ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3660/2015

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin sentința civilă nr. 110/CA din 22 mai 2014 a Curții de Apel Constanța au fost respinse excepțiile invocate de pârât privind conexitatea și inadmisibilitatea acțiunii și, pe fond, a fost admisă acțiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată, în sensul că a fost anulat în parte Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, în ceea ce privește art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. b) și c), art. 6 alin. (4), art. 8 lit. f), g), h), art. 8 alin. (2) și art. 18 din Anexa nr. 1 - Norme privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul, criticând ca nelegală și netemeinică hotărârea atacată, considerând că a fost pronunțată pe baza unor motive străine de natura cauzei și cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Recurentul a precizat că instanța de fond avea obligația de a cerceta legalitatea actului atacat prin raportare la lege, respectiv prin verificarea respectării condițiilor de validitate ale acelui act.

Recurentul consideră că instanța de fond a făcut referire în mod neîntemeiat la dispozițiile art. 23 din O.U.G. nr. 195/2002, întrucât temeiul de elaborare a Ordinului nr. 733/2013 a fost dat de dispozițiile art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 și 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare.

Argumentele instanței de fond sunt și contradictorii, susține recurentul, deoarece pe de o parte, se apreciază că Ordinul M.T. nr. 733/2013 a fost emis de Ministerul Transporturilor în calitate de autoritate cu deplină competență de reglementare conferită de O.G. nr. 27/2011, iar, pe de altă parte, soluția este fundamentată pe dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002, iar aparentul conflict între cele două acte normative se soluționează în favoarea prevederilor speciale ale O.G. nr. 27/2011.

Recurentul opinează în sensul că dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002 sunt abrogate implicit de dispozițiile O.G. nr. 27/2011 care prevăd că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesar procesului de pregătire, se face în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme.

Prevederile Ordinului M.T. nr. 733/2013 sunt în acord cu cele ale O.G. nr. 27/2011, H.G. nr. 24/2013, O.U.G. nr. 49/2009 și ale Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului.

Din cuprinsul actelor normative sus-menționate se desprinde ideea că legiuitorul a lăsat la latitudinea autorității competente, a recurentului, modul și condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto și a instructorilor auto.

Mai mult, recurentul consideră că toate aprecierile instanței de fond cu privire la istoricul reglementărilor ce vizează condițiile impuse instructorilor auto atestați până la data apariției O.G. nr. 27/2011 din perspectiva "regulilor de concurență" nu au relevanță în cauză, având în vedere că instanța nu a fost investită cu o cauză având ca obiect concurența neloială.

Instanța de fond își fundamentează soluția pe aspecte care nu au legătură cu legalitatea Ordinului nr. 733/2013 (motive străine de natura cauzei) ce pot fi rezumate la existența unei distincții formale sub aspectul condițiilor de autorizare între școlile de conducători auto și instructorii auto, distincție fără relevanță în speță, având în vedere că instanța cercetează numai legalitatea actului administrativ contestat, cu indicarea actelor normative încălcate.

Instanța de fond a reținut în mod greșit că prin dispozițiile contestate s-ar fi impus tuturor instructorilor auto să se reorganizeze ca școli de șoferi auto.

Aprecierile instanței de fond cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice ce funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 nu au aplicabilitate în speță, atâta timp cât aceste condiții nu încalcă dispozițiile legale în vigoare.

Oportunitatea instituirii condițiilor de autorizare revine recurentului, conform dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 90/2001, art. 4 alin. (1) pct. 54, 55 din H.G. nr. 24/2013 pentru organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor.

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4.03.2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 10 iunie 2015 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

3.2. Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs

3.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Principalul considerent prin intermediul căruia instanța de fond a admis în parte acțiunea formulată de reclamant s-a referit la impunerea, prin ordinul atacat, ca instructorii auto să îndeplinească, în vederea autorizării pentru desfășurarea activității lor și a condițiilor pentru asigurarea pregătirii tehnice.

Instanța de fond a reținut că această dispoziție constituie o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom, în limitele și condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, prin impunerea acelorași condiții de autorizare, atât instructorilor auto, care sunt persoane fizice autorizate, cât și societăților comerciale, precum și celorlalte școli de conducători auto, situație care contravine însăși noțiunii de persoană fizică autorizată, astfel cum aceasta este definită la art. 2 lit. i).

Prima instanță a mai apreciat că și condițiile care obligă instructorul auto să se asimileze unei școli, respectiv să dețină spații adecvate procesului de învățământ, să funcționeze într-o locație unică, etc. reprezintă o imixtiune nepermisă în dreptul persoanei de a-și exercita în mod liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost autorizat.

