HAARVIG v. NORWAY

Reclamantul, dl Knut Haarvig, este un național norvegian născut în 1966 și locuiește în Arvik, Suedia. El a fost reprezentat în fața Curții de către dl T. Randby, un avocat care practică în Oslo. Guvernul norvegian (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dna F. Platou Amble, Procuror, Procuratura Generală (Civil Questions). Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. În primăvara anului 1997, reclamantul a absolvit în calitate de medic. La 15 iulie 1997 a primit o licență de efectuare a serviciului de serviciu (turnustjeneste) la un spital și, după aceea, el și un prieten au început să slujească la Spitalul Central Østfold. La 1 mai 1998, reclamantul a fost arestat și reținut la închisoare timp de șase zile din cauza implicarii lui și a unui prieten în două incidente, care au inclus în special o încercare de furt, violența împotriva poliției și consumul de haș și de ecstasy. La 29 mai, Inspectoratul de Stat pentru Sănătate a notificat reclamantului că au considerat suspendarea și retragerea licenței de serviciu a taxei, în urma căreia reclamantul s-a retras din serviciul de serviciu și a primit concediu special cu salariu, până când a mers în concediu de boală în septembrie 1998. La 16 decembrie 1998, Curtea Fredrikstad City (byrett) a condamnat reclamantul pentru implicarea sa în încercările de furt (articolele 267 și 268), obstrucționarea poliției în încercarea de a-și aresta complicele (art. 127), violența împotriva poliției (art. 228) și consumul de haș și ecstasy (art. 31 din Legea privind medicamentele) și a condamnat-o la cinci luni de închisoare (incondițional). Pe de altă parte, Curtea de Oraș a respins cererea procurorului de a condamna reclamantul în temeiul articolului 29 alineatul (2) din Codul Penal la pierderea dreptului de a practica ca medic. Reclamantul a apelat împotriva condamnării, dar Curtea Înaltă Borgarting (lagmannsrett) l-a refuzat să accepte recursul la 9 februarie 1999. Întrucât reclamantul nu a depus un recurs împotriva acestei decizii în termenul legal de două săptămâni (de la data notificării), decizia a devenit finală la 23 februarie 1999 sau la o dată la scurt timp după aceea. Reclamantul a îndeplinit condamnarea la închisoare din aprilie până la iunie 1999. Între timp, la 21 ianuarie 1999, reclamantul a formulat o cerere de redefinire, dar, la 18 februarie 1999, Inspectoarea Sănătății (Helsetilsynet) a decis să suspende licența în temeiul articolului 9 în așteptarea unei posibile revocare în temeiul articolului 8 din Legea Medical Practicer 1980 (Legeloven, denumită în continuare „Legetul din 1980”). Decizia a fost luată în principal pe baza chestiunilor cu privire la care a fost condamnat și care au fost considerate „conducătoare necorespunzătoare de un medic” în sensul articolului 8. Regard a avut, de asemenea, unele nereguli observate în ceea ce privește diferite cazuri de prescripție medicală și stocarea revistelor medicale, care, nediscriminate, au jucat o parte secundară în decizia. La 13 august 1999, reclamantul a inaugurat o procedură în fața Tribunalului din Oslo cere să-i depășească suspendarea din 18 februarie 1999. Curtea constată că, în conformitate cu art. 11 din Legea din 1980, o astfel de acțiune ar trebui examinată în conformitate cu capitolul 30 din Codul de Procedură Civilă privind apelurile judiciare împotriva deciziilor administrative. La 5 ianuarie 2000, Inspectoarea Sănătății a abrogat suspendarea, având în vedere faptul că reclamantul nu mai a mai fost considerat nepotrivit să efectueze profesia de medic și a eliberat un avertisment disciplinar. În mai 2000, el și-a încheiat concediul de boală și a reluat serviciul de serviciu. Având în vedere această modificare, reclamantul și-a modificat recursul dinaintea Curții de Oraș pentru a se referi la o cerere de compensare din cauza suspendării (art. 12 din Legea 1980). La 6 martie 2002, Tribunalul a respins cererea de compensare a reclamantului, declarând că suspendarea sa nu a fost ilegală sau contrară la art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenție. Prin recurs, această hotărâre a fost susținută de Curtea Înaltă Borgarting la 13 octombrie 2003. 