ÎCCJ — TROISIÈME SECTION AFFAIRE MARIA ATANASIU ET AUTRES c

A l'origine de l’affaire se trouvent deux requêtes (n os 30767/05 et 33800/06) dirigées contre la Roumanie et dont trois ressortissantes de cet Etat (« les requérantes »), M mes Maria Atanasiu et Ileana Iuliana Poenaru (requête n o 30767/05) et M me Ileana Florica Solon (requête n o 33800/06), ont saisi la Cour respectivement le 11 août 2005 (requête n o 30767/05) et le 4 août 2006 (requête n o 33800/06) en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

M mes Atanasiu et Poenaru sont représentées par M es C.-L. Popescu et C.-R. Popescu, avocats à Bucarest. M me Solon est représentée par M es R.-A. Niculescu-Gorpin et M. Niculescu-Gorpin, avocates à Bucarest. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Răzvan-Horațiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.

Les requêtes ont été communiquées au Gouvernement le 26 mai 2006 (requête n o 30767/05) et le 27 novembre 2008 (requête n o 33800/06). Tant les requérantes que le Gouvernement ont déposé des observations écrites (article 59 § 1 du règlement). Les parties ont chacune soumis des commentaires écrits sur les observations de l'autre. Des observations ont également été reçues de l'Asociația pentru Proprietatea Privată et de l'association ResRo Interessenvertretung Restitution in Rumänien , que le président avait autorisées à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 3 du règlement).

Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg , le 8 juin 2010 (article 59 § 3 du règlement). Ont comparu : – pour le Gouvernement M. R.-H. Radu, agent , M mes I. Cambrea, A.-M. Valica, M. D. Dumitrache, conseillers ; – pour les requérantes M es C.-L. Popescu, C.-R. Popescu, R-A. Niculescu-Gorpin, M. Niculescu-Gorpin, conseils.

La Cour a entendu en leurs déclarations M es C.-L. Popescu, R.-A. Niculescu-Gorpin, M. Niculescu-Gorpin pour les requérantes et M. R.-H. Radu pour le Gouvernement. La requérante Ileana Iuliana Poenaru était également présente à l'audience. EN FAIT I. LES

Après l'instauration du régime communiste en Roumanie en 1947, l'Etat procéda à des nationalisations à grande échelle d'immeubles et de terrains agricoles.

L'un des décrets de nationalisation appliqués en matière d'immeubles fut le décret n o 92/1950, en vertu duquel les immeubles qui appartenaient à d'anciens industriels, grands propriétaires terriens, banquiers et grands commerçants furent nationalisés. Bien que ce décret ne concernât pas les immeubles des ouvriers, des fonctionnaires, des intellectuels et des retraités, de nombreux immeubles appartenant à ces catégories sociales furent également nationalisés. Entre 1949 et 1962, la quasi-totalité des terrains agricoles furent transférés dans le patrimoine des coopératives agricoles.

Après la chute du régime communiste, l'Etat adopta une série de lois dans le but de réparer les atteintes aux droits de propriété causées par ce régime.

Les lois n os 112/1995 et 10/2001 consacrèrent le principe de la restitution des immeubles nationalisés et de l'indemnisation dans les cas où la restitution n'était plus possible. La loi n o 112/1995 instaura le plafonnement de l'indemnisation, mais la loi n o 10/2001 le supprima.

S'agissant des terrains agricoles, les lois n os 18/1991, 169/1997 et 1/2000 augmentèrent successivement la surface des terrains susceptibles d'être restitués. Cette dernière loi ouvrit droit à une indemnisation pour les terrains dont la restitution n'était plus possible.

La loi n o 247/2005 unifia les procédures administratives pour la restitution des biens visés par les lois susmentionnées.

Selon un décompte partiel établi par le Gouvernement, plus de deux millions de demandes présentées en vertu des lois de réparation ont été enregistrées, le montant estimé pour financer les indemnités prévues par ces lois s'élevant à 21 milliards d'euros. B. Circonstances propres aux présentes requêtes 1. Faits concernant la requête n o 30767/05 introduite par M mes Maria Atanasiu et Ileana Iuliana Poenaru

En 1950, en vertu du décret n o 92, l'Etat nationalisa plusieurs immeubles appartenant à M. Atanasiu, l'époux de la première requérante et le père de la seconde. Parmi ces immeubles en figurait un sis au n o 189 de la rue Calea Dorobanților à Bucarest. a) Démarches en vue d'obtenir la restitution de l'immeuble sis rue Calea Dorobanților

Le 15 mai 1996, s'appuyant sur les dispositions de la loi n o 112/1995, M. Atanasiu demanda à la commission locale chargée de l'application de cette loi la restitution de l'immeuble. La demande resta sans réponse. Le 25 octobre 1996, M. Atanasiu décéda et les requérantes furent reconnues ses seules héritières.

Par des contrats conclus en vertu de la loi n o 112/1995, l'entreprise gérante de l'immeuble vendit aux locataires les neuf appartements situés dans l'immeuble.

Par une action introduite le 15 novembre 1999, les requérantes réclamèrent devant les juridictions internes la restitution de l'immeuble. Elles invoquaient les dispositions de droit commun concernant le respect du droit de propriété et alléguaient que la nationalisation avait été illégale à l'égard de M. Atanasiu. Ultérieurement, se fondant sur une lettre de la mairie de Bucarest qui affirmait que trois appartements n'avaient pas été vendus, les requérantes limitèrent leur demande à cette partie de l'immeuble.

Par un jugement du 24 mars 2000, le tribunal de première instance de Bucarest accueillit l'action et ordonna la restitution de la partie susmentionnée de l'immeuble. Il estimait que l'immeuble avait été nationalisé illégalement dès lors que M. Atanasiu ne faisait pas partie des catégories sociales visées par le décret de nationalisation et que, par conséquent, l'Etat ne pouvait pas se prévaloir d'un titre de propriété valable. Sur appel puis pourvoi ( recurs ) de la mairie, ce jugement fut confirmé et devint définitif.

