu toate acestea, prin hotărârile pronunțate în cauză s-a reținut în mod greșit că Ministerul Finanțelor Publice poartă răspunderea pentru pentru modalitatea de stabilire traseului autostrăzii.

În al doilea rând, potrivit art. 38 din Legea nr. 33/1994, republicată, toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de expropriere și retrocedare, inclusiv înaintea instanțelor judecătorești, se suportă de către expropriator.

Recurentul mai susține că, în speță, nu există un raport de cauzalitate între o faptă ilicită care să-i poată fi imputată Ministerului Finanțelor Publice prejudiciul pretins.

Se arată că reclamanții-intimați, prin acțiunea formulată, invocă un prejudiciu pentru disconfortul creat de lucrările efectuate la autostrada Sebeș - Turda.

Având în vedere acest aspect, recurentul solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție să rețină că Ministerul Finanțelor Publice nu poate avea calitatea de reprezentant al Statului în aceasta cauză.

Instanțele de fond au reținut calitatea procesuală a MFP,,.. în temeiul răspunderii civile delictuale pentru prejudiciul cauzat acestora prin modalitatea de stabilire a traseului autostrăzii de către expropriator."

De fapt, prin acțiunea formulată, în fapt se invocă un prejudiciu pentru modalitatea de stabilire a traseului autostrăzii, iar în drept, acțiunea este întemeiata pe dispozițiile legale referitoare la răspunderea delictuală.

Atât motivele de fapt invocate și reținute în speță, cât și motivele în drept nu-i pot fi imputabile Ministerului Finanțelor Publice și, în consecință, rezultă că Ministerul Finanțelor Publice nu poate avea calitatea de reprezentant al Statului.

II.2. Apărările formulate în cauză

În termen legal, intimații-reclamanți au formulat întâmpinare, prin care au invocat excepția nulității recursurilor pârâților, întrucât, în opinia acestora, criticile formulate nu pot fi încadrate în dispozițiile art. 488 C. proc. civ.. În subsidiar, au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate cu acordarea cheltuielilor de judecată în sumă de 5.355 RON. La întâmpinare au atașat împuternicirea avocațială - av. D. și dovada cheltuielilor de judecată .

Intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere a formulat întâmpinare, în termen legal, la recursul pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, în nume propriu și pentru Statul Român, reprezentat de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Alba, solicitând admiterea acestuia. Recurenții-pârâți au formulat răspunsuri la întâmpinarea intimaților reclamanți.

II.3. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 20 aprilie 2021, completul de filtru, apreciind că în cuprinsul memoriilor de recurs se regăsesc critici apte de a fi încadrate în motivele de nelegalitate, astfel încât nu poate fi reținută excepția nulității recursurilor; în consecință, s-au admis în principiu recursurile declarate de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în nume propriu și pentru Statul Român, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Alba și de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Cluj împotriva deciziei nr. 270 din 6 martie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Alba Iulia, secția I civilă și a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II.4. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând decizia recurată, precum și actele și lucrările dosarului, pe baza criticilor formulate prin motivele de recurs și prin raportare dispozițiile legale aplicabile în cauză, se apreciază că recursurile declarate de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin Direcția Regională Drumuri și Poduri Cluj, și de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Alba sunt nefondate, pentru considerentele ce urmează.

Înalta Curte constată că deși recurentul-pârât Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice a invocat prin memoriul de recurs și motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., în cuprinsul cererii de recurs nu au putut fi identificate susțineri de natură a se încadra în acest motiv de casare, potrivit căruia - hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Ca atare, în analizarea acestui recurs, se va avea în vedere motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., căruia recurentul i-a circumscris atât critici privind nelegala confirmare a calității sale procesuale pasive, dar și critici privind dezlegarea dată în apel fondului raportului juridic litigios; având în vedere însă că problema calității procesuale pasive pune în discuție chestiuni de ordin procedural, Înalta Curte va proceda, în baza recalificării, la evaluarea acestor critici pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Totodată, referitor la recursul aceluiași titular, Înalta Curte reține că Ministerul Finanțelor Publice formulează critici atât în nume propriu, cât și în calitate de reprezentant legal al Statului Român, însă, se constată că cele privitoare la pretinsa sa calitate de parte sunt străine de cadrul procesual, sub raport subiectiv, astfel cum acesta a fost configurat încă de la prima instanță, prin cererea de chemare în judecată și actele de procedură formulate de celelalte părți ale cauzei.

