ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2434/2021

Ședința publică din data de 14 aprilie 2021

Deliberând asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020 și declinată prin sentința civilă nr. 5902/13.11.2020 la Tribunalul Covasna, reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației anularea în parte a Notei de informare nr. x/18.05.2020, anularea Notei de neconformitate nr. x/31.03.2020 și în subsidiar diminuarea reducerii procentuale aplicate.

Prin sentința civilă nr. 5902 din data de 13.11.2020 Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetentei teritoriale în cauza privind reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației - Direcția Generală POR și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Covasna, ca instanță de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această hotărâre, Tribunalul a reținut că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Apoi, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

În continuare, conform art. 2 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 554/2004, expresia "persoană vătămată" semnifică "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri [...]", iar sintagma "autoritate publică" desemnează "orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public [...]".

Mai departe, conform art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, sunt "autorități cu competențe în gestionarea fondurilor europene - autoritățile de management în cadrul programelor finanțate din instrumente structurale, de coeziune, din Fondul European pentru Pescuit, din fondurile europene structurale și de investiții, din Fondul european pentru ajutorarea persoanelor defavorizate, din fonduri aferente Instrumentului de asistență pentru preaderare, autoritățile care asigură gestionarea Instrumentului european de vecinătate și parteneriat ENPI, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură în cadrul programelor de finanțare a politicii agricole comune pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020, agențiile de implementare - inclusiv Ministerul Fondurilor Europene - în cadrul programelor PHARE, Ministerul Fondurilor Europene în cadrul Facilității Schengen, al Facilității de tranziție, al Mecanismului financiar SEE 2004-2009, cu excepția proiectelor delegate, operatorii de program în cadrul Mecanismului financiar SEE 2009-2014 și al Mecanismului financiar norvegian 2009-2014, autoritățile naționale responsabile de participarea României la alte programe finanțate din fonduri europene, structurile de control de prim nivel pentru programele de cooperare teritorială europeană și autoritățile care asigură gestionarea Fondului de Solidaritate al Uniunii Europene - FSEU".

În fine, potrivit art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, este "beneficiar - orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, așa cum este aceasta definită pentru fiecare program în reglementările europene incidente și documentele programului respectiv și care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanțare finanțat integral sau parțial din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alți donatori publici internaționali, fie persoană fizică sau juridică îndreptățită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenții ori ajutoare care sunt finanțate din instrumentele de finanțare a politicii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naționale și/sau comunitare în vigoare".

Din prevederile legale redate la pct. 2-3 de mai sus, rezultă că, în contenciosul administrativ, este dedus judecății raportul de drept administrativ ce se naște între o autoritate publică și o persoană (care se consideră) vătămată, ca regulă generală acestea fiind și entitățile care au calitate procesuală.

În speță, partea supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecății (autoritatea publică) nu este partea reclamantă (Municipiul Sfântu Gheorghe), aceasta fiind beneficiarul contractului de finanțare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv persoana (care se consideră) vătămată, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, ci partea pârâtă (Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației), ca organ de stat care, acționând în regim de putere publică, în virtutea competențelor legale de gestionare a fondurilor europene, a emis actele administrative atacate (pct. 3-4 de mai sus).

Așa fiind, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004, prevederi care atribuie competența exclusivă rationae loci instanței de la sediul reclamantei, și nu dispozițiile tezei a doua a aceluiași text legal.

Spre acest sfârșit, alin. (3) al art. 10 din Legea nr. 554/2004 reglementează două ipoteze distincte: prima vizează situația reclamantului persoană (fizică sau juridică) de drept privat, ipoteză în care competența teritorială este atribuită instanței de la domiciliul/sediul persoanei de drept privat (reclamantului); cea de-a doua vizează situația reclamantului autoritate publică, instituție publică sau asimilată, ipoteză în care competența teritorială este atribuită instanței de la domiciliul/sediul părții adverse autorității/instituției publice sau asimilată (pârâtului).