Par des actions en justice séparées, les requérantes réclamèrent la restitution des autres appartements. Au total, elles obtinrent cinq décisions définitives, à savoir les arrêts de la cour d'appel de Bucarest des 1 er juin 2001, 19 mai 2004, 1 er mai 2005, 5 mai 2005 et 30 octobre 2007, enjoignant aux acheteurs et aux autorités locales de leur restituer sept appartements. Pour un autre appartement, elles bénéficient d'une décision, encore susceptible d'appel, rendue le 30 novembre 2009 par le tribunal départemental de Bucarest, qui condamna les autorités locales à leur verser une indemnité. Le dernier appartement de l'immeuble fait l'objet de la présente requête. Chacune des décisions susmentionnées était fondée sur le constat d'illégalité de la nationalisation de l'immeuble. b) Démarches effectuées en vertu du droit commun et visant à la restitution de l'appartement n o 1

Le 6 avril 2001, les requérantes saisirent le tribunal départemental de Bucarest d'une action en revendication de l'appartement n o 1 dirigée contre la ville de Bucarest, l'entreprise gérante de l'immeuble et les époux G., qui avaient acheté l'appartement. Elles demandèrent également l'annulation du contrat de vente conclu le 19 décembre 1996.

Par un jugement du 4 juin 2002, le tribunal fit droit à l'action, constata la nullité de la vente et condamna les parties défenderesses à restituer l'appartement aux requérantes. Il jugea que la nationalisation de l'immeuble avait été illégale et que le contrat de vente n'était pas valable.

Par un arrêt du 14 novembre 2002, la cour d'appel de Bucarest accueillit les appels interjetés par la ville et les époux G. Elle rejeta ainsi l'action des requérantes, estimant que la nationalisation avait été légale et que le contrat de vente était valable dans la mesure où il avait respecté les conditions imposées par la loi n o 112/1995. Les requérantes formèrent un pourvoi.

Par un arrêt définitif du 11 mars 2005, la Haute Cour de cassation et de justice retint le pourvoi pour examen, mais rejeta les arguments des requérantes et déclara leur action irrecevable. Elle considérait que les requérantes avaient introduit leur action après la date d'entrée en vigueur de la loi n o 10/2001 (paragraphes 25-27 ci-dessous) et que depuis cette date elles ne pouvaient demander la restitution de l'appartement litigieux que dans les conditions et selon la procédure imposées par la loi n o 10/2001.

S'agissant de la demande d'annulation du contrat de vente, la Haute Cour confirma la motivation de la cour d'appel, mais jugea qu'en raison du rejet du grief principal concernant la restitution de l'appartement la demande était également irrecevable. c) Démarches effectuées en vertu de la loi n o 10/2001 et visant à la restitution de l'appartement n o 1

Le 9 août 2001, invoquant les dispositions de la loi n o 10/2001, les requérantes demandèrent à la mairie de Bucarest la restitution de l'ensemble de l'immeuble sis rue Calea Dorobanților.

En l'absence de réponse dans le délai légal de soixante jours, elles introduisirent, le 26 juillet 2002, une action contre la mairie. Par un arrêt du 10 novembre 2003, la cour d'appel de Bucarest accueillit l'action et condamna la mairie à rendre une décision sur la demande des requérantes. Sur pourvoi introduit par la mairie, la Haute Cour de cassation et de justice écarta l'argument de celle-ci selon lequel le retard était dû à l'attitude des requérantes, qui avaient omis de compléter leur dossier. Par un arrêt définitif du 18 avril 2005, elle confirma la condamnation de la mairie et jugea qu'aucune faute de nature à justifier ce retard ne pouvait être retenue contre les requérantes.

Dans une lettre du 23 mars 2010 adressée à l'agent du gouvernement roumain, la mairie indiqua que l'examen de la demande était suspendu dans l'attente des pièces manquantes. 2. Faits concernant la requête n o 33800/06 introduite par M me Ileana Florica Solon

En 1950, un terrain appartenant aux parents de la requérante et situé à Craiova fut nationalisé. Postérieurement, une partie du terrain fut aménagée en jardin botanique et affectée à l'Université de Craiova , établissement public d'enseignement supérieur.

Le 28 juin 2001, se fondant sur la loi n o 10/2001, la requérante demanda à l'Université de Craiova à être indemnisée au titre du terrain nationalisé. Elle indiquait que le jardin botanique de l'Université couvrait 1 950 m² de la superficie totale de 2 140 m² du terrain en question.

Par une décision n o 600/A/2001 du 10 juillet 2001, l'Université de Craiova rejeta la demande de la requérante au motif que son budget ne disposait pas de crédits pouvant être affectés à ce type de dédommagement. Elle fit suivre la demande de la requérante à la préfecture du département de Dolj. a) L'action en justice entamée par la requérante

Le 18 juillet 2001, la requérante assigna l'Université de Craiova en justice et demanda à être indemnisée pour le terrain de 2 140 m², qu'elle évaluait à 70 dollars américains (USD) par mètre carré.

Sur demande de l'Université, le tribunal départemental de Dolj ordonna, par un jugement avant dire droit du 5 décembre 2002, que l'Etat, représenté par le ministère des Finances, fût lui aussi appelé dans la procédure en tant que partie défenderesse.

Par un jugement du 13 février 2003, le tribunal départemental débouta la requérante de ses prétentions, prématurées selon lui, au motif que l'intéressée aurait dû attendre que la préfecture statuât sur sa demande d'indemnisation. Il estima toutefois que la requérante avait fait la preuve du droit de propriété de ses parents ainsi que la preuve de la nationalisation abusive.