Prin urmare, întrucât Ministerul Finanțelor Publice a figurat în proces doar în calitate de reprezentant legal al Statului Român, iar nu în nume propriu, Înalta Curte nu va proceda la analizarea criticilor prin care se susțin aspecte referitoare la lipsa calității sale procesuale sau la neîntrunirea condițiilor răspunderii civile delictuale în persoana acestei autorități.

Și în privința recursului declarat de pârâta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, se impune precizarea că va fi avut în vedere și motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., pentru evaluarea criticilor recurentei sub aspectul confirmării calității sale procesuale pasive, alături de cazul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8, astfel cum a fost invocat recurentă.

Cererea dedusă judecății are ca obiect pretenția reclamanților de acordare a unor daune materiale și morale pentru prejudiciul ce le-a fost produs prin modalitatea de stabilire a traseului autostrăzii Sebeș-Alba, în imediata vecinătate a imobilului proprietatea lor, acțiune care a condus la imposibilitatea exercitării plenitudinii prerogativelor dreptului de proprietate, la scăderea valorii de circulație a acestuia, precum și la afectarea dreptului la viață privată și de familie etc.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată s-a reclamat încălcarea dreptului lor de proprietate din perspectiva art. 1 Protocolul 1 din Convenția europeană a drepturilor omului, dar și a dreptului la viață privată și de familie - la nivelul standardului de protecție recunoscut de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența dezvoltată pe temeiul art. 8 din Convenție -, se constată că răspunderea civilă delictuală - art. 1357 și urm. din C. civ. - constituie remediul din dreptul intern susceptibil a permite instanței naționale evaluarea pretinselor încălcări ale dispozițiilor din Convenția europeană, identificate de instanțele de fond, pe baza celor susținute de părți.

Concluzia anterioară se fundamentează pe împrejurarea că punerea în aplicare și apărarea drepturilor și libertăților garantate de Convenție revin în primul rând autorităților naționale, iar mecanismul de soluționare a plângerilor în fața Curții Europene a Drepturilor Omului prezintă un caracter subsidiar în raport cu sistemele naționale de apărare a drepturilor omului.

Or, din acest motiv, art. 13 din Convenția europeană a drepturilor omului obligă statele membre să pună la dispoziția cetățenilor săi, în dreptul intern, o cale de atac efectivă (recurs efectiv) pentru a fi posibilă reclamarea în fața unei instanțe independente și imparțiale a unor încălcări materiale ale Convenției, înainte de activarea mecanismului internațional de plângere în fața Curții de la Strasbourg.

Enunțând în mod explicit obligația statelor de a proteja drepturile omului în primul rând în propria ordine juridică, art. 13 stabilește în beneficiul justițiabililor o garanție suplimentară pentru respectarea efectivă a drepturilor și libertăților prevăzute de Convenție.

Din perspectiva art. 13 din Convenție, dispozițiile din C. civ. ce reglementează răspunderea civilă delictuală corespund cel mai bine acestei finalități, în absența unui remediu procedural specific în legile speciale care să permită reclamarea în justiție a acestui tip de încălcare (în speță, în principal, actele normative ce reglementează exproprierea pentru cauză de utilitate publică, anume Legea nr. 33/1994 - dreptul comun în materie - ori acte normative speciale, precum Legea nr. 255/2010 sau O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor).

Înalta Curte constată că în aceste coordonate instanța de apel a evaluat în apel raportul juridic litigios, analizând faptele imputate autorităților din perspectiva "ingerinței" sau a încălcărilor reclamate, cu referire, în speță, la art. 1 Protocolul 1 și art. 8 din Convenție, potrivit jurisprudenței Curții de la Strasbourg.

Or, în acest context, ingerința, integrată în cadrul verificării condițiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale corespunde analizării cerințelor faptelor juridice ilicite, a prejudiciului produs reclamanților, a legăturii de cauzalitate între faptă și prejudiciu și chiar a elementului subiectiv, în ceea ce îl privește pe recurentul Statul Român, față de răspunderea obiectivă ce operează în temeiul Convenției.

