Decizia nr. 6965/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Prin acțiunea civilă înregistrată la data de 22.06.2015 pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul Muzeul de Etnografie Brașov a chemat în judecată pârâtul Guvernul României și a solicitat anularea pct. 6.1 alin. (2) teza "pentru aceste considerente, deținătorul imobilului care, la data soluționării notificării, este calificat ca fiind bun proprietate publică are competența de a dispune restituirea bunului în natură, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, cu modificările și completările ulterioare" din H.G. nr. 250/2007.

Prin sentința civilă nr. 84/F/15.09.2015, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității cererii, invocată de pârât prin întâmpinare, și a respins ca inadmisibilă a cererea.

Prin Decizia nr. 226/29.01.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de recurentul reclamant Muzeul de Etnografie Brașov împotriva sentinței civile nr. 84/F/15.09.2015 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

S-a reținut de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, asupra excepției de inadmisibilitate, că prima instanță nu a făcut o cercetare judecătorească pertinentă sub aspectul regularității sesizării instanței, iar conform art. 400 C. proc. civ., instanța de fond era datoare și avea motive să repună cauza pe rol pentru a se pronunța asupra regularității sesizării instanței în raport de toate înscrisurile depuse la dosar.

Pe rolul Curții de Apel Brașov, în urma trimiterii spre rejudecare, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2015*, la data de 14.01.2019. La termenul de judecată din data de 05.02.2019, instanța a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, excepție invocată de pârât prin întâmpinare, pentru considerentele reținute în încheierea de ședință de la acea dată. La același termen de judecată, a dispus unirea cu fondul a excepției lipsei de interes invocată de pârât prin întâmpinare. II sentința pronunțată de instanța de fond

Prin sentința civilă nr. 14 din 12 februarie 2019, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes, invocată de pârât prin întâmpinare. A respins acțiunea formulată de reclamantul Muzeul de Etnografie Brașov în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. III Recursul formulat de reclamant

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul Muzeul de Etnografie Brașov, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5) și 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței și în rejudecare admiterea acțiunii.

În motivarea recursului, cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a arătat că remarcă o confuzie pe care Curtea de Apel Brașov o face în legătură cu obiectul cercetării judecătorești. A sesizat instanța de judecată cu o contradicție între o dispoziție a H.G. nr. 250/2007 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, nu a invocat un conflict între Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 213/1998, pentru ca instanța de fond să aprecieze care act normativ are caracter special și care are, deci , putere derogatorie de la dreptul comun. Instanța de fond era datoare să analizeze existența/inexistența soluțiilor normative contradictorii conținute de actele normative indicate de reclamant, H.G. nr. 250/2007 și Legea nr. 213/1998. În loc de o asemenea analiză, Curtea de Apel Brașov substituie H.G. nr. 250/2007 Legii nr. 10/2001 și face o comparație între această din urmă lege și Legea nr. 213/1998. Deși H.G. nr. 250/2007 este dată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001 r aceasta nu înseamnă că cele două acte normative se confundă. Legea nr. 10/2001 rămâne un act al Parlamentului, cu putere normativă superioară, în timp ce H.G. nr. 250/2007 este un act al Guvernului, cu putere normativă inferioară. Procedeul instanței de fond de a justifica dispozițiile art. 6.1 din H.G. nr. 250/2007 cu alte dispoziții cuprinse în H.G. nr. 250/2007 este nelegal, în măsura în care aceste justificări au scopul de a acorda o putere supranormativă unei hotărâri de guvern, peste reglementarea dintr-o lege organică.

Instanța de apel a nesocotit dispozițiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora obiectul și limitele procesului sunt stabilite de cererile și apărările părților și ale art. 397 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora instanța este obligată să se pronunțe numai asupra cererilor deduse judecății. Reclamantul nu a sesizat un conflict între Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 213/1998, iar Curtea de Apel Brașov nu trebuia să facă o asemenea comparație între cele două legi și să conchidă că și normele de aplicare ale Legii nr. 10/2001 ar avea caracter derogatoriu de la Legea 213/1998. Potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 , derogările de la procedura de trecere a unui bun din domeniul public în cel privat pot avea loc doar în temeiul Constituției sau al unei alte legi, iar nu în baza unei hotărâri de guvern.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., a arătat că legiuitorul a înțeles că procedura de trecere a unui bun din domeniul public în cel privat poate fi omisă doar în condițiile în care prin Constituție sau printr-o altă lege se stabilește în mod expres.