La requérante interjeta appel contre ce jugement.

Le 21 novembre 2003, la cour d'appel de Craiova fit droit à l'appel de la requérante, infirma le jugement rendu en première instance et annula la décision n o 600/A/2001. Elle se fondait sur une lettre du 13 novembre 2003 adressée par l'Université de Craiova à la préfecture du département de Dolj, par laquelle la première indiquait être d'accord pour l'octroi d'une indemnisation à la requérante. Dans le dispositif de sa décision, elle évalua le dédommagement dû à la requérante à 70 USD par mètre carré, conformément à la convention conclue par les parties durant la procédure. Elle mentionna également dans les considérants de sa décision que la requérante devrait bénéficier de cette réparation une fois adoptée la loi spéciale devant régir les modalités, les montants et la procédure d'indemnisation.

Tant la requérante que l'Université de Craiova et le ministère des Finances formèrent des pourvois contre cette décision au motif qu'aucune convention n'avait été conclue entre les parties. La requérante alléguait également que la décision attaquée n'indiquait pas laquelle des deux parties défenderesses – l'Université ou l'Etat roumain – était débitrice de l'obligation de paiement.

Par un arrêt définitif du 30 mars 2006, la Haute Cour de cassation et de justice rejeta les pourvois et confirma la décision de la cour d'appel de Craiova du 21 novembre 2003. Elle considéra qu'en vertu de l'article 24 de la loi n o 10/2001, l'Université, qui utilisait le terrain revendiqué par la requérante, avait l'obligation, dans le cas où la restitution du terrain ne pourrait être effectuée, de présenter une offre d'indemnisation correspondant à la valeur de l'immeuble et de communiquer sa décision à la préfecture du département de Dolj.

La Haute Cour observa ensuite que, pendant la procédure, l'Université de Craiova avait soumis la lettre du 13 novembre 2003 par laquelle elle avait informé la préfecture du département de Dolj qu'elle consentait à l'octroi d'une indemnisation à la requérante à hauteur du montant sollicité par cette dernière. Elle estima que, par son contenu, cette communication représentait une offre faite conformément aux articles 24 et 36 de la loi n o 10/2001, offre que d'ailleurs la requérante avait acceptée. Selon la Haute Cour, pareille offre de la part de l'Université valait acquiescement de la partie défenderesse aux prétentions de la requérante. Dès lors, la cour d'appel s'était bornée à constater le fait que l'Université avait, au cours de la procédure, pris des mesures afin de respecter ses obligations découlant de la loi.

La Haute Cour précisa également qu'aucune obligation concrète n'avait été établie, à la charge de l'Etat roumain, partie à la procédure, l'octroi effectif d'une réparation du montant établi devant se faire selon la procédure spéciale régie par la loi n o 247/2005. b) Les suites administratives de la procédure judiciaire

Par une décision du 27 janvier 2006, l'Université de Craiova proposa à la préfecture de Dolj d'octroyer à la requérante, pour le terrain de 2 140 m², l'indemnisation fixée par la décision du 21 novembre 2003 de la cour d'appel de Craiova. La décision était fondée sur la loi n o 10/2001.

L'Autorité nationale pour la restitution des propriétés (« l'ANRP ») l'ayant invitée, par une lettre du 24 décembre 2008, à prendre une décision fondée sur la loi n o 247/2005, l'Université de Craiova proposa, le 24 mars 2009, à la préfecture de Dolj d'octroyer à la requérante l'indemnité en question. Elle précisa que le dossier allait être transmis à la Commission centrale d'indemnisation ( Comisia centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor , « la Commission centrale »).

La Commission centrale n'a pas informé la requérante des suites de cette décision. A ce jour, aucune indemnité n'a été versée à l'intéressée.

A l'audience du 8 juin 2010, le Gouvernement a indiqué que la demande de la requérante allait être traitée en priorité.

Les principales dispositions législatives en la matière ont été décrites dans les arrêts Brumărescu c. Roumanie [GC], n o 28342/95, §§ 34-35, CEDH 1999- VII ; Străin et autres c. Roumanie , n o 57001/00, § 19, CEDH 2005- VII ; Păduraru c. Roumanie , n o 63252/00, §§ 23-53, CEDH 2005-XII (extraits) ; Viașu c. Roumanie , n o 75951/01, §§ 30-49, 9 décembre 2008 ; Faimblat c. Roumanie , n o 23066/02, §§ 16-17, 13 janvier 2009 ; Katz c. Roumanie , n o 29739/03, § 11, 20 janvier 2009 ; Tudor Tudor c. Roumanie , n o 21911/03, § 21, 24 mars 2009, et Matieș c. Roumanie , n o 13202/03, §§ 13-17, 8 juin 2010. Elles peuvent être résumées comme suit. 1. Cadre général

La loi n o 18 du 19 février 1991 sur le fonds foncier reconnut aux anciens propriétaires et à leurs héritiers le droit à la restitution partielle des terrains agricoles. La modification la plus importante de cette loi fut introduite par la loi n o 1 du 11 janvier 2000 qui porta le droit à restitution à 50 hectares par personne pour les terres arables et à 100 hectares par personne pour les pâtures. A défaut de restitution, les bénéficiaires avaient droit à une indemnisation.

S'agissant des immeubles nationalisés, en l'absence de législation spéciale définissant le régime juridique de ces biens, les tribunaux s'estimèrent dans un premier temps compétents pour examiner la question de la légalité des actes de nationalisation et pour ordonner, en cas de constat d'illégalité, la restitution des biens en question.