Pe de altă parte, în jurisprudența CEDO, "ingerința" sau analizarea unei pretinse încălcări a Convenției, este supusă verificării condițiilor de a fi prevăzută de lege, de a urmări un interes general și de păstra un just echilibru între cerințele de interes general și cele de apărare a drepturilor fundamentale ale omului, astfel încât particularii să nu fie plasați în poziția de a suporta o sarcină disproporționată sau exorbitantă (testul de proporționalitate).

Având în vedere aceste premise, este necesar a se preciza că încălcarea reclamată, în contextul blocului convențional, nu poate proveni decât de la una dintre autoritățile statului, întrucât, potrivit obligațiilor asumate, ca părți ale Convenției europene a drepturilor omului, statelor membre le revine obligația de a se dota cu un sistem de drept intern corespunzător asigurării respectării și garantării drepturilor și libertăților omului, astfel cum sunt reglementate în Convenție și Protocoalele adiționale, la nivelul standardelor ce reies din jurisprudența Curții Europene.

În acest context, Înalta Curte constată că instanța de apel în mod legal a confirmat în cauză calitatea procesuală pasivă a pârâtei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere (CNAIR), dată fiind împrejurarea că este instituția publică ce a avut rol determinant în proiectarea și alegerea traseului autostrăzii, într-o modalitate pretins vătămătoare pentru exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al reclamanților, dar și al dreptului acestora la respectarea vieții private private și de familie, din perspectiva art. 8 din Convenție.

Astfel cum reiese din dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 4 din O.U.G. nr. 84/2003 pentru înființarea Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - S.A. prin reorganizarea Regiei Autonome "Administrația Națională a Drumurilor din România", CNADNR (în prezent, CNAIR) este o persoană juridică de interes strategic național, cu capital integral de stat și are ca principal obiect de activitate proiectarea, construirea, modernizarea, reabilitatea, repararea, administrarea și întreținerea drumurilor de interes național, scop în care urmărește avizarea și aprobarea documentațiilor tehnice a exproprierilor, contractarea și finanțarea lucrărilor de investiții și reparații de drumuri, autostrăzi, poduri și alte lucrări de reparații, precum și executarea și recepționarea pe teren a lucrărilor respective și elaborează documentații pentru execuția de lucrări și exploatarea autostrăzilor.

În plus, instanța de apel, pentru confirmarea calității procesuale pasive a CNAIR în nume propriu, iar nu în calitate de reprezentant legal al Statului Român, în mod corect a reținut că recurenta este beneficiara autorizației de construire nr. x/28.06.2016 emise de către Ministerul Transporturilor pentru obiectivul de investiții "Autostrada Sebeș-Turda - lazul 1" și a emis Decizia de expropriere nr. 722/31.07.2014.

Drept urmare, recurenta CNAIR a avut un rol determinant în alegerea și proiectarea traseului autostrăzii în discuție, împrejurare ce a plasat proprietatea reclamanților în limitele zonei de protecție a autostrăzii, în sensul definit de art. 17 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997.

Din acest punct de vedere, Înalta Curte constată că instanța de apel a înlăturat în mod legal apărarea pârâtei privind incidența răspunderii antreprenorului, conform celor convenite, în special, prin clauzele de la art. 2.15.2 și 2.16.1, invocate prin motivele de recurs, întrucât, pe de o parte, contractul dintre recurenta-pârâtă și antreprenor nu este opozabil reclamanților, iar natura prejudiciului reclamat nu privește executarea defectuoasă a lucrărilor de construire, astfel cum au fost autorizate în favoarea CNAIR, ci consecințe antrenate de vecinătatea dintre proprietatea intimaților-reclamanți și autostradă, ceea ce reprezintă o situație continuă, iar nu numai pe durata derulării lucrărilor de construire a autostrăzii (interval în care acționează antreprenorul).

În acest context, se constată că instanța de apel a înlăturat apărarea pârâtei în legătură cu consecințele poluării ambientale suportate de către reclamanți chiar pentru pe durata lucrărilor de construire (evaluată de instanță în principal, în legătură cu art. 8 din Convenție, pentru analiza cererii de daune morale), constatând că beneficiarului CNAIR îi revenea obligația urmăririi respectării prevederilor din acordul de mediu.