Așadar, excesul de putere invocat de judecătorul fondului privește exclusiv dreptul reclamantului de a-și desfășura activitatea pentru care a fost autorizat, în condițiile O.U.G. nr. 44/2008, avându-se în vedere că O.G. nr. 27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013, a prevăzut că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2).

Instanța de primă jurisdicție nu și-a argumentat suficient cauza anulării, ci doar a enunțat dreptul reclamantului ce a fost încălcat prin emiterea Ordinului nr. 733/2013.

Or, instanța de fond nu a ținut seama că prin simpla constituire a persoanei fizice autorizate nu se instituie obligativitatea obținerii unui atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto și a unei autorizații de instructor auto, ambele acte fiind emise de Ministerul Transporturilor în condițiile unei legislații speciale, care permit exercitarea în concret a activității comerciale.

În concluzie, persoana fizică autorizată în domeniul instructori auto nu își poate exercita în fapt activitatea, fără a fi atestat și autorizat de autoritatea competentă - Ministerul Transporturilor.

Din acest punct de vedere, instanța de control judiciar constată că recurentul și-a exercitat dreptul de apreciere în limitele competențelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011) și cu respectarea drepturilor reclamantului, ținându-se seama că dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008, care prevăd autorizarea PFA reprezintă numai o condiție prealabilă de organizare a activității de instructori auto.

În ceea ce privește susținerea instanței de fond conform căreia instructorul auto organizat sub forma PFA este obligat să se organizeze în școală de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire (practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile art. 6 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013, în speță putându-și continua activitatea de PFA și având posibilitatea să desfășoare activitate de pregătire practică și nu teoretică.

Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădește acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susținerea instanței de fond în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfășurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activității vor opta.

Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru școlile de conducători auto, se constată că instanța de fond și-a însușit în mod eronat apărarea intimatului-reclamant referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-și desfășura în continuare activitatea de instructor auto, fără a avea în vedere că, Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte și anume: a) regimul juridic al instructorului auto, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu și b) regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, care se poate desfășura și de către instructorul auto, care îndeplinește și celelalte condiții legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

Această distincție rezultă în mod clar și neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecință a atribuțiilor diferite conferite prin lege, deoarece școlile de conducători (organizate ca persoane juridic sau ca persoane fizice autorizate) fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, conform prevederilor art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, spre deosebire de instructorii auto atestați, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2015 pentru organizarea școlilor de conducători auto nu poate avea ca efect desființarea categoriei socio-profesionale a instructorilor auto atestați și nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate și la libera alegere a profesiei, deoarece de referă exclusiv la autorizarea școlilor auto, pentru care emiterea noilor norme s-a justificat prin modificările aduse legislației privind circulația pe drumurile publice și prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislației comunitare în domeniu: Directiva 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătățirea siguranței rutiere, facilitarea liberei circulații a persoanelor care își stabilesc reședința într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul și reducerea posibilităților de fraudare, precum și Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12.12.2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa motivat accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Conform acestei ultime directive și actului normativ prin care a fost transpusă în ordinea juridică internă - O.U.G. nr. 49/2009, autoritățile competente române pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia de obligația prestatorului de a se constitui sub o anumită formă juridică, dacă o asemenea cerință nu este nediscriminatorie, este justificată printr-un motiv imperativ de interes general și este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.

Ministerului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63-64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 a adoptat prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.

Astfel, se reține că obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic și de monitorizare video și audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere și a fost justificată de propunerea Ministerului Administrației și Internelor cu adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componența dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obținere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părți interesate (candidat, școală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfășurare a probei respective.

Cerința deținerii echipamentelor și dotării tehnico-didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și practică este de asemenea justificată față de atribuțiile recunoscute prin lege școlilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligații suplimentare pentru creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit, a gradului de siguranță rutieră.

Toate aceste cerințe nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici, sens în care s-a și exprimat Consiliul Concurenței (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.

Constatând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta C.O.T.A.R.

În consecință, Înalta Curte va admite cererea de intervenție accesorie și prezentul recurs, va casa hotărârea atacată și pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamant.

3.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea reclamantului PFA A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinței civile nr. 110/CA din 22 mai 2014 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Admite cererea de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor formulată de Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând cauza, respinge acțiunea reclamantului PFA A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 noiembrie 2015.