L'entrée en vigueur de la loi n o 112 du 25 novembre 1995 précisant la situation juridique de certains biens immeubles à usage d'habitation autorisa la vente de ces immeubles aux locataires. Leur restitution aux anciens propriétaires ou à leurs héritiers n'était possible que s'ils y habitaient en tant que locataires ou si les logements étaient libres. A défaut de restitution, les anciens propriétaires pouvaient demander une indemnisation qui était plafonnée.

Quant aux immeubles et aux terrains ayant appartenu aux organisations des minorités nationales et aux institutions confessionnelles, les ordonnances d'urgence du gouvernement n os 83 du 8 juin 1999 et 94 du 29 juin 2000 prévoyaient leur restitution ou, à défaut, l'octroi d'une réparation.

La loi n o 10 du 8 février 2001 sur le régime juridique des immeubles pris abusivement par l'Etat consacra le principe de la restitution des immeubles concernés. Dans le cas où la restitution n'était plus possible, les anciens propriétaires ou leurs héritiers pouvaient réclamer une réparation non plafonnée.

La loi n o 1 du 30 janvier 2009 dispose que les immeubles vendus en vertu de la loi n o 112/1995 ne peuvent plus faire l'objet d'une restitution, mais uniquement d'autres mesures de réparation. Le choix entre l'action en revendication et la procédure spéciale de restitution prévue par la loi n o 10/2001 a été supprimé en faveur de cette dernière procédure.

Outre les biens visés par les dispositions législatives susmentionnées, l'Etat s'engage à indemniser les anciens propriétaires ou leurs héritiers qui ont perdu des immeubles, des terrains ou des récoltes abandonnées sur certains territoires à la suite des changements de frontières avant et pendant la Seconde Guerre mondiale. Prévue par les lois n os 9/1998, 290/2003 et 393/2006 et coordonnée par l'ANRP, la procédure administrative d'indemnisation pour ces biens est différente de celle prévue pour les biens immeubles nationalisés, et les fonds nécessaires proviennent du budget de l'Etat. 2. Procédure prévue par la loi n o 247/2005 pour la fixation du montant des indemnités

La loi n o 247/2005 sur la réforme de la justice et de la propriété, toujours en vigueur, a modifié d'une manière substantielle les précédentes lois d'indemnisation en établissant notamment une procédure administrative unifiée pour les demandes visant les biens concernés par les lois n os 1/2000 et 10/2000 et par les ordonnances d'urgence du gouvernement n os 83/1999 et 94/2000.

Elle prévoit qu'à défaut de restitution, les bénéficiaires des mesures de réparation peuvent choisir entre la compensation de leur créance par des biens et des services et le versement d'une indemnité calculée selon « la pratique et les standards internes et internationaux en matière d'indemnisation pour les immeubles et maisons acquis abusivement par l'Etat ».

Le rôle principal dans la mise en œuvre de cette loi fut confié à deux structures nouvellement créées : la Commission centrale d'indemnisation ( Comisia centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor , « la Commission centrale ») et l'Autorité nationale pour la restitution des propriétés ( Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților , l'«ANRP »).

De nouveaux délais pour l'introduction des demandes de restitution ou d'indemnisation furent accordés, à savoir soixante jours pour les terrains agricoles et six mois pour les biens immeubles ayant appartenu aux institutions confessionnelles et aux organisations de minorités nationales.

Les décisions des autorités locales octroyant ou proposant l'octroi d'indemnités doivent faire l'objet d'un contrôle de légalité de la part du préfet, qui est chargé de les transmettre ensuite à la Commission centrale.

Les dispositions régissant le contrôle de légalité furent précisées par l'arrêté du gouvernement n o 128 du 6 février 2008. Selon ces dispositions, si le préfet estime que la décision du maire ou des autres autorités administratives locales est illégale, il peut la contester par la voie du contentieux administratif dans un délai d'un an à partir de la décision.

A la réception du dossier, la Commission centrale doit vérifier la légalité du refus de restitution du bien immeuble puis transmettre le dossier à des « évaluateurs agréés » afin que ces derniers établissent le montant de l'indemnisation. Sur la base du rapport d'évaluation, la Commission centrale délivre un « titre de dédommagement » ou renvoie le dossier aux autorités locales pour réexamen.

La loi n o 247/2005 ne fixe ni les délais ni l'ordre dans lesquels la Commission centrale doit traiter les dossiers. Le 28 février 2006, la Commission centrale décida que l'ordre de traitement des dossiers serait aléatoire. Le 16 septembre 2008, elle revint sur sa décision et résolut de traiter les dossiers dans l'ordre de leur enregistrement. 3. Mécanisme mis en place par la loi n o 247/2005 pour le paiement des indemnités

Aux fins du paiement des indemnités fixées par la Commission centrale fut créé un organisme de placement collectif de valeurs mobilières du nom de fonds Proprietatea . Son capital est constitué en majorité par des actifs de l'Etat dans différentes entreprises.

La loi n o 247/2005 précisa que le fonds Proprietatea devait prendre, dans un délai de trente jours à compter de sa mise en place, les mesures nécessaires en vue de la cotation de ses actions en bourse, afin que les bénéficiaires des décisions d'indemnisation émises en vertu des lois de restitution pussent vendre leurs actions et en percevoir le prix à tout moment.

Depuis juillet 2005, la loi n o 247/2005 a été modifiée à plusieurs reprises, tant quant au fonctionnement et au financement du fonds Proprietatea qu'en ce qui concerne les modalités de calcul et les procédures d'octroi d'indemnités.

Le 28 juin 2007, le gouvernement adopta l'ordonnance d'urgence n o 81/2007, qui modifia l'organisation et le fonctionnement du fonds Proprietatea. Entre autres mesures, cette ordonnance, confirmée depuis par la loi n o 142 du 12 juillet 2010, accorde aux bénéficiaires de titres du fonds Proprietatea la possibilité de percevoir une partie de la somme en liquide.