Cum cea din urmă concluzie este rezultatul evaluării directe a materialului probator al cauzei de instanța de apel, Înalta Curte nu poate reaprecia asupra acesteia, întrucât prin intermediul controlului judiciar din recurs se realizează exclusiv o cenzură de legalitate, nu și de temeinicie a hotărârii atacate.

Înalta Curte apreciază că cele anterior constatate, unite cu dispozițiile citate privitoare la atribuțiile legale ale CNAIR, precum și față de cauza prejudiciului reclamat ca derivând din stabilirea traseului autostrăzii, în imediata vecinătate a proprietății reclamanților, la limita culoarului de expropriere, în interiorul zonei de protecție, reprezintă împrejurări suficiente pentru reținerea în cauză a calității procesuale pasive a Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România - S.A., din perspectiva prevederilor art. 36 din C. proc. civ., potrivit cărora:

"Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond."

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, Înalta Curte constată că sunt incidente dispozițiile art. 223 din C. civ. care stabilesc astfel: "(1) În raporturile civile în care se prezintă nemijlocit, în nume propriu, ca titular de drepturi și obligații, statul participă prin Ministerul Finanțelor Publice, afară de cazul în care legea stabilește un alt organ în acest sens."

Or, astfel cum deja s-a arătat, în cazul unei căi de atac efective (recurs efectiv) impuse de art. 13 din Convenția europeană a drepturilor omului, pe calea unei răspunderi obiective, statul este cel chemat să răspundă pentru încălcări ale drepturilor și libertăților consacrate și garantate de Convenție.

Din acest motiv, se constată că în mod legal a fost înlăturată apărarea pârâtului Statul Român privind incidența art. 224 alin. (1) din C. civ. privitoare la răspunderea subsidiară a statului, în raport cu alte organe, autorități sau instituții publice care sunt persoane juridice, dat fiind temeiul juridic al cererii de chemare în judecată (art. 1357 și urm. din C. civ., cu valoarea recursului efectiv în fața unei instanțe naționale, în baza art. 13 din Convenția europeană).

În considerarea celor ce preced, Înalta Curte va înlătura ca nefondate criticile recurenților analizate în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit reîncadrării argumentelor recurenților privind calitatea procesuală pasivă, realizate din oficiu, în baza interpretării a contrario a prevederilor art. 489 alin. (2) din același cod.

Referitor la fondul cauzei, Înalta Curte constată a fi nefondate criticile dezvoltate de recurenți în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Având în vedere cadrul legal anterior descris, se constată că instanța de apel în mod legal a verificat în apel raportul juridic litigios pe baza principiilor desprinse din jurisprudența Curții de la Strasbourg în interpretarea și aplicarea art. 1 Protocolul 1 și a art. 8 din Convenție.

În ceea ce privește art. 1 Protocolul 1, pornind de la circumstanțele factuale ale cauzei, Înalta Curte apreciază, în raport de jurisprudența CEDO pe care a aplicat-o, că instanța de apel a cenzurat în mod legal concluzia primei instanțe care reținuse existența unei exproprieri de fapt (art. 1 Protocolul 1 norma a doua din primul paragraf - privarea de proprietate) și, potrivit argumentelor redate în considerentele deciziei, se constată că instanța de apel a apreciat că în raporturile juridice dintre părți era incidentă jurisprudența CEDO referitoare la prima normă din primul paragraf al art. 1 Protocolul 1 - dreptul la respectarea bunurilor (sau norma generală) și cea privind analizarea celui de-al doilea paragraf din art. 1 Protocolul 1 - reglementarea de către stat a folosinței bunurilor conform interesului general.

Pentru reflectarea acestei distincții între cele trei ipoteze ale normei convenționale este relevant, de exemplu, par. 29 din Cauza Couturon contra Franței din 25 iunie 2015 în care Curtea arată următoarele:

"29. Curtea reamintește că art. 1 din Protocolul nr. 1 conține trei norme distincte: prima normă, care apare în prima frază a primului paragraf și care are un caracter general, enunță principiul general al respectării dreptului de proprietate; a doua normă, prevăzută în cea de-a doua frază din același paragraf, vizează privarea de proprietate și o supune anumitor condiții; cea de-a treia normă, prevăzută în al doilea paragraf, recunoaște dreptul statelor de a reglementa, printre altele, folosința bunurilor conform interesului general [a se vedea, printre altele, Sporrong și Lönnroth, citată anterior, pct. 61, Iatridis împotriva Greciei (MC), nr. 31107/96, pct. 55, CEDO 1999 II, Immobiliare Saffi împotriva. Italiei (MC), nr. 22774/93, pct. 44, CEDO 1999 V, Broniowski împotriva Poloniei (MC), nr. 31443/96, pct. 134, CEDO 2004 V, și Vistinš și Perepjolkins împotriva Letoniei (MC), nr. 71243/01, pct. 93, 25 octombrie 2012]. 30."