Legea nr. 10/2001 nu are dispoziții exprese care să facă inaplicabilă procedura prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea 213/1998, în schimb are asemenea dispoziții H.G. nr. 250/2007, un act normativ prin care nu se pot realiza excepții de la lege și un act normativ subordonat legii, al cărui rost este de a asigura executarea legii.

Este cât se poate de adevărat că apartenența bunului de restituit la domeniul public nu împiedică, prin sine însăși, restituirea bunului către cel îndreptățit, însă această restituire trebuie să se facă în condițiile exprese ale legii, respectiv cu parcurgerea procedurii de trecere a bunului în domeniul privat, în caz contrar textul constituțional de la art. 136, potrivit căruia bunurile aflate în domeniul public sunt inalienabile, rămâne fără efecte. Pentru a putea fi înstrăinat, bunul trebuie trecut în domeniul privat. IV Apărările formulate de intimat

Intimatul pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, întrucât instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect dispozițiile legale.

A arătat că H.G. nr. 250/2007 a fost adoptată în temeiul art. 51 din Legea nr. 10/2001, că art. 5 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 reglementa posibilitatea derogării, prin legi speciale, de la regimul juridic al dreptului de proprietate publică instituit prin respectiva lege. Astfel, instanța de fond reține în mod corect că prevederile Legii nr. 10/2001 și cele ale Normelor metodologice de aplicare unitară a acesteia (aprobate de Guvernul României prin actul administrativ contestat) instituie o situație de excepție de la regula de drept comun potrivit căreia, pentru trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat, este necesară emiterea unei hotărâri de Guvern, a unei hotărâri a consiliului județean sau a consiliului local, după caz. Prevederile din H.G. nr. 250/2007 contestate de recurentul reclamant nu fac altceva decât să pună în executare prevederile generale ale art. 6 din Legea nr. 10/2001. V Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursul formulat prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de art. 488 pct. 5) și 8) din C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", vizează neregularități de ordin procedural sancționate cu nulitatea de art. 174 din C. proc. civ., care definește nulitatea ca fiind sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes public, și relativă, în cazul în care cerința nerespectată este instituită printr-o normă care ocrotește un interes privat.

Susținerile recurentei că instanța a nesocotit dispozițiile art. 9 alin. (2) și ale art. 397 alin. (1) din C. proc. civ., existența unei confuzii pe care instanța o face, întrucât a sesizat instanța de judecată cu o contradicție între o dispoziție a H.G. nr. 250/2007 și art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 și nu a invocat un conflict între Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 213/1998, sunt nefondate

Soluționarea acțiunii se realizează cu respectarea principiului disponibilității, conform dispozițiilor art. 9 alin. (2) din C. proc. civ.., care prevăd că "Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților". Dispozițiile art. 397 din C. proc. civ. prevăd că instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății, nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel, reflectând principiul disponibilității în procesul civil și obligația instanței de a se pronunța asupra tuturor cererilor formulate.

Prin sentința recurată, instanța a analizat și s-a pronunțat asupra cererii care a format obiectul cauzei, anularea pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă, raportat la dispozițiile art. 5 și art. 10 din Legea nr. 213/1998.

Nu rezultă din considerentele sentinței confuzia invocată de recurentă, în condițiile în care prin H.G. nr. 250/2007 au fost aprobate Norme metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, au fost adoptate în temeiul acesteia, iar în raport de această împrejurare, în mod corect, în examinarea acțiunii în anularea unei prevederi din hotărârea de guvern, au fost avute în vedere inclusiv dispozițiile Legii în aplicarea cărora a fost emisă.

Susținerile formulate de recurentă privind confuzia instanței de fond, comparația efectuată între Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 213/1998, evidențiază, în fapt, nemulțumirea recurentului cu privire la modalitatea în care instanța a interpretat și aplicat dispozițiile legale în examinarea acțiunii în anulare, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., ce va fi examinat în continuare.

Cu privire la acest motiv de casare, care vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată, de asemenea, că este nefondat, instanța de fond aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "Actele normative se inițiază, se elaborează, se adoptă și se aplică în conformitate cu prevederile Constituției României, republicată, cu dispozițiile prezentei legi, precum și cu principiile ordinii de drept".

H.G. nr. 250/2017 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 51 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "În vederea organizării executării prevederilor prezentei legi, Guvernul este abilitat să emită norme metodologice de aplicare unitară a acesteia".

Prevederile a căror anulare s-a solicitat de către reclamant, pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, prevăd că "deținătorul imobilului care, la data soluționării notificării, este calificat ca fiind bun proprietate publică are competența de a dispune restituirea bunului în natură, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, cu modificările și completările ulterioare".