Selon l'arrêté du gouvernement n o 128 du 6 février 2008 concernant la mise en application de l'ordonnance n o 81/2007, après l'émission du « titre d'indemnisation » ( titlu de despagubire ) par la Commission centrale, l'intéressé a le choix entre recevoir une partie de la somme en liquide (dans la limite de 500 000 lei roumains (RON)) et le restant en actions, et recevoir l'intégralité de la somme en actions. Ce choix doit se faire auprès de l'ANRP qui doit remplacer le « titre d'indemnisation » par un « titre de paiement » ( titlu de plata ) correspondant au montant de la somme à payer en liquide et un « titre de conversion » ( titlu de conversie ) correspondant au restant de la somme à convertir en actions du fonds Proprietatea .

Ce choix peut intervenir dans un délai de trois ans à partir de l'émission par la Commission centrale du « titre d'indemnisation ». Les demandes d'option doivent être examinées par ordre chronologique, mais aucun délai n'est expressément prévu à cette fin.

Le paiement des sommes en liquide inférieures ou égales à 250 000 RON doit être effectué dans un délai d'un an à compter de la date de l'émission du titre de paiement et de deux ans pour les sommes comprises entre 250 000 et 500 000 RON.

Par l'ordonnance d'urgence du Gouvernement n o 62 du 30 juin 2010, le paiement des sommes en liquide a été suspendu pour une période de deux ans afin que l'équilibre budgétaire soit maintenu. Pendant cette période, les « titres d'indemnisation » ne peuvent être convertis qu'en actions du fonds Proprietatea . B. Aperçu de la pratique judiciaire interne pertinente 1. La position de la Cour constitutionnelle

A la demande de parlementaires, la Cour constitutionnelle examina, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité préalable à leur entrée en vigueur, la conformité à la Constitution des lois n os 112/1995, 1/2000, 10/2001 et 247/2005. Par des décisions rendues les 19 juillet 1995, 27 décembre 1999, 7 février 2001 et 6 juillet 2005, elle jugea que ces lois étaient conformes à la Constitution, à l'exception des dispositions de la loi n o 112/1995 qui confirmaient le droit de propriété de l'Etat sur les immeubles transférés dans son patrimoine sans titre et qui subordonnaient l'octroi de mesures de réparation à la preuve que le demandeur avait sa résidence permanente en Roumanie.

Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité postérieur à leur entrée en vigueur, la Cour constitutionnelle fut appelée à se prononcer de nouveau sur la constitutionnalité de certaines de leurs dispositions. Elle rejeta le plus grand nombre des exceptions d'inconstitutionnalité soulevées devant les juridictions internes et confirma la conformité de ces lois à la Constitution.

Par sa décision n o 830 du 8 juillet 2008, la Cour constitutionnelle jugea que toutes les personnes qui avaient introduit dans le délai légal une demande en vertu de la loi n o 10/2001 pouvaient prétendre à des mesures de réparation et particulièrement à la restitution de leurs biens dans le cas où la nationalisation avait été illégale. 2. La jurisprudence des cours et tribunaux internes dont la Haute Cour de cassation et de justice

Après l'entrée en vigueur de la loi n o 112/1995, la pratique des juridictions internes a souffert de l'absence d'un cadre législatif stable. La jurisprudence a fourni plusieurs interprétations concernant des notions telles que « titre de propriété » de l'Etat, « bonne foi » de l'acheteur, « apparence en droit », ainsi que des rapports entre l'action en revendication et les procédures de restitution prévues par les lois spéciales (voir, Păduraru , précité, § 96).

S'agissant de la position de la Haute Cour de cassation et de justice en ce qui concerne la compétence des tribunaux internes pour statuer sur les demandes de restitution de biens nationalisés en cas d'absence de réponse des autorités administratives aux notifications adressées en vertu de la loi n o 10/2001, l'Assemblée plénière, statuant sur un recours dans l'intérêt de la loi, a décidé, par l'arrêt n o 20 du 19 mars 2007, publié au Journal officiel le 12 novembre 2007, que les juridictions internes étaient compétentes pour statuer sur le fond des demandes et ordonner, le cas échéant, la restitution des biens ou l'octroi des indemnisations prévues par la loi.

Par deux arrêts n os 53 et 33 des 4 juin 2007 et 9 juin 2008, publiés au Journal officiel les 13 novembre 2007 et 23 février 2009, l'Assemblée plénière de la Haute Cour de cassation et de justice, statuant également sur deux recours dans l'intérêt de la loi, a décidé qu'après l'entrée en vigueur de la loi n o 10/2001, les actions en revendication des biens expropriés ou nationalisés avant 1989, introduites en parallèle avec la procédure de restitution régie par la loi n o 10/2001, étaient irrecevables. Cependant, à titre d'exception, la Haute Cour a jugé que la personne qui possédait un « bien », au sens de l'article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, pouvait introduire une action en revendication à condition que celle-ci ne portât pas atteinte aux droits de propriété acquis par des tiers de bonne foi.

Par l'arrêt n o 52 du 4 juin 2007, publié au Journal officiel le 22 février 2008, l'Assemblée plénière de la Haute Cour de cassation et de justice, statuant également sur un recours dans l'intérêt de la loi, a estimé que la procédure administrative prévue par la loi n o 247/2005 ne s'appliquait pas aux demandes de restitution ou d'indemnisation déjà tranchées par les autorités administratives locales en vertu des dispositions de la loi n o 10/2001.

Pour ce qui est des décisions des autorités administratives locales faisant droit à une demande de restitution ou d'indemnisation en vertu de la loi n o 10/2001, la Haute Cour a jugé qu'elles avaient fait naître des droits patrimoniaux pour l'ayant droit et que, par conséquent, elles ne pouvaient plus être révoquées ou annulées par l'autorité administrative locale ou par la Commission centrale (arrêts n o 6723 du 17 octobre 2007 et n o 6812 du 10 novembre 2008 de la chambre civile de la Haute Cour de cassation et de justice).