În acest condiții, Înalta Curte constată că recurenta pârâtă CNAIR în mod greșit susține că în cauză s-a reținut existența unei exproprieri de fapt (în sensul privării de bun), această dezlegare în drept fiind cenzurată de instanța de apel, astfel încât pricina a fost analizată atât din perspectiva dreptului la respectarea bunurilor (partea din decizie referitoare la scăderea valorii de circulație a proprietății reclamanților din cauza învecinării cu autostrada, în aria zonei de protecție), dar și din perspectiva limitelor de exercitare a dreptului statului de a reglementa folosința bunurilor (limitările legale prevăzute de art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 43/1997 în sarcina proprietarilor imobilelor aflata în zona de protecția a drumurilor).

În mod nefondat se susține că în cauză s-a făcut o greșită aplicare a principiilor desprinse din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, anume a hotărârilor pronunțate în Cauza Sporrong și Lonroth contra Suediei din 23 septembrie 1982, Cauza Mellacher și alții contra Austriei din 19 decembrie 1989, invocate de recurentă în motivele de recurs.

Cu toate că recurenta-pârâtă menționează doar aceste două cauze ale instanței europene, în cadrul acestei analize nu vor putea fi ignorate și celelalte hotărâri ale Curții de la Starsbourg avute în vedere de curtea de apel, anume hotărârile pronunțate în Cauza James și alții contra Marii Britanii din 22 februarie 1986, Couturon contra Franței din 25 iunie 2015, Cauza Ouzonoglu contra Greciei din 24 noiembrie 2005 ori Cauza Athanasiou ș.a. contra Greciei din 9 februarie 2006 etc., având în vedere că și acestea se integrează în raționamentul unitar al instanței de apel.

Astfel, este necontestat în cauză că parte dintre pretențiile deduse judecății (daunele materiale solicitate) intră în domeniul de aplicare al art. 1 Protocolul 1, având în vedere că instanțele de fond au reținut că recurenții reclamanți sunt proprietarii unui imobil compus din teren în suprafață de 1.140 mp și construcție, iar din totalul suprafeței menționate, 850 mp au intrat în zona de protecție a autostrăzii prin noul PUG aprobat prin HCL nr. 158/2014, suprafață care a fost trecută din categoria intravilan în categoria extravilan; în acest fel, proprietatea reclamanților a fost împărțită în două categorii, rămânând în intravilan doar o suprafață de 290 mp.

Această constatare reprezintă confirmarea existenței unui "bun actual" în patrimoniul reclamanților și, prin aceasta, premisa analizei pretinsei încălcări a art. 1 Protocolul 1 în privința bunurilor lor.

Proprietatea reclamanților nu a intrat în coridorul de expropriere, astfel încât aceștia se regăsesc în continuare în posesia întregului imobil, însă, urmare a modalității de stabilire a traseului autostrăzii de către recurenta CNAIR, sunt constrânși să se confrunte cu toate consecințele antrenate de realizarea acestui obiectiv de interes general; diminuarea valorii întregii proprietăți cu 55%, necesitatea conformării cu regimul juridic aplicabil zonelor de protecție a drumului stabilit prin dispozițiile O.G. nr. 43/1997, pentru partea din teren trecută în extravilan și inclusă în zona de protecție, cu suportarea continuă a poluării fonice și scăderea calității mediului prin creșterea noxelor și a vibrațiilor provenind de la traficul de pe autostradă etc.

Potrivit distincțiilor anterior evidențiate din jurisprudența CEDO în legătură cu art. 1 Protocolul 1, în raport de circumstanțele de fapt ale cauzei, în partea referitoare la pretinsa scădere a valorii de circulație a imobilului, cererea trebuia examinată prin prisma primei norme din primul alineat al art. 1 Protocolul 1 - dreptul la respectarea bunurilor (norma generală).