7, dar a fost împărțită (trei în favoarea și două în contravenție) în ceea ce privește dacă suspendarea ar putea fi considerată dreptă în temeiul legii din 1980, în ciuda respingerii Tribunalului în procesul de procedură a cererii de a priva reclamantul de dreptul său la practică. Dna Justiție Stabel, care a dat motivele majorității, s-a deținut, în măsura în care problema de a pune în pericol dublu în temeiul articolului 4 din Protocolul nr. 7, că suspendarea nu constituie o chestiune penală care atrage aplicarea acestei dispoziții, având în vedere cele trei criterii de „acuzație penală” prevăzute la art. 6 din Convenția prevăzută în Engel și alții v. Hotărârea Țărilor de Jos din 8 iunie 1976 (Seria A nr. 22). Prin urmare, revocarea sau suspendarea unei licențe de practicare ca medic, din cauza faptului că condițiile juridice pentru practicarea nu mai au fost îndeplinite, nu constituie o pedeapsă penală în sensul articolului 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția, care, prin urmare, nu s-a aplicat. Minoria este de acord cu această concluzie. În ceea ce privește problema în temeiul articolului 4 din Protocolul nr. 7, raționarea dnei Justiție Stabel, pe care celelalte judecăți ale majorității aprobate în principal, a inclus următoarele observații: „(34) Ar fi util, în opinia mea, să înceapă prin furnizarea unei viziuni generale a sistemului norvegian pentru acordarea și revocarea permiselor de a practica ca medic. Ar trebui să remarc că autorizarea este termenul utilizat pentru permisul cel mai cuprinzător de a practica ca medic. O licență, inclusiv o licență internă, după cazul nostru, oferă, pe de altă parte, drepturi mai limitate. Cu toate acestea, problemele juridice legate de acest caz vor fi aceleași. (35) În conformitate cu art. 2 alineatul (3) din Legea din 1927, o condiție prealabilă pentru acordarea unei autorizații de practicare în calitate de medic a fost faptul că candidatul a fost „de bună conduită”. În temeiul articolului 16 din lege, o autorizație ar putea fi retrasă de hotărâre civilă în cazul în care medicul a fost considerat nepotrivit să își desfășoare practicile din motive de nebunie sau de slăbire a facultăților mentale sau abuzului de băuturi puternice sau de agenți anestezizanți. Motivele de pierdere a autorizației au fost enumerate în detaliu exhaustiv și, în consecință, nu s-a putut aduce o acțiune juridică în ceea ce privește revocarea în cazul în care medicul a fost considerat vinovat ulterior de încălcarea cerinței privind buna conduită. În cazul condamnării infracțiunilor penale, cu toate acestea, privarea ar putea lua forma unei disqualificații în temeiul articolului 29 din Codul penal. Această dispoziție generală, care este în prezent art. 29 alineatul (2) din Codul penal, prevede autoritatea juridică de a condamna o persoană declarată vinovător de o infracțiune în următoarele moduri, dacă interesul public necesită: „Perde pentru o perioadă specifică de maximum cinci ani sau în perpetuitate a dreptului de a deține oficiul sau de a desfășura orice activitate sau ocupație pe care inculpatul s-a dovedit nepotrivit sau ar putea fi abuzat sau concedibil sau pentru care este necesar un grad ridicat de încredere a publicului. ...” (36) În Legea din 1980, care se aplică în cazul nostru, s-a menținut cerința privind buna conduită ca condiție prealabilă pentru autorizare și licență, cu diferența conform căreia încălcarea acestei condiții ar constitui acum motive directe de revocare în temeiul Legii. Secțiunea 2 alin. (4) a condiționat acordarea autorizației sau a licenței că medicul nu se află într-o situație care ar putea duce la revocarea autorizației sau a licenței. Acest lucru a fost reglementat în secțiunea 8, primul paragraf al cărui text este următorul: „O autorizație sau licență poate fi revocată dacă un medic nu este apt să practice medicină pe motive de boală mentală gravă, deficiență psihică sau fizică, absența lungă a profesiei, abuzul de alcool, droguri sau alte substanțe cu efecte similare, lipsa gravă de perspectivă profesională, practică medicală necorespunzătoare sau comportamentul necorespunzător unui medic.” (37) Secțiunea 9 a furnizat autoritatea juridică pentru suspendarea unei autorizații sau a unei licențe în cazul în care existau cauze doar și suficiente pentru a presupune că există motive de revocare. În temeiul articolului 10, decizia de a revoca nu a mai fost luată de către instanțe, ci de către Minister, în general, după obținerea unui aviz de la Consiliul Medical Norvegien. Această autoritate a fost ulterior delegată la Hotărârea de Inspecție pentru Sănătate/ Sănătate. În conformitate cu secțiunea 11, hotărârea nu a putut fi apelată, dar ar putea fi interzisă în fața unei instanțe de drept, care ar putea reexamina toate aspectele chestiunilor. Dacă o suspendare sau revocare s-ar dovedi invalidă sau ar fi fost respinsă din alte motive, secțiunea 12, cu condiția ca medicul să poată solicita daune pentru pierderile suportate în conformitate cu normele obișnuite. (38) Acest sistem este continuat în Actul actual - Legea personalului de sănătate din 2 iulie 1999 nr. 64 - care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2001. ... (39) În general, sistemul există în paralel cu sistemul de sancțiuni prevăzut în dreptul penal. Acest lucru se referă la diferitele cerințe de vinovăție în cadrul celor două sisteme și la faptul că