Prin urmare, în ipoteza în care parte în litigiul de contencios administrativ este o persoană de drept privat, indiferent de calitatea procesuală a acesteia, competența teritorială exclusivă de soluționare a litigiului revine instanței de la domiciliul/sediul persoanei în discuție.

Această soluție legislativă este expresia voinței legiuitorului de a atenua, în plan procesual, dezechilibrul de putere existent în cadrul raportului juridic de drept administrativ, în sensul că, în situația în care există un diferend juridic între părțile raportului juridic în discuție, instanța competentă urmărește partea aflată pe poziția subordonată. Norma de competență este edictată, așadar, în favoarea părții care nu are aceleași resurse de care dispune administrația, aceasta din urmă având, de obicei, un avantaj net superior în fața oricărei persoane fizice sau juridice.

Chiar așa fiind, în contenciosul administrativ, sfera noțiunii de "reclamant" este mai largă decât elementele realității obiective identificabile prin valorificarea termenilor utilizați de legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004 (persoană fizică sau juridică de drept privat), situație în care devine necesară interpretarea judiciara a prevederilor art. 10 alin. (3) din Lege, pentru a aduce la lumină rațiunea textului legal în discuție.

Așadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) din Lege stabilește competența în favoarea instanței de la domiciliu/sediul reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar administrația [art. 2 alin. (1) lit. f) din Lege], a doua teza privește raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care administrația este reclamant, competența fiind, din nou, stabilită printr-o normă de favoare pentru pârât.

Deși "pârâtul" nu este definit în niciun fel în cuprinsul celei de-a doua teze, nu se poate presupune, cu temei, că textul se referă exclusiv la persoanele de drept privat, întrucât in raportul juridic de drept administrativ pot figura, ca părți subordonate, și persoane juridice de drept public (astfel cum este cazul în speță).

În realitate, rațiunea stabilirii competenței în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, susține concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) din Lege trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situație scopul legii, anume protecția suplimentară acordată părții vulnerabile, putând fi atins.

Așadar, interpretarea teleologic corecta a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea este cea care asigura realizarea deplină a voinței legiuitorului, în sensul favorizării părții aflate într-o poziție de inferioritate față de administrație (partea supraordonată, ca autoare a actului administrativ, tipic sau asimilat, ori a faptului administrativ asimilat actului administrativ pretins vătămătoare), indiferent dacă partea subordonata este o persoană fizică sau juridică de drept privat ori o persoana juridică de drept privat asimilată unei autorități publice sau o persoană juridică de drept public, orice altă interpretare conducând la înfrângerea rațiunii stabilirii competenței in favorem.

Prin urmare, calitatea de persoană juridică de drept public are relevanță procesuală, sub aspectul stabilirii instanței competente teritorial, doar în situația în care persoana în discuție se află pe o poziție supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecații, căci numai într-o astfel de situație pârâtul este favorizat, prin atribuirea competenței de judecare a procesului unei instanțe aflată cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situația în care persoana juridică de drept public se afla pe o poziție subordonată în raportul juridic de drept material dedus judecații, cum este și cazul în speță, rațiunea celei de-a doua teze a art. 10 alin. (3) din Lege încetează să mai subziste, iar ubi cessat ratio legis, cesat lex.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanța de la sediul/domiciliul pârâtului doar în situația în care, în raportul de drept material litigios, ocupa poziția părții care acționează în regim de putere publică (autorității/instituției publice sau asimilată), ceea ce nu este cazul în speță.

În plus, trebuie observat faptul că, în ipoteza în care reclamant în cauză ar fi fost o persoană juridică de drept privat, competența s-ar fi stabilit fără dubiu în favoarea instanței de la sediul reclamantei.

Or, nu există niciun argument peremptoriu pentru care nu s-ar aplica aceeași regulă și în cazul în care, într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta se afla, în raportul de drept material litigios, într-o poziție de inferioritate fata de autoritatea competenta în gestionarea fondurilor europene (pârâtul) similară celei în care se găsește ipotetică persoana juridică de drept privat.