Quant aux demandes transmises à la Commission centrale en vertu de la loi n o 247/2005 et qui n'avaient pas fait l'objet d'une décision, la Haute Cour a déclaré que les tribunaux ne pouvaient pas se substituer à la Commission centrale pour le calcul des indemnisations (arrêts n o 4894 du 27 avril 2009 et n o 5392 du 11 mai 2009 de la chambre civile de la Haute Cour de cassation et de justice). Elle a en revanche considéré que, malgré l'absence d'un délai légal imposé à la Commission centrale pour rendre sa décision, cette dernière avait l'obligation de se prononcer sur les demandes de restitution ou d'indemnisation dans un « délai raisonnable », tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêts n os 3857 et 3870 du 4 novembre 2008 de la chambre du contentieux administratif et fiscal de la Haute Cour de cassation et de justice). C. Données statistiques concernant le fonds Proprietatea et le paiement des indemnisations

Les statistiques communiquées par l'ANRP en mai 2010 et fournies par le Gouvernement sont les suivantes : – s'agissant de la loi n o 10/2001, 202 782 demandes ont été enregistrées auprès des autorités locales. 119 022 dossiers ont été examinés et dans 56 000 cas l'octroi d'une indemnité a été proposé ; – 46 701 dossiers constitués en vertu de la loi n o 10/2001 et 375 dossiers constitués en vertu des ordonnances d'urgence du gouvernement n os 83/1999 et 94/2000 ont été transmis à la Commission centrale, qui a délivré 10 345 « titres d'indemnisation ». Les autres dossiers sont en cours d'examen ; – s'agissant des lois n os 18/1991 et 1/2000 concernant les terrains agricoles, selon un décompte partiel, qui concerne 8 départements sur 41, près d'un million et demi de demandes de restitution ou d'indemnisation ont été adressées aux autorités locales. 55 271 dossiers constitués en vertu de ces lois ont été transmis à la Commission centrale, qui en a retenu 21 279 et a délivré 10 915 « titres d'indemnisation ». Les autres dossiers sont en cours d'examen ; – s'agissant des demandes de restitution de terrains ou d'indemnisation en vertu de la loi n o 247/2005, plus de 800 000 demandes ont été enregistrées auprès des autorités locales, dont environ 172 000 ont été accueillies favorablement avec proposition d'indemnisation ; – sur l'ensemble des bénéficiaires de « titres d'indemnisation », 15 059 ont exercé le choix de recevoir une partie de la somme en liquide, pour un montant total d'environ 2 milliards de RON, soit environ 400 millions d'euros. 3 850 personnes ont perçu des versements pour un total d'environ 350 millions de RON, soit environ 80 millions d'euros.

Créées en décembre 2005, les actions du fonds Proprietatea n'ont toujours pas été cotées en bourse. Cependant, depuis 2007, le fonds Proprietatea verse des dividendes à ses actionnaires et depuis mars 2008 la vente des actions du fonds est autorisée par la voie de transactions directes contrôlées par l'autorité de régulation boursière. A titre d'exemple, 206 cessions ont été enregistrées en mai 2010.

Selon les renseignements publiés le 4 juin 2010 par le fonds Proprietatea , le ministère des Finances est l'actionnaire majoritaire, avec 56 % des actions du fonds. En outre, 103 actionnaires sont des personnes morales détenant, au total, 12 % des actions du fonds et 3 622 actionnaires individuels détenant, au total, 31,4 % des actions du fonds.

Selon une estimation avancée par le Gouvernement, le montant nécessaire pour payer les indemnités prévues par les lois d'indemnisation s'élève à 21 milliards d'euros. D. Les textes du Conseil de l'Europe

Dans sa Résolution Res(2004)3 relative aux arrêts révélant un problème structurel sous-jacent, adoptée le 12 mai 2004, le Comité des Ministres a indiqué ce qui suit : « Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15. b du Statut du Conseil de l'Europe (...) Invite la Cour : I. dans toute la mesure du possible, à identifier dans les arrêts où elle constate une violation de la Convention ce qui, d'après elle, révèle un problème structurel sous-jacent et la source de ce problème, en particulier lorsqu'il est susceptible de donner lieu à de nombreuses requêtes, de façon à aider les Etats à trouver la solution appropriée et le Comité des Ministres à surveiller l'exécution des arrêts ; II. à signaler spécialement tout arrêt comportant des indications sur l'existence d'un problème structurel et sur la source de ce problème non seulement à l'Etat concerné et au Comité des Ministres, mais aussi à l'Assemblée parlementaire, au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe et au Commissaire aux Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe, et à signaler de manière appropriée ces arrêts dans la base de données de la Cour. »

La Recommandation Rec(2004)6 du Comité des Ministres sur l'amélioration des recours internes, adoptée le 12 mai 2004, se lit ainsi : « Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15. b du Statut du Conseil de l'Europe (...) Recommande aux Etats membres, en tenant compte des exemples de bonnes pratiques figurant en annexe : I. de s'assurer par un suivi constant, à la lumière de la jurisprudence de la Cour, que des recours internes existent pour toute personne alléguant d'une façon défendable une violation de la Convention et que ces recours sont effectifs, dans la mesure où ils permettent d'aboutir à une décision sur le bien-fondé du grief et à un remède approprié de toute violation constatée ; II. de réexaminer, à la suite d'arrêts de la Cour qui révèlent des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique de l'Etat, l'effectivité des recours internes existants et, le cas échéant, mettre en place des recours effectifs afin d'éviter que des affaires répétitives ne soient portées devant la Cour ; III . de porter une attention particulière, dans le cadre des points I et II ci-dessus, à l'existence de recours effectifs en cas d'allégation défendable de durée excessive des procédures juridictionnelles (...) »