De exemplu, la pct. 32 din Cauza Couturon c. Franței, Curtea Europeană stabilește reperele de evaluare în funcție de norma din art. 1 Protocolul 1 incidentă:

"Dacă, în cazul unei privări de proprietate, neacordarea de despăgubiri constituie, în principiu, o sarcină excesivă și aduce cu sine o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 [a se vedea Papachelas împotriva Greciei (MC), nr. 31423/96, pct. 48, CEDO 1999-II], situația este diferită în cazul în care încălcarea dreptului la respectarea bunurilor intră sub incidența celui de-al doilea paragraf al acestei dispoziții [a se vedea, de exemplu, Depalle împotriva Franței (MC), nr. 34044/02, pct. 91, CEDO 2010] sau, precum în speță, a primei fraze a primului paragraf. Așadar, nu reprezintă decât unul dintre factorii ce trebuie luați în considerare pentru a stabili dacă justul echilibru a fost respectat."

Prin urmare, neacordarea de despăgubiri pentru încălcarea dreptului la respectarea bunurilor nu reprezintă decât o circumstanță în evaluarea raportului de proporționalitate între cerințele de interes general și cele de apărare a drepturilor fundamentale ale omului.

Pe de altă parte, la pct. 34 din aceeași cauză, Curtea a reținut: "34. În speță, Curtea constată, în primul rând, că faptele denunțate de reclamant se circumscriu punerii în aplicare a unei politici de amenajare a teritoriului. Ea reamintește că acest tip de politici, în care primează interesul general al comunității, lasă statului o marjă de apreciere mai mare decât în cazul în care ar fi vorba în mod exclusiv de drepturi civile (a se vedea, Depalle, citat anterior, pct. 84, CEDO 2010)."

Și în cauza de față, "ingerința" sau faptele imputate pârâților ori, lato sensu, conduita autorităților se circumscriu realizării unor politici publice pentru crearea unei infrastructuri de autostrăzi pe teritoriul național, fiind prevăzută de lege (Legea nr. 255/2010, în acest caz, dar și de O.U.G. nr. 84/2003 - în privința atribuțiilor CNAIR), întrucât, statul, prin autoritățile sale, în exercitarea marjei sale de apreciere, pentru realizarea unor astfel de obiective de utilitate publică, pe un amplasament ales de acestea, poate recurge la expropriere, cu acordarea unor despăgubiri corespunzătoare particularilor vizați de măsura privării de bunuri.

Adiacent, și existența unor proprietăți private în zona de protecție a drumurilor este permisă de lege, având în vedere dispozițiile art. 17 din O.G. nr. 43/1997, proprietăți care au un regim juridic restrictiv de exploatare, legea stabilind o serie de interdicții în sarcina proprietarilor acestora.

Astfel, art. 14 din actul normativ menționat prevede că:

"Zona drumului public cuprinde ampriza, zonele de siguranță și zonele de protecție."

Iar la art. 17 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997 se prevede:

"(1) Zonele de protecție sunt suprafețele de teren situate de o parte și de alta a zonelor de siguranță necesare protecției și dezvoltării viitoare a drumului. Limitele zonelor de protecție sunt prevăzute în anexa 1."

Potrivit lit. d) a anexei 1, zonele de protecție sunt cuprinse între marginile exterioare ale zonelor de siguranță și marginile zonei drumului, iar zona drumului (lit. e) din anexă) reprezintă distanța de la axul drumului până la marginea exterioară a zonei de protecție, distanță care, în cazul autostrăzilor, este de 50 metri.

Pe de altă parte, art. 17 alin. (2) din O.G. nr. 43/1997 prevede astfel:

"(2) Zonele de protecție rămân în gospodărirea persoanelor juridice sau fizice care le au în administrare sau în proprietate, cu obligația ca acestea, prin activitatea lor, să nu aducă prejudicii drumului sau derulării în siguranță a traficului prin:

a) neasigurarea scurgerii apelor în mod corespunzător;

b) executarea de construcții, împrejmuiri sau plantații care să provoace înzăpezirea drumului sau să împiedice vizibilitatea pe drum;

c) executarea unor lucrări c