obiectivele și subiectele de evaluare sunt diferite, a se vedea Propoziția nr. 13 la Odelsting (1998-1999), p. 185 și 187. Se presupune că, ca regulă generală, autoritățile de sănătate publică pot lua în considerare revocarea, chiar dacă personalul de sănătate nu a fost discalificat prin judecată într-un caz penal. Se subliniază faptul că autoritatea de reglementare se ocupă de protejarea pacienților împotriva practicilor necalificați, nu cu pedeapsa. (40) Având în vedere inter-relația dintre regulamentele examinate mai sus, depunerea alternativă a [reclamantului] referitoare la art. 4 din Protocolul nr. 7 poate avea, de asemenea, o influență asupra întrebărilor corespunzătoare în temeiul actualului lege. În consecință, în opinia mea, este necesar să se ia în considerare mai întâi acest aspect. (41) Întrebarea este dacă decizia de suspendare, adoptată după ce [reclamantul] a fost condamnat pentru acțiunile în cauză, dar achitată din motivul de a fi discalificat, trebuie considerată ca o reprocesare în contravenție cu art. 4 din Protocolul nr. Că faptele care susțin decizia de suspendare în toate aspectele esențiale sunt aceleași ca cele care susțin condamnarea penală nu sunt contestate. (42) Înainte de a continua, reiterez că suspendarea licenței presupune existența unei baze rezonabile pentru a presupune că „foartele existate pentru revocare”. Deși acest caz se referă la suspendarea unei licențe și la revocarea acestei licențe, problema reală este totuși dacă art. 4 din Protocolul nr. 7 este un obstacol pentru revocarea unei licențe în cazul în care o hotărâre într-un caz penal a fost deja pronunțată în ceea ce privește aceleași acțiuni și în cazul în care motivul de dezqualificare nu a fost permis. (43) Având în vedere jurisprudența Curții Supreme, problema care trebuie luată în considerare va fi identică cu întrebarea dacă aceasta constituie o pedeapsă în temeiul articolului 6 din Convenție, a se vedea cel mai recent hotărârea din 8 iunie 2004 în cazul nr. 2003/1640 HR-2004-00997-A punctul 54. După cum se menționează la punctul 40 din această hotărâre, această întrebare trebuie decisă pe baza așa-numitelor criterii Engel (a se vedea Engel și alții v. Țările de Jos, hotărârea din 8 iunie 1976, Serie A nr. 22). Cum se clasifică situația în temeiul dreptului național, natura și scopul reglementării legale aplicate și conținutul și severitatea sancțiunii în cauză. (44) De la discuția inițială va fi evident că nici revocarea nici suspendarea permisului de practicare în calitate de medic nu vor constitui pedeapsă în temeiul legii norvegiene. (45) În ceea ce privește al doilea criteriu Engel - natura și scopul prevederii - este clar pentru mine că tema de evaluare va fi standardul specificat în secțiunea 9 din Legea din 1980, prin trimitere la secțiunea 8, care am reprodus în prezenta mea imagine de ansamblu. Standardul general este dacă medicul nu este în stare să își exercite profesia, în cazul nostru, din motive de „conductură necorespunzătoare unui medic”. Deși comportamentul la care se îndreaptă standardul va implica frecvent - și, de fapt, în cazul nostru implică - acțiunile criminale, eu nu sunt înclinat să fie de acord cu [reclamantul] în susținerea sa că sunt acțiunile criminale care constituie natura dispoziției. Tema de evaluare este dacă medicul îndeplinește cerințele de deținere a unui permis de exercitare a profesiei și de continuare a exercitării profesiei. (46) Dispozițiile din Legea din 1980 sunt destinate în mod specific unui grup profesionist care depinde de un grad special de încredere în mintea publicului și, în consecință, necesită un permis public pentru a practica. Istoria legislativă a Legii a subliniat în mod ferm necesitatea ca medicii să respecte un standard înalt profesional și etic și necesitatea ca societatea să controleze cine practică profesia prin solicitarea unui permis public și, de asemenea, ca aceste permise să fie revocate în cazul în care condițiile prealabile nu mai sunt îndeplinite (a se vedea, printre altele, NOU (Rapportul Oficial al Norvegiei) 1976:1 p. 26 și 32). Prin urmare, Comitetul selectat a propus continuarea schemei existente, dar a adăugat că încălcarea condiției pentru buna conduită ar putea duce la revocare. Ministerul a fost de acord (a se vedea Propoziția nr. 1 la Odelsting (1979-80), p. 44). Comitetul select a subliniat că motivele pentru pierderea unei autorizații sau a unei licențe ar trebui să includă mai mult decât acțiuni penale. Comitetul a afirmat următoarele: „Ar trebui să existe, de asemenea, loc de revocare a autorizației sau a licenței în cazul comportamentelor sau acțiunilor care nu sunt criminale, dar care ar trebui să se întâmple doar rar. Pe de altă parte, nu orice acțiune penală ar trebui să conducă la revocare; în acest caz, ca și în alte contexte, medicul trebuie considerat inapt să practice profesia. În mod normal, circumstanțele care trebuie să fie vinovate trebuie să aibă legătură cu practica medicală. Cu toate acestea, poate exista cazuri în care conducerea în afara profesiei poate presupune faptul că medicul nu se bucură de încrederea necesară, de exemplu, în cazul în care acesta comite furt, dezbracă în contextul practicii sale, difamarea sau atacul altor persoane etc.” (47) După cum se va dovedi de la discuția introductivă a dispozițiilor pe care obiectul acesta a fost în orice moment de importanță centrală și acum este prevăzut în mod expres în clauza de scop a Legii privind personalul de sănătate. Obiectivul dispozițiilor nu este să pedepsească persoanele care încalcă standardul, ci mai degrabă să-i împiedice să-și facă rău pacienților sau să violeze relația de încredere care trebuie să existe necesară între publicul general și profesia medicală. Acest lucru este subliniat în Propoziția nr. 1 la Odelsting (1979-80), p. 39, a doua coloană. În evaluarea mea, aceasta este o lungă distanță de domeniul dreptului penal, fapt că existența în majoritatea țărilor europene a unor acorduri echivalente servește să sublinieze. (48) [Reclamantul] a susținut această decalificare în temeiul articolului 29 alineatul (2) din Codul penal, care este descrisă ca pedeapsă, departe și departe, servește același scop ca dispozițiile de revocare ale Legii din 1980. Acest lucru este indiscutibil, dar nu va fi de o importanță deosebită. Mă refer aici la Raporturile Curții Supreme Norvegiene (Norsk Retstidende- „Rt.”) 2003 p. 264, punctul 41, în cazul în care s-a constatat că un paralel al acestei naturi nu a fost decisiv în ceea ce privește drepturile care conțin un permis individual eliberat de autoritățile publice. Nici faptul că sancțiunea este pentru acțiunile care au fost deja efectuate îmi modifică evaluarea că aceasta este în primul rând o sancțiune de drept civil. În cele din urmă, ar trebui să remarc că nu există nicio legătură directă între sancțiunea în cauză și condițiile prealabile pentru pedeapsa, așa cum s-a constatat în Rt. 2003 p.1827, punctul 69. După cum am remarcat deja, punctul general și decisiv este dacă medicul în cauză nu este în stare să practice profesia medicală. (49) Al treilea criteriu Engel - conținutul și severitatea sancțiunii - nu poate duce la o concluzie diferită. Evident, privarea unui medic al dreptului de practicare va avea un impact grav asupra acestui medic. Cu toate acestea, în deciziile de acest tip, adesea numite decizii disciplinare, punctul de plecare a fost că sancțiunile în cauză trebuie să fie foarte serioase - în practică condamnare la închisoare, a se vedea Rt. 2002 p. 509 și, la p. 520, referință la Inocêncio c. Portugalia (depunerea nr. 43862/98), a se vedea și Rt. 2003 p. 1100, punctul 53. Un punct comun de plecare a fost faptul că deciziile în cauză au fost îndreptate spre un cerc limitat de persoane. (50) Nici o decizie a Curții Europene nu abordează direct problema revocării unui permis public de exercitare a unei profesii. Statul a menționat o serie de decizii de concediere care indică că acest lucru se află în afara domeniului dreptului penal. În ceea ce privește revocarea autorizației de conducere a activității, Curtea Europeană a hotărât, după cum urmează, în hotărârea sa de concediere în Manasson c. Suedia (denumită în continuare „derogarea 412865/98”), un caz privind revocarea licenței de taxi din motive de infracțiuni fiscale: „... Curtea consideră că revocarea licenței nu constituie o decizie penală împotriva reclamantului. Deși aceasta poate fi considerată o măsură severă, ceea ce a fost decisiv pentru revocare a fost capacitatea reclamantului de a gestiona o afacere de taxi comercial și, mai precis, dacă îndeplinește condițiile astfel în temeiul dispozițiilor legislației administrative. Prin urmare, revocarea nu poate fi caracterizată ca o sancțiune penală și natura procedurii relevante nu poate fi considerată drept infracțională ...” (51) Decizia se referă apoi la hotărârea Tre Traktörer AB c. Suedia din 7 iulie 1989, în cazul în care revocarea unei licențe de băutură din motive de nereguli nu a constituit o sancțiune penală. (52) În tradiția juridică europeană, exercitarea anumitor activități necesită o licență publică; eliberarea licențelor de această natură este, de obicei, o activitate administrativă. Ar fi incoherentă dacă nu s-ar aplica același lucru pentru revocarea - inversarea - a unei licențe de această natură, în cazul în care un beneficiar nu mai îndeplinește condițiile prealabile pentru deținerea licenței. (53) În acest context, este clar pentru mine că revocarea și suspendarea unei licențe de exercitare ca medic, având în vedere faptul că condițiile legale și necesare pentru continuarea acestei activități nu mai sunt prezente nu constituie o sancțiune penală în opinia Curții Europene. 7 de aceea nu se va ridica.”

