ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1341/2018

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 17.09.2014, reclamanta Asociatia Obștea A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (în prezent Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor) obligarea pârâtului la plata sumei de 55.236,03 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta, cu titlu de compensații/despăgubiri, aferente anului 2009, dar și la plata dobânzii aferentă debitului principal calculată începând cu data de 18.02.2014 - dată la care creanța a devenit exigibilă.

A solicitat obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 75 din 11 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal au fost respinse excepțiile invocate de pârât, ca nefondate. A fost admisă, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociatia Obștea A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, astfel cum a fost precizată

A obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 55.236,03 RON reprezentând contravaloarea compensațiilor, aferentă anului 2009, precum și a dobânzii legale aferentă debitului calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată 17.09.2014 și până la achitarea integrală a debitului. A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5385 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice), criticând soluția pentru nelegalitate și invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.. Pârâtul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, pe fond, respingerea acțiunii formulată de reclamanta Asociația Obștea A., ca neîntemeiată și, în subsidiar, ca prescrisă.

Într-o primă critică, pârâtul a arătat că a invocat în fața instanței de fond, excepția prescripției dreptului material la acțiune, deoarece sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 247 alin. (1) C. proc. civ.: excepția invocată să fie de ordine publică și soluționarea excepției să nu implice o verificare a împrejurărilor de fapt în afara dosarului. Creanța invocată de reclamantă corespunde unei perioade ce începe înainte de anul 2009, respectiv înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., astfel încât regimul juridic al prescripției extinctive este supus dispozițiilor Decretului 167/1958.

Această aserțiune este confirmată de dispozițiile art. 6 alin. (4) din C. civ., potrivit cărora prescripțiile, decăderile și uzucapiunile începute și neîmplinite la data intrării în vigoare a legii noi sunt în întregime supuse dispozițiilor legale care le-au instituit. În acest sens este și Decizia nr. 1/2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în recurs în interesul legii, prin care s-a statuat că prescripțiile extinctive începute anterior datei de 1 octombrie 2011, împlinite ori neîmplinite la aceeași dată, rămân supuse dispozițiilor art. 18 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, astfel încât instanțele de judecată, din oficiu, cât și părțile interesate pot invoca excepția prescripției extinctive, indiferent de stadiul procesual, chiar în litigii începute după 1 octombrie 2011.

Prin urmare, având în vedere că reclamanta pretinde o sumă de bani aferentă anului 2009, regimul juridic al prescripției dreptului la acțiune este reglementat de Decretul nr. 167/1958.

O a doua critică privește aplicarea greșită de prima instanță a dispozițiilor legale de drept material, respectiv a prevederilor din H.G. nr. 861/2009 și a Deciziei nr. C (2012) 5166/19.07.2012 a Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat. Fondul litigiului a fost rezolvat greșit, deoarece publicarea Deciziei Comisiei Europene în Jurnalul Oficial al UE nu este de natură să dea naștere unui drept la despăgubiri în patrimoniul reclamantei, în lipsa aprobării Normelor metodologice de aplicare a acestora.

În esență, pârâtul a arătat că instanța de fond nu a stabilit corect regimul juridic al creanței de care beneficiază reclamantul, prin raportare la dispozițiile H.G. nr. 861/2009, art. 97 din Legea nr. 46/2008, precum și din legislația europeană - art. 46 din Regulamentul CE nr. 1698/2005 și a Directivelor 79/409/CEE și 92/43/CE.

O a treia critică privește aplicarea greșită a dispozițiilor legale ce reglementează refuzul nejustificat, așa cum acesta este reglementat de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Refuzul nejustificat este rezultatul culpei autorității publice și a caracterului ilegal al actului atacat, motiv pentru care instanța de contencios administrativ obligă instituția publică, de exemplu, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă - dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, în acest sens.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 7 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ.

După comunicarea cererii de recurs formulată de pârât, nu s-a depus întâmpinare de către reclamanta Asociația Obștea A.. Pentru termenul din 7 februarie 2017, acordat pentru examinarea raportului în procedura de filtrare asupra admisibilității în principiu asupra recursului declarat de Ministerul Mediului, reclamanta a depus note scrise prin care s-a solicitat respingerea recursului declarat de pârât, ca nefondat.

Prin încheierea din 14 noiembrie 2017, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

II. Soluția și considerentele instanței de control judiciar

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivele de recurs se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, Înalta Curte trebuie să lămurească regimul juridic al creanței pretinsă de reclamantă prin acțiunea introductivă de instanță prin raportare la dispozițiile legale de drept intern, de drept european, dar și ținând cont de jurisprudența instanței supreme în această materie.

i) Dispozițiile de drept intern și european ce reglementează acordarea compensațiilor

Potrivit dispozițiilor art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic în varianta în vigoare la 1 ianuarie 2010:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru:

(...) b) acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă;"

Trebuie menționată H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, ca reglementare anterioară adoptării H.G. nr. 861/2009.

La data de 22 iulie 2009 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 (care a abrogat H.G. nr. 1071/2006), publicată în Monitorul Oficial al României nr. 573 din 18 august 2009, prin care au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și acelui proprietate privată și publică a unităților administrativ-teritoriale.

Potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009: " Toate formele de sprijin prevăzute de Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Legislația europeană aplicabilă la nivelul anului 2009: Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului care prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice care au păduri în proprietate pentru a compensa pierderile de venituri suferite având în vedere restricțiile la utilizarea pădurilor rezultate în urma aplicării directivelor 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice și 92/43/CEE a Consiliului privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică care, în art. 30, lărgește sfera celor îndrituiți a primi compensații, incluzându-i și pe titularii terenurilor forestiere aflate în zone de protecție Natura 2000 de tip funcțional T1 și T2.

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat cu legislația europeană, deoarece potrivit prevederilor din Anexa nr. 5, cap. 3 "Agricultura" pct. B din Tratatul privind aderarea României și Bulgariei la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente" până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării - aspect menționat și în paragraful nr. 58 din Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

ii) Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Prin Decizia nr. 36/23.11.2015 pronunțată de Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că:

"Pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010."

Menționăm și dezlegările din Decizia nr. 26/2017 pronunțată de ICCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 374 din 19.05.2017 cu privire la natura juridică a creanței constând în compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic:

"41. Deciziile definitive/irevocabile deja pronunțate la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție demonstrează că practica judiciară este orientată constant către același gen de soluție, în ceea ce privește natura juridică a creanței constând compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din legea nr. 46/2008 - Codul silvic și prescripția dreptului la acțiune, în sensul că respectivele compensații, solicitate în temeiul legal arătat, constituie o formă de ajutor de stat și nu au natura juridică a unei creanțe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispozițiile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripție, reprezentat de Decretul 167/1958."

La nivelul Înaltei Curți, secția de contencios administrativ și fiscal s-a adoptat o soluție de principiu de unificare a practicii, consemnată în procesul-verbal al ședinței de secție din 12 iunie 2017 din cuprinsul căruia rezultă că:

- Natura juridică a creanței referitoare la compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, este una civilă, supusă termenului de prescripție de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

- Decizia C(2012) 5166 final, emisă de Comisia Europeană de la data de 19 iulie 2012, prin care s-a avizat favorabil acordarea ajutoarelor de stat, nu constituie condiție suspensivă, în sensul dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Decretul 167/1958 pentru obținerea compensațiilor aferente anilor 2007, 2008 și 2009, iar termenul de prescripție pentru compensațiile acordate potrivit Codului Silvic curge de la 1 ianuarie anului următor celui pentru care solicită compensația.

Această soluție de principiu este sprijinită de jurisprudența SCAF și exemplificăm în acest sens cu deciziile nr. 3282 din 27 octombrie 2017, nr. 2782 din 3 octombrie 2017 și nr. 3024 din 4 noiembrie 2016.

Trimiterea la soluțiile de principiu adoptate la nivelul SCAF se impune, deoarece se bazează pe soluțiile de speță, aceste clarificări jurisprudențiale fiind de natură să dea substanță principiului securității juridice ca element al unui drept la un proces echitabil, în sensul că în spețe similare instanțele trebuie să aplice același raționament - ubi eadem est ratio eadem solutio esse debet.

În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, acest aspect a fost reliefat în cauzele Beian contra României - Hotărârea din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 21.08.2008, Driha contra României - Hotărârea din 21.08.2008, cererea nr. 29552/02, Tudor Tudor contra României - Hotărârea din 24 martie 2009, pronunțată în cererea nr. 21.911/03, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 13 noiembrie 2009 etc.

iv) Regimul juridic al compensațiilor

În procesul de aderare la Uniunea Europeană, România a fost obligată să implementeze acquis-ul european în ceea ce privește directivele și aplicarea regulamentelor referitoare la protecția mediului - parte din acest proces fiind constituirea sitului Natura 2000 ce a afectat o serie de terenuri forestiere proprietate publică și privată, prin instituirea unor restricții de exploatare a acestora (O.U.G. nr. 57/2007 și Ordinul ministrului mediului și dezvoltării durabile nr. 1964/2007).

Legislația europeană stabilește acordarea unor forme de sprijin pentru proprietarii de terenuri forestiere afectate de situl Natura 2000 care au regimul juridic al unor ajutoare de stat, iar atribuirea despăgubirilor în mod concret s-a realizat conform prevederilor din dreptul intern, așa cum au fost expuse anterior.