Procedura prevăzută de Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, forma în vigoare la data emiterii Hotărârii de Guvern, prevede la art. 10 alin. (2) că "Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel". Art. 10 a fost abrogat prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ.

Instanța de fond a observat în mod corect o situație de excepție în ceea ce privește emiterea unei hotărâri de guvern, a unei hotărâri a consiliului județean sau a consiliului local, după caz, pentru trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat, caracterul derogatoriu al normelor referitoare la restituirea bunurilor ce formează obiectul Legii nr. 10/2001, care consacră principiul prevalenței restituirii în natură a imobilelor, fără a distinge în raport cu apartenența lor la domeniul public sau la domeniul privat.

Principiul ierarhiei actelor normative, prevăzut de art. 4 din Legea nr. 24/2000, impune ca actele normative să se elaboreze în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte, astfel că se impunea a fi avut în vedere cadrul legislativ în temeiul și în aplicarea căruia a fost emisă hotărârea de guvern a cărei anulare se solicită.

Contrar susținerilor recurentei, prevederile pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 nu sunt contradictorii celor prevăzute de Legea 213/1998, iar instanța de fond în mod corect s-a raportat la dispozițiile Legii nr. 10/2001 și a reținut, raportat și la dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituția României, potrivit cărora regimul general al proprietății se reglementează în exclusivitate prin lege organică, că și Legea nr. 10/2001 reprezintă o lege organică, având ca obiect de reglementare regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, precum și a celor preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechizițiilor și nerestituite, prin prevederile cuprinse la punctul 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 nefiind reglementat regimul general al proprietății.

Potrivit Legii nr. 213/1998, trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, însă cu excepția situației în care prin Constituție sau prin lege se dispune altfel.

Faptul că H.G. nr. 250/2017 menționează, la pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, restituirea bunului calificat, la data soluționării notificării, ca fiind bun proprietate publică, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, nu constituie o încălcare a legii.

Deși Legea nr. 10/2001 nu are dispoziții exprese care să facă referire la Legea nr. 213/1998, în sensul invocat de recurentă, trebuie avut în vedere faptul că prin Legea nr. 10/2001 s-a reglementat restituirea în natură sau în echivalent, când restituirea în natură nu mai este posibilă, în condițiile legii, a imobilelor preluate în mod abuziv de stat, de organizațiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, precum și cele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechizițiilor și nerestituite.

În aceste condiții, în mod greșit se susține faptul că H.G. nr. 250/2007 reglementează excepții de la Legea nr. 213/1998. Pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 este prevăzut tocmai în vederea organizării executării dispozițiilor Legii nr. 10/2001, care prevăd imperativ că, la cererea persoanei îndreptățite, imobilele preluate în mod abuziv, indiferent în posesia cui se află, fără a distinge cu privire la dreptul de proprietate publică sau privată asupra bunului ce face obiectul legii, se restituie în natură în starea în care se află la data cererii de restituire și libere de orice sarcini, iar în echivalent când restituirea în natură nu mai este posibilă, decizia/dispoziția de aprobare a restituirii în natură a imobilului constituind dovada proprietății persoanei îndreptățite asupra acestuia.

Pe cale de consecință, deși recurentul recunoaște faptul că apartenența bunului de restituit la domeniul public nu împiedică restituirea bunului către cel îndreptățit, susține în mod greșit că această restituire trebuie să se facă în condițiile parcurgerii procedurii de trecere a bunului în domeniul privat, în caz contrar textul constituțional potrivit căruia bunurile aflate în domeniul public sunt inalienabile fiind fără efecte.

Este de observat că, învestită cu obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, care prevăd că fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, iar bunurile preluate de stat fără un titlu valabil pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație, Curtea Constituțională a reținut, anterior adoptării Legii nr. 10/2001, prin Decizia nr. 136/1998, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 448 din 24 noiembrie 1998, că prin art. 10 din Legea nr. 213/1998 se reglementează modul de trecere a unui bun din domeniul public în cel privat, astfel că, "deoarece restituirea în natură foștilor proprietari a unor asemenea bunuri ar urma să fie stabilită prin lege, ea ar urma să fie asimilată, pentru bunurile ce aparțin domeniului public al statului, cu o prealabilă trecere a bunului respectiv în domeniul privat".

Pentru aceste motive, sentința recurată este legală, instanța de fond a constatat, cu aplicarea în mod corect a dispozițiilor legale incidente, că este neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantă pentru anularea pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007, motivele de recurs fiind nefondate. VI Soluția instanței de recurs

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate prin cererea de recurs, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.