The applicant, Mr Knut Haarvig, is a Norwegian national who was born in 1966 and lives in Arvikk, Sweden. He was represented before the Court by Mr T. Randby, a lawyer practising in Oslo. The Norwegian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mrs F. Platou Amble, Attorney, Attorney General’s Office (Civil Matters). The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. In the spring of 1997 the applicant graduated as a medical doctor. On 15 July 1997 he was granted a licence to perform duty service (turnustjeneste) at a hospital and thereafter he and a friend started to serve at the Østfold Central Hospital. On 1 May 1998 the applicant was arrested and detained on remand for six days due to his and a friend’s involvement in two incidents, which included notably an attempt of burglary, violence against the police and consumption of hashish and ecstasy. On 29 May the State Health Inspectorate notified the applicant that they considered suspending and withdrawing his duty service licence, following which the applicant withdrew from his duty service and was granted special leave with salary, until he went on sick leave in September 1998. On 16 December 1998 the Fredrikstad City Court (byrett) convicted the applicant for his involvement in attempts of burglary (Articles 267 and 268), obstruction of the police in their attempt to arrest his accomplice (Article 127), violence against the police (Article 228) and consumption of hashish and ecstasy (section 31 of the Medicines Act) and sentenced him to five months’ imprisonment (unconditional). On the other hand, the City Court rejected the prosecutor’s request to sentence the applicant under Article 29 (2) of the Penal Code to a loss of right to practice as a doctor. The applicant appealed against the conviction but the Borgarting High Court (lagmannsrett) refused him leave to appeal on 9 February 1999. As the applicant did not lodge an appeal against that decision within the statutory two week time-limit (running from notification), the decision became final on 23 February 1999 or on some date shortly thereafter. The applicant served his prison sentence from April to June 1999. Thereafter he was again on sick leave. In the meantime, on 21 January 1999, the applicant made a request for being re-instated as an intern but, on 18 February 1999, the Health Inspectorate (Helsetilsynet) decided to suspend his licence under section 9 pending a possible revocation under section 8 of the Medical Practitioner Act 1980 (Legeloven, hereinafter referred to as “the 1980 Act”). The decision was taken primarily on the ground of the matters in respect of which he had been convicted and which were deemed “conduct unworthy of a doctor” for the purposes of section 8. Regard was also had to certain irregularities noted with regard to various instances of prescription of medicines and the storage of medical journals, which, it is undisputed, played a secondary part in the decision. On 13 August 1999 the applicant instituted proceedings before the Oslo City Court asking it to quash the suspension of 18 February 1999. The Court notes that, pursuant to section 11 of the 1980 Act, such an action was to be examined under Chapter 30 of the Code of Civil Procedure concerning judicial appeals against administrative decisions. On 5 January 2000 the Health Inspectorate repealed the suspension considering that the applicant was no longer deemed unsuited to perform the profession of medical doctor and issued a disciplinary warning. In May 2000 he ended his sick leave and resumed his duty service. In view of this change, the applicant altered his suit before the City Court to concern a claim for compensation on account of the suspension (section 12 of the 1980 Act). On 6 March 2002 the City Court rejected the applicant’s compensation claim, finding that his suspension had not been unlawful or contrary to Article 4 of Protocol No. 7 to the Convention. On appeal, that judgment was upheld by the Borgarting High Court on 13 October 2003. The applicant’s further appeal was rejected by the Supreme Court (Høyesterett) on 8 September 2004. The Supreme Court unanimously found that the suspension did not violate Article 4 of Protocol No. 7, but was divided (three in favour and two against) as to whether the suspension could be regarded as lawful under the 1980 Act notwithstanding the City Court rejection in the trial of the prosecution’s request to deprive the applicant of his right to practice. Mrs Justice Stabel, who gave the reasons for the majority, held, in so far as the issue of double jeopardy under Article 4 of Protocol No. 7 was