Autoritățile române, prin Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale au comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora - aspect reținut și în paragraful nr. 57 din Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

Compensațiile acordate proprietarilor de terenuri forestiere pentru perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009 au regimul juridic al unor "ajutoare existente", în sensul reținut în paragraful 58 din Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curți, ceea ce înseamnă că nu este nevoie de notificarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat.

Din această constatare decurge o consecință importantă și anume că, dacă acordarea compensațiilor nu depinde de aprobarea Comisiei Europene, acestea fiind acordate în temeiul dreptului intern, atunci nașterea creanței în patrimoniul reclamantei nu este afectată de o condiție suspensivă, în conformitate cu soluția de principiu adoptată de Înalta Curte la data de 12 iunie 2017.

În ceea ce privește natura juridică a creanței constând compensațiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din legea nr. 46/2008 - Codul silvic, acestea constituie o formă de ajutor de stat și nu au natura juridică a unei creanțe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispozițiile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripție, reprezentat de Decretul 167/1958 - așa cum rezultă din paragraful 41 din Decizia nr. 26/2017 a Înaltei Curți, menționată anterior.

După 1 ianuarie 2010, așa cum s-a statuat prin Deczia nr. 36/2015 a instanței supreme, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Din analiza normelor de drept incidente în cauză rezultă că din punct de vedere temporal, compensațiile prevăzute de Legea nr. 46/2008 primesc un regim juridic diferit, după cum urmează:

- în perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009, compensațiile pot fi acordate în temeiul legii interne, fără a fi nevoie de aprobarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat;

- după 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010.

Așadar, pentru anul 2009, compensațiile puteau fi acordate dacă erau îndeplinite cerințele art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, cuantumul despăgubirilor urmând să fie stabilit în funcție de H.G. nr. 1071/2006 și nr. H.G. nr. 861/2009, având în vedere că acest din urmă act normativ a intrat în vigoare la 18 august 2009 și nu poate fi aplicat retroactiv.

v) Prescripția extinctivă

Este întemeiată critica pârâtului Ministerul Mediului că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale de drept material, respectiv a art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, a prevederilor din H.G. nr. 861/2009, precum și a regimului juridic al prescripției extinctive.

Pentru ca instanța să poată analiza dacă dreptul material la acțiune a fost exercitat înăuntrul termenului de prescripție, trebuie stabilit dacă acesta a luat naștere în patrimoniul reclamantei, în temeiul dispozițiilor legale incidente în cauză.

Așa cum s-a arătat în precedent, pentru anul 2009 regimul juridic al compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 presupune existența următoarelor elemente: reclamanta are titlu de proprietate asupra terenului forestier; terenul este cuprins în zone de protecție situl Natura 2000; compensațiile au natura juridică a unor "ajutoare existente" și nu necesită aprobarea Comisiei Europene; nașterea creanței în patrimoniul proprietarilor de terenuri forestiere nu este afectată de o condiție suspensivă; cuantumul creanței este determinat prin calculul rezultat din aplicarea Normelor metodologice aprobate de Guvernul României și aprobate prin hotărâre de guvern; natura juridică a creanței referitoare la compensațiile/despăgubirile prevăzute de lege este una civilă, fiind supusă termenului de prescripție de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

Așadar, pentru proprietarii de terenuri forestiere, creanța pentru acordarea compensațiilor/despăgubirilor a luat naștere în patrimoniul lor în temeiul legislației interne, iar dreptul material la acțiune a început să curgă de la 1 ianuarie 2010, stingându-se prin prescripție la 1 ianuarie 2013, conform art. 7 din Decretul nr. 167/1958.

În speță, reclamanta a formulat acțiunea introductivă de instanță la data de 17.09.2014, deci la mai mult de un an și 8 luni de la stingerea dreptului material la acțiune prin prescripție, astfel încât sub acest aspect, criticile formulate în recurs de pârâtul Ministerul Mediului apar ca fiind întemeiate.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanța de fond, că acțiunea a fost formulată de reclamantă după stingerea dreptului material la acțiune prin prescripția extinctivă, astfel încât acțiunea nu putea fi admisă pe fond, impunându-se admiterea recursului și casarea sentinței recurate.

vi) Temeiul de drept procesual al soluției pronunțate de Înalta Curte

Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentința și rejudecând cauza, să admită excepția prescripției extinctive și să respingă acțiunea ca prescrisă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 75/2015 din 11 februarie 2015 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cauza, admite excepția prescripției dreptului material la acțiune.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta Asociația Obștea A., ca prescrisă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 martie 2018.