ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2021/2021

Ședința publică din data de 31 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 7 mai 2020, sub nr. x/2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Mehedinți - lider de parteneriat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației - Direcția Generală Programul Operațional Regional și Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 7.01.2020.

Prin sentința civilă nr. 295 din 18 mai 2020, Curtea de Apel București a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Mehedinți - lider de parteneriat, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării.

Printr-o primă critică, se susține că instanța de fond a pronunțat o soluție nelegală, urmare încălcării unor norme de drept procedural.

Recurenta argumentează că autoritatea pârâtă nu a respectat procedura legală de control, astfel cum prevăd dispozițiile art. 98-101 din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

Astfel, la data de 19.08.2019 a început misiunea de Audit la sediul UAT Județul Mehedinți și s-a încheiat la 21.08.2019, în Minuta încheiată la aceeași dată reținându-se că recomandările și concluziile sunt preliminare, existând posibilitatea constatării ulterioare a unor nereguli. La data de 8.09.2019, s-au solicitat clarificări privind proiectul cod SMIS 125203 - "Îmbunătățirea conectivității în zona de sud a județului Mehedinți", pe care UAT Județul Mehedinți le-a transmis, fără ca ulterior să se mai poarte vreo corespondență cu Autoritatea de Audit.

Recurenta-reclamantă face trimitere la dispozițiile art. 98 alin. (1), (3) și (4) din Regulamentul Curții de Conturi, susținând că misiunea de audit nu a avut finalitatea prevăzută de aceste texte de lege, întrucât raportul de audit nu a fost comunicat entității verificate și nu a existat procedura legală a concilierii. De asemenea, nu s-a respectat condiția imperativă prevăzută de art. 101 alin. (1) din Regulamentul Curții de Conturi, potrivit căreia, "Pe parcursul desfășurării acțiunii de control, în vederea clarificării împrejurărilor și a cauzelor care au condus la apariția deficiențelor, auditorii publici externi solicită nota de relații, al cărei model este prezentat în anexa nr. 5."

Rezultă, așadar, că misiunea de audit s-a încheiat cu sesizarea Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă - MLPDA, cu încălcarea flagrantă a dreptului său la apărare și, evident, a procedurii legale de control.

Concluzionând, recurenta susține că aceste aspecte de nelegalitate sunt de natură să creeze un dubiu evident asupra legalității actului administrativ atacat, în această fază procesuală nefiind ținută să dovedească nelegalitatea însăși.

O altă critică privește pronunțarea soluției cu încălcarea normelor de drept material incidente, respectiv a art. 2 alin. (1) lit. t) raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța apreciind că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat. Or, în cauză, era îndeplinită această cerință, motivele prezentate pe larg în cuprinsul cererii introductive fiind apte să fundamenteze condiția cazului bine justificat. De altfel, analiza instanței în ceea ce privește cazul bine justificat este sumară și nu reține argumentele de nelegalitate pe care le-a invocat, în opinia sa, hotărârea fiind nemotivată.

Totodată, hotărârea primei instanțe este pronunțată cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. ș) raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanța apreciind că nu este îndeplinită condiția pagubei iminente. În cauză, însă, era îndeplinită și această cerință pentru a fi dispusă suspendarea.

În plus, în condițiile în care se începe executarea silită a acestei creanțe (care reprezintă titlu executoriu) și care este iminentă, aspect ce reiese din cuprinsul Certificatului de atestare fiscală nr. x/23.07.2020, depus la dosar, respingerea cererii de suspendare a executării actului apare ca o condamnare a recurentei, ca o măsură vădit disproporționată. Mai grav este că această creanță va fi notată în Registrul Datoriilor, consecința fiind aceea a excluderii UAT Județul Mehedinți de la posibilitatea de a mai accesa fonduri europene, întrucât, în cuprinsul oricărui Ghid al solicitantului, între condițiile specifice de accesare a fondurilor este inclusă și una eliminatorie, respectiv aceea ca solicitantul să nu fie înscris în Registrul Debitorilor al ANAF. Precizează că UAT Județul Mehedinți a depus deja două cereri de finanțare în calitate de asociat, iar menținerea sa în Registrul Debitorilor al ANAF cu suma de 4.229.264 RON va atrage declararea ca neeligibile a proiectelor, cu consecințe grave în gestionarea crizei Covid 19 la nivelul județului Mehedinți.

Or, instanța a reținut doar că ar putea încerca un prejudiciu prin diminuarea bugetului cu suma de mai sus, fără să analizeze situația într-un context mai amplu, acela al blocării nu numai al aparatului administrativ județean cu consecințe în cascadă și pentru alte instituții și unități administrative, dar nu în ultimul rând, cu blocarea unor proiecte aflate în derulare cu consecințe asupra partenerilor, dar și a întregii comunități din perspectiva imposibilității de a depune și alte proiecte.

Intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice Dezvoltării și Administrației (în prezent Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice și Administrației) a depus întâmpinare, prin care a invocat, în principal, excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Cât privește susținerile UAT Județul Mehedinți, conform cărora auditorii Autorității de audit din cadrul Curții de Conturi (C. civ.) a României nu ar fi respectat dispozițiile art. 98-101 din Regulamentul C. civ. din 22.05.2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, solicită să fie respinse, ca neîntemeiate, întrucât această argumentare a recurentei vizează un alt act decât cel care face obiectul cererii de suspendare și care este emis de o altă instituție publică ce nu este parte în acest dosar.

Privitor la susținerea recurentei referitoare la faptul că ar fi depus două cereri de finanțare în calitate de asociat, arată că aceste cereri pentru finanțarea celor două proiecte au fost depuse ulterior pronunțării sentinței atacate, iar recursul care face obiectul prezentei spețe se poate exercita numai cu privire la nelegalitatea hotărârii atacate.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., fără aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 ianuarie 2021, s-a fixat termen de judecată la data de 31 martie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată în raport cu motivele de casare invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Prealabil, se reține că excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât, a fost respinsă în ședința publică din data de 31 martie 2021, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susținerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se pot circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, într-adevăr, recurenta-reclamantă nu are critici vizând nelegalitatea hotărârii recurate din perspectiva aspectului că nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, însă recursul urmează a fi analizat din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cât privește critica referitoare la neanalizarea, de către instanța de fond, a condiției cazului bine justificat, prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, acest aspect se subsumează cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

În cauza dedusă judecății, recurenta-reclamantă a sesizat instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 7.01.2020 de autoritatea pârâtă, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții de fond, și anume existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actelor administrative, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Pe cale de consecință, împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probator mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actelor administrative a căror executare s-a cerut a fi suspendată.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă, în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă și reiterate în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate și temeinicie pe fond, specifică acțiunii în anularea actului administrativ.

Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat (referitoare, în esență, la inexistența în cuprinsul actului atacat a mențiunii că s-a aplicat metoda sistematică de interpretare a legilor, deși, în opinia recurentei, s-ar fi impus aplicarea acestei metode pentru a se lămuri noțiunea de proiect finalizat, greșit apreciată/interpretată de echipa de auditori) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat.

Prima instanță nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în fața sa, dacă a existat sau nu o interpretare greșită a dispozițiilor legale, prin neutilizarea metodei sistematice de interpretare a legii, în condițiile în care nici reclamanta nu a oferit o explicație a faptului că o altă interpretare ar fi condus la o altă concluzie, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranșată exclusiv în cadrul acțiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. De altfel, din moment ce reclamanta însăși a arătat că este vorba despre un singur proiect și că, în prezent, acesta este finalizat și că echipa de control nu a putut identifica nicio situație sau activitate pentru care să nu fi atins în totalitate parametrii prevăzuți prin acordul de finanțare, în mod corect a reținut prima instanță că acest aspect nu reprezintă caz bine justificat, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu reprezintă împrejurări care să fie de natură să producă o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Singurul motiv de nelegalitate ce poate fi analizat și în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ îl constituie lipsa motivării actului administrativ, cerință de formă a cărei neîndeplinire naște o îndoială justificată asupra legalității actului administrativ. În cauză, așa cum a reținut și prima instanță, procesul-verbal nr. x/7.01.2020 contestat este motivat, temeiurile de drept care stau la baza emiterii lui fiind precizate la pct. 7 din acesta.

Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că prima instanță a concluzionat, cu interpretarea și aplicarea corectă a Legii nr. 554/2004, că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, care ar fi permis suspendarea efectelor procesului-verbal contestat.

Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Referitor la critica vizând încălcarea de către auditorii Autorității de audit din cadrul Curții de Conturi a României a dispozițiilor art. 98-101 din Regulamentul C. civ. din 22.05.2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, indiferent dacă această argumentare a recurentei vizează actul contestat în cauză sau altul, conform susținerilor intimatului-pârât din întâmpinarea formulată de acesta, Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost invocat pentru prima dată prin cererea de recurs, nefăcând parte din conținutul cererii de chemare în judecată și pe cale de consecință, nu a făcut obiectul examinării instanței de fond.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.". Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

În concluzie, motivul de nelegalitate invocat de recurentă, referitor la încălcarea dispozițiilor art. 98-101 din Regulamentul C. civ. din 22.05.2014 privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată, nu poate fi analizat pentru prima dată în calea de atac a recursului.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Mehedinți, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Mehedinți împotriva sentinței civile nr. 295 din 18 mai 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 31 martie 2021.