concerned, that the suspension did not constitute a criminal matter attracting the application of this provision, having regard to the three criteria for “criminal charge” in Article 6 of the Convention set out in the Engel and Others v. the Netherlands judgment of 8 June 1976 (Series A no. 22). Therefore, the revocation or the suspension of a licence to practice as a doctor, on the ground that the legal conditions for practicing no longer were fulfilled, did not constitute a criminal punishment for the purposes of Article 4 of Protocol No. 7 to the Convention, which therefore did not apply. The minority agreed with this conclusion. In so far as concerned the issue under Article 4 of Protocol No. 7, Mrs Justice Stabel’s reasoning, which the other justices of the majority endorsed in the main, included the following observations: “(34) It would in my view be useful to start by providing an overview of the Norwegian system for granting and revoking permits to practise as a doctor. I should note that authorisation is the term used for the most comprehensive permit to practise as a doctor. A licence, including an intern’s licence as applicable in our case, on the other hand, provides more limited rights. Nevertheless, the legal issues raised by the case will be the same. (35) According to section 2 (3) of the 1980 Act of 1927, a precondition for the granting of an authorisation to practise as a doctor was that the candidate was ‘of good conduct’. Under section 16 of the Act an authorisation could be withdrawn by civil judgment where the doctor was considered unfit to conduct his practice on the grounds of insanity or weakening of the mental faculties or abuse of strong drink or anaesthetising agents. The grounds for loss of authorisation were listed in exhaustive detail and accordingly legal action with respect to revocation could not be brought were the doctor subsequently to be found guilty of breach of the requirement as to good conduct. In the event of conviction of criminal offences, however, deprivation could take the form of a disqualification pursuant to Article 29 of the Penal Code. This general provision, which is now Article 29 (2) of the Penal Code, provides the legal authority to sentence a person found guilty of a criminal offence in the following way if the public interest so requires: ‘Loss for a specific period not exceeding five years or in perpetuity of the right to hold office or to carry out any activity or occupation that the defendant has shown himself or herself to be unfit for or might conceivably abuse or for which a high degree of public confidence is required. ...’ (36) In the 1980 Act, which applies in our case, the requirement as to good conduct as a precondition for authorisation and licensing was continued, with the difference that breaches of this condition would now constitute direct grounds for revocation under the Act. Section 2 (4) made it a condition for the grant of authorisation or a licence that the medical practitioner was not in a situation that could lead to the revocation of the authorisation or licence. This was regulated in section 8, the first paragraph of which read as follows: ‘An authorisation or licence may be revoked if a doctor is not fit to practise medicine on the grounds of serious mental illness, psychological or physical debility, long absence from the profession, the misuse of alcohol, drugs, or other substances with similar effects, grave lack of professional insight, improper medical practice, or conduct unworthy of a doctor.’ (37) Section 9 provided the legal authority for the suspension of an authorisation or licence where there were just and sufficient causes to suppose that grounds existed for revocation. Under section 10, the decision to revoke was no longer taken by the courts but by the Ministry, generally after an opinion had been obtained from the Norwegian Medical Council. This authority was subsequently delegated to the Directorate of Health/ Health Inspectorate. According to section 11, the decision could not be appealed but it could be brought before a court of law, which could review all aspects of the matter. If a suspension or revocation proved to be invalid or was set aside on other grounds, section 12 provided that the doctor could claim damages for losses sustained in accordance with the usual rules. (38) This system is continued in the current Act - the Health Personnel Act of 2 July 1999 No. 64 - which came into force on 1 January 2001. ... (39) Generally the system exists in parallel with the system of sanctions provided for under criminal law. This relates to the different guilt requirements under the two systems and to the fact that the objectives and subjects for assessments are different, see Proposition No. 13 to the Odelsting (1998-1999), pp. 185 and 187. It is assumed that as a general rule the public health authorities may consider revocation, even if health personnel have not been disqualified by judgment in a criminal case. It is emphasised that the regulatory authority shall be concerned with protecting patients against unqualified practitioners, not with punishment. (40) In light of the inter-relationship between the regulations discussed above, [the applicant]’s alternative submission relating to Article 4 of Protocol No. 7 may also have a bearing on corresponding questions under the current Act. Accordingly, in my view it is appropriate to consider this aspect first. (41) The question is whether the suspension decision, which was adopted after [the applicant] had been convicted of the actions in question, but acquitted of the plea that he be disqualified, must be viewed as a re-prosecution in contravention of Article 4 of Protocol No. 7. That the facts underlying the suspension decision in all essential respects are the same as those underlying the criminal conviction, is not disputed. (42) Before I continue I reiterate that the suspension of the licence presupposed the existence of a reasonable basis for assuming that ‘grounds existed for revocation’. Although this case concerns the suspension of a licence, and a revocation, the real issue is nevertheless whether Article 4 of Protocol No. 7 serves as an obstacle to the revocation of a licence where a judgment in a criminal case has already been rendered with respect to the same actions and where the plea for disqualification has not been allowed. (43) In light of Supreme Court case law as it now stands, the issue that must be considered will be identical to the question of whether this constitutes punishment pursuant to Article 6 of the Convention, see most recently the judgment of 8 June 2004 in case No. 2003/1640 HR-2004-00997-A paragraph 54. As noted in paragraph 40 of the said judgment, this question must be decided on the basis of the so-called Engel criteria, (see Engel and Others v. the Netherlands, judgment of 8 June 1976, Series A no. 22). How is the situation classified under national law, the nature and purpose of the statutory rule that was applied and the content and severity of the sanction in question. (44) It will be apparent from my introductory discussion that neither the revocation nor the suspension of a permit to practise as a doctor will constitute punishment under Norwegian law. (45) As regards the second Engel criterion - the nature and purpose of the provision - it is clear to me that the theme for assessment will be the standard specified in section 9 of the 1980 Act by reference to section 8, which I have reproduced in my introductory overview. The overarching standard is whether the doctor is unfit to practise his profession, in our case on the grounds of ‘conduct unworthy of a doctor’. Although the conduct to which the standard is directed will frequently involve - and in our case in fact does involve - criminal actions, I am not inclined to agree with [the applicant] in his submission that it is the criminal actions that make up the nature of the provision. The theme for assessment is whether the doctor satisfies the requirements for holding a permit to practise the profession and continuing to practise the profession. (46) The provisions of the 1980 Act are aimed specifically at a professional group that is dependent upon a special degree of confidence in the mind of the public and accordingly requires a public permit in order to practise. The legislative history of the Act strongly emphasised the need for doctors to observe a high professional and ethical standard and the need for society to control who practises the profession by requiring a public permit to be held and, moreover, that such permits may be revoked if the preconditions are no longer fulfilled (see inter alia NOU (Norwegian Official Report) 1976:1 pp. 26 and 32). The Select Committee therefore proposed the continuation of the existing scheme, but added that a breach of the precondition as to good conduct could result in revocation. The Ministry concurred (see Proposition No. 1 to the Odelsting (1979-80), p. 44). The Select Committee emphasised that the grounds for loss of an authorisation or licence would need to encompass more than criminal actions. The Committee stated as follows: ‘There should also be room for revoking an authorisation or licence in the case of conduct or actions that are not criminal, but this should occur only rarely. On the other hand, not every criminal action should lead to revocation; here as in other contexts the doctor must be found unfit to practise the profession. The blameworthy circumstances must normally relate to his or her medical practice. Nevertheless, there may be instances in which conduct outside the profession may entail that the doctor does not enjoy the necessary confidence, for instance if he or she commits theft, embezzles in the context of his or her practice, defamation or assault of other persons etc.’ (47) As will be apparent from my introductory discussion of the provisions this object has at all times been of central importance and it is now expressly provided for in the purpose clause of the Health Personnel Act. The object of the provisions is not to punish persons who are in breach of the standard but rather to prevent them from causing their patients harm or violating the relationship of trust that must of necessity exist between the general public and the medical profession. This is expressly emphasised in Proposition No. 1 to the Odelsting (1979-80), p. 39, second column. In my assessment this is a long way from the domain of criminal law, a fact that the existence in most European countries of equivalent arrangements serves to emphasise. (48) [The applicant] has submitted that disqualification pursuant to Article 29 (2) of the Penal Code, which is described as punishment, far and away serves the same purpose as the revocation provisions of the 1980 Act. This is indisputably correct, but will nevertheless not be of particular significance. I refer here to the Norwegian Supreme Court Reports (Norsk Retstidende- “Rt.”) 2003 p 264, paragraph 41, where a parallel of this nature was found not to be decisive with respect to rights vesting in an individual permit issued by the public authorities. Nor does the fact that the sanction is for actions that have already been performed change my assessment that this is primarily a civil law sanction. Finally I should also note that there is no direct link between the sanction in question and the preconditions for punishment, as was found to be the case in Rt. 2003 p.1827, paragraph 69. As I have already noted, the overarching and decisive point is whether the doctor in question is unfit to practise the medical profession. (49) The third Engel criterion - the content and severity of the sanction - cannot lead to a different conclusion. Clearly, depriving a doctor of the right to practise will have a serious impact on that doctor. However, in decisions of this type, often referred to as disciplinary decisions, the point of departure has been that the sanctions in question must be very serious - in practice prison sentences, see Rt. 2002 p. 509 and, at p. 520, reference to Inocêncio v. Portugal (application no. 43862/98) , see also Rt. 2003 p. 1100, paragraph 53. A common point of departure has been that the decisions in question have been directed at a limited circle of people. (50) No decision by the European Court directly addresses the question of the revocation of a public permit to practise a profession. The State has referred to a number of dismissal decisions that indicate that this lies outside the domain of criminal law. As regards the revocation of a permit to conduct business, the European Court held as follows in its dismissal decision in Manasson v. Sweden (application 412865/98), a case concerning the revocation of a taxi licence on the grounds of tax offences: ‘... The Court considers that the revocation of the licence did not constitute a determination of a criminal charge against the applicant. Although it may be regarded as a severe measure, what was decisive for the revocation was the applicant’s suitability to run a commercial taxi business, and, more specifically, whether he fulfilled the conditions therefore under administrative law provisions. Thus, the revocation cannot be characterised as a penal sanction and the nature of the relevant proceedings cannot be regarded as criminal ...’ (51) The decision then refers to the Tre Traktörer AB v. Sweden judgment of 7 July 1989, where the revocation of a liquor licence on the grounds of irregularities did not constitute a penal sanction. (52) In European legal tradition the exercise of certain activities requires a public licence. The issuing of licences of this nature is, typically, an administrative activity. It would be inconsistent if the same did not apply to the revocation - reversal - of a licence of this nature where a recipient no longer fulfils the preconditions for holding the licence. (53) Against this background it is clear to me that the revocation and suspension of a licence to practise as a doctor on the grounds that the statutory and necessary preconditions for continuing to practise this activity are no longer present does not constitute a penal sanction in the European Court’s view. The question regarding the concrete application of Article 4 of Protocol No. 7 will therefore not arise.”