În același sens, este de notat că, sub aspect substanțial, în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, persoanele juridice de drept public și cele de drept privat beneficiază de un tratament juridic asemănător.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Covasna, secția Civilă sub nr. x/2020.

Prin sentința civilă nr. 158 din data de 12 martie 2021, Tribunalul Covasna, secția Civilă a admis excepția necompetenței teritoriale a Tribunalului Covasna și în consecință a declinat competența de soluționare a cererii formulată de către reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației în favoarea Tribunalului București.

Pentru a pronunța această hotărâre, Tribunalul Covasna a reținut că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede competența teritorială exclusivă în funcție de calitatea reclamantului, respectiv "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Art. 1 alin. (8) din același act normativ conferă calitatea de subiect activ și a autorităților publice, altele decât prefectul, "Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale."

În cazul de față avem ca reclamantă o unitate administrativ teritorială care se consideră vătămată printr-un drept al său ori într-un interes legitim, astfel calitatea de subiect de sesizare a instanței aparține unității administrativ-teritoriale, ca persoană juridică de drept public, care exhibă un interes legitim public vătămat printr-un act emis de o altă autoritate publică, respectiv Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației.

Prevederile art. 10 din Legea contenciosului administrativ sunt clare se referă doar la calitatea reclamantului de persoană de drept privat sau public, nu distinge în funcție de interesele urmărite de reclamant persoană de drept privat sau de drept public și nici în funcție de calitatea pârâtului de persoană fizică sau autoritate publică.

Textul de lege cu privire la competența teritorială este o normă imperativă, de strictă aplicare care nu presupune analizarea dacă reclamantul persoană de drept public se află pe o poziție subordonată față de pârâtul concret.

Competența materială este dată de către prevederile alin. (1) și alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004, respectiv (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

(1^1) Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluționează potrivit criteriului valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluționează potrivit rangului autorității, conform prevederilor alin. (1).

În cazul de față autoritatea emitentă a actului contestat este Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației însă este vorba despre un act care are ca obiect sume de bani reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene sub 3.000.000 RON, competența materială este a tribunalului.

Având în vedere considerentele de mai sus, instanța a admis excepția de necompetență teritorială și a declinat judecarea cauzei la Tribunalul București.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecății, reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației anularea în parte a Notei de informare nr. x/18.05.2020, anularea Notei de neconformitate nr. x/31.03.2020 și în subsidiar diminuarea reducerii procentuale aplicate.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe se referă la stabilirea competenței teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Ambele instanțe aflate în conflict au reținut că în raport de prevederile alin. (1) și alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004 competența materială este dată de obiectul cererii deduse judecății, respectiv sume de bani reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene sub 3.000.000 RON, în raport de care aceasta aparține tribunalului.

Astfel, se constată că este greșit raționamentul Tribunalului București în sensul că partea supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecății (autoritatea publică) nu este partea reclamantă (Municipiul Sfântu Gheorghe), aceasta fiind beneficiarul contractului de finanțare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv persoana (care se consideră) vătămată, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, ci partea pârâtă (Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației), ca organ de stat care, acționând în regim de putere publică, în virtutea competențelor legale de gestionare a fondurilor europene, a emis actele administrative atacate, aspect în raport de care a apreciat că în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004, prevederi care atribuie competența exclusivă rationae loci instanței de la sediul reclamantei, și nu dispozițiile tezei a doua a aceluiași text legal.

Înalta Curte constată că deși nu se neagă calitatea de autoritate publică a reclamantei, în mod general, așa cum este definită în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Tribunalul București a considerat fără temei că în raportul juridic dedus judecății ar fi incidente dispozițiile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere incidența dispozițiilor art. 10 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului", iar în speța de față, pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației - Direcția Generală POR are sediul în București, Înalta Curte constată că acestei instanțe îi aparține competența de soluționare a prezentei cauze.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe și pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației-Direcția Generală POR în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 aprilie 2021.