La partie pertinente de l'annexe à la Recommandation Rec(2004)6 du Comité des Ministres est ainsi libellée : « (...) 13. Après qu'un arrêt de la Cour qui révèle des défaillances structurelles ou générales dans le droit ou la pratique de l'Etat (« arrêt pilote ») a été rendu et que de nombreuses requêtes concernant le même problème (« affaires répétitives ») sont pendantes ou susceptibles d'être introduites devant la Cour, l'Etat défendeur devrait s'assurer que les requérants potentiels disposent d'un recours effectif leur permettant de s'adresser à une autorité nationale compétente, recours qui pourrait être également utilisé par les requérants actuels. Un tel recours rapide et efficace leur permettrait d'obtenir réparation déjà au niveau interne, conformément au principe de subsidiarité du système de la Convention. 14. La mise en place d'un tel recours interne pourrait également contribuer de manière significative à réduire la charge de travail de la Cour. Bien que l'exécution rapide de l'arrêt pilote reste essentielle pour résoudre le problème structurel et prévenir ainsi de futures requêtes sur la même question, il peut exister une catégorie de personnes qui ont déjà été affectées par ce problème avant la résolution de ce dernier. Pour ces personnes, l'existence d'un recours visant à garantir une réparation au niveau interne permettrait à la Cour de les inviter à utiliser le nouveau recours et, le cas échéant, de déclarer leurs requêtes irrecevables. 15. Plusieurs options pour y parvenir sont possibles selon, entre autres, la nature du problème structurel en question et que la personne touchée par ce problème ait déjà introduit ou non une requête devant la Cour. 16. En particulier, à la suite d'un arrêt pilote ayant relevé un problème structurel spécifique, une approche ad hoc pourrait par exemple être adoptée, par laquelle l'Etat concerné examinerait l'opportunité de mettre en place un recours spécifique ou d'élargir un recours existant par voie législative ou jurisprudentielle. 17. Lors de cet examen au cas par cas, les Etats pourraient envisager, si cela s'avère opportun, la réouverture des procédures similaires à celles d'une affaire « pilote » ayant établi une violation de la Convention, afin d'épargner à la Cour d'avoir à traiter ces affaires et de fournir, le cas échéant, un redressement plus rapide à la personne concernée. A cet égard, les critères énumérés dans la Recommandation Rec(2000)2 du Comité des Ministres pourraient servir de source d'inspiration. 18. Lorsque de tels recours spécifiques ont été mis en place à la suite d'un arrêt pilote, les gouvernements devraient en informer rapidement la Cour, afin qu'elle puisse en tenir compte dans le traitement des affaires répétitives. 19. Toutefois, il ne sera pas nécessaire ou approprié de créer de nouveaux recours pour toute affaire dans laquelle un arrêt de la Cour a identifié un problème structurel ou de leur accorder un certain effet rétroactif. Dans certains cas, il peut être préférable de laisser à la Cour le soin d'examiner ces affaires, afin notamment d'éviter d'imposer au requérant la charge supplémentaire de devoir épuiser à nouveau des recours internes qui, de plus, ne pourraient voir le jour qu'après l'adoption de changements législatifs (...) »

Le 2 mars 2010, lors de leur 1078 e réunion, les Délégués des Ministres, qui surveillent l'exécution des arrêts de la Cour, ont rappelé à propos des affaires Străin , Viașu et de plus d'une centaine d'autres affaires roumaines de ce type que les questions qui y étaient soulevées avaient trait à un important problème systémique lié notamment à l'absence de restitution ou d'indemnisation de biens nationalisés puis ultérieurement revendus par l'Etat à des tiers. Ils ont pris acte d'un plan d'action présenté le 25 février 2010 par les autorités roumaines, qu'ils ont invitées à soumettre un calendrier prévisionnel pour l'adoption des mesures envisagées. E. Droit comparé en matière de restitution ou d'indemnisation pour les biens nationalisés avant 1989 en Europe centrale et orientale

Dans les années qui suivirent la Seconde Guerre mondiale, les régimes communistes de nombreux pays d'Europe centrale et orientale nationalisèrent et exproprièrent massivement les immeubles ainsi que les structures industrielles, bancaires, commerciales et, à l'exception de la Pologne, agricoles.

Au début des années 1990, des mesures de restitution furent adoptées dans beaucoup de ces pays, dont les situations politique et juridique étaient différentes. Les modalités et l'étendue des restitutions différaient et l'on a observé une grande diversité dans les formes d'indemnisation définies par les Etats.

Certains Etats n'ont pas adopté de mesures législatives concernant la restitution ou l'indemnisation des biens nationalisés ou confisqués (Azerbaïdjan, Bosnie-Herzégovine et Géorgie).

La législation polonaise ne prévoit pas la restitution ou l'indemnisation générale des biens confisqués ou nationalisés. La seule exception concerne la région du Boug et se limite à prévoir un droit à indemnisation. Ce droit peut se concrétiser, au choix du créancier : par déduction de la valeur indexée des biens délaissés du prix de biens publics acquis moyennant une procédure d'appel d'offres, ou par le versement d'une indemnité pécuniaire provenant du fonds d'indemnisation. Le montant de l'indemnisation pouvant être versée au créancier est plafonné par la loi à 20 % de la valeur actuelle des biens perdus dans la région du Boug.

La législation hongroise sur la compensation partielle des dommages causés par l'Etat aux biens des citoyens prévoit une indemnisation sous forme d'une somme d'argent ou de coupons de compensation. La loi définit aussi un plafond.

La majorité des pays concernés limitent le droit à restitution ou à indemnisation à certaines catégories de biens ou de personnes. Certains Etats fixent dans leur législation des délais, parfois très courts, pour présenter les demandes.

Certains pays (Albanie, Bulgarie, ex-République yougoslave de Macédoine et Lituanie) prévoient diverses formes de restitution et/ou d'indemnisation par des lois dites « de restitution ». D'autres ont inclus la question de la restitution des biens dans des lois de réhabilitation (Allemagne, Moldova, République tchèque, Russie, Slovaquie et Ukraine). Enfin, la question est également traitée dans des lois sur la propriété (Allemagne, Bulgarie, Estonie, République tchèque et Slovénie).

Dans tous les cas, la restitution n'est pas un droit absolu et peut être soumise à de nombreuses conditions ou limitations. Il en va de même pour le droit à une indemnisation. 1. Les conditions ratione personae

La restitution des biens confisqués ou nationalisés ou une indemnisation peut concerner soit les anciens propriétaires soit leurs successeurs (héritiers légaux en Albanie). Certaines législations, comme celles de l'Estonie, de la Lituanie, de la Moldova, de la République tchèque, de la Slovaquie et de la Slovénie, exigent des demandeurs la qualité de citoyen au moment de la confiscation ou de la demande de restitution, et parfois même des deux. De plus, le droit de la Slovaquie et de l'Estonie posait comme condition que le demandeur ait eu sa résidence permanente dans le pays concerné au moment de l'entrée en vigueur de la loi et de la demande de restitution ou d'indemnisation. Pour les systèmes qui prévoient la procédure de réhabilitation, seules les personnes réhabilitées conformément à la loi peuvent exiger la restitution de leurs biens. C'est le cas en Allemagne, Moldova, République tchèque, Russie, Slovaquie et Ukraine, pays où le droit à la restitution ou à une indemnisation découle, entièrement ou partiellement, de la réhabilitation des victimes de la répression politique. 2. Les catégories de biens exclus de la restitution

Certaines législations excluent plusieurs catégories de biens de la restitution ou de l'indemnisation.

Dans certains Etats sont exclus les terres et les bâtiments dont le caractère a été altéré (Allemagne), dans d'autres les biens qui ont perdu leur caractère d'origine (Estonie) ou encore les biens qui ont disparu ou qui ont été détruits, ainsi que les biens qui ont été privatisés (Moldova, Russie et Ukraine).

Par ailleurs, en Estonie, les objets militaires, les biens culturels ou sociaux ou les objets sous la protection de l'Etat, ainsi que les bâtiments administratifs des autorités étatiques ou locales ne peuvent pas être restitués. Selon la législation de la Moldova, les terres, les forêts, les plantations pluri-annuelles ou les biens qui ont été confisqués pour des raisons sans aucune relation avec la répression politique sont également exclus de la restitution.

En Russie et en Ukraine les biens qui ont été nationalisés conformément à la législation en vigueur à l'époque sont exclus de la restitution ou de l'indemnisation.

En Lituanie, la restitution est possible uniquement pour les immeubles d'habitation. En Serbie, la loi ne prévoit que la restitution partielle des terres agricoles. Enfin, en République tchèque et en Bulgarie les lois de restitution spécifient les biens qui en relèvent. 3. Les limitations temporelles

Certaines législations imposent des limitations temporelles à l'introduction d'une demande de restitution ou d'indemnisation. C'est le cas de l'Albanie et de l'Estonie (où les anciens propriétaires ont bénéficié de moins d'un an pour déposer leur demande), de l'ex-République yougoslave de Macédoine, de la République tchèque et de la Slovaquie (une année à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi portant sur la réhabilitation).

D'autres législations limitent la restitution ou l'indemnisation aux biens nationalisés ou confisqués pendant une certaine période. A titre d'exemple, la législation allemande limite l'indemnisation aux biens nationalisés après 1949, mais elle prévoit une indemnité pour des biens nationalisés entre 1945 et 1949 dans la zone d'occupation soviétique. 4. Les formes de compensation et leurs limitations

Plusieurs pays ont choisi une indemnisation sous forme d'un bien équivalent, de même nature que le bien nationalisé ou confisqué (Albanie, Allemagne, Bulgarie, ex-République yougoslave de Macédoine et Monténégro).

Lorsque l'échange est impossible, les législations prévoient la faculté de rendre un bien d'une autre nature, une somme d'argent, des bons de compensation (Bulgarie et Hongrie), des titres ou des obligations d'Etat (ex-République yougoslave de Macédoine, Slovénie) ou des parts sociales dans une entreprise publique (Albanie et Bulgarie).

Le calcul du montant de l'indemnité versée se fonde principalement sur la valeur marchande du bien au moment de la décision de restitution ou d'indemnisation (Albanie, Lituanie, Moldova, Monténégro, Pologne et Serbie), ou au moment de la confiscation (ex-République yougoslave de Macédoine) ou encore telle que fixée par une loi.

Certains pays ajoutent d'autres considérations à celle du prix du marché. Si le dédommagement consiste en parts sociales, le montant est égal à la valeur du bien au moment de la décision, ou à la valeur du bien public privatisé (Albanie).

D'autres facteurs peuvent également intervenir dans la fixation du montant de l'indemnité. Par exemple, en Allemagne on tient compte de la valeur du bien avant l'expropriation, qui sera multipliée par un coefficient prévu par la loi.

Certaines législations fixent des plafonds pour l'indemnité (Allemagne, Russie, Ukraine) ou des versements échelonnés (Moldova). 5. Les autorités compétentes pour décider de la restitution ou de l'indemnisation

Les autorités chargées de statuer sur la restitution ou l'indemnisation peuvent être soit de nature judicaire soit de nature administrative. Parmi les plus fréquentes figurent des commissions spéciales de restitution et d'indemnisation (Albanie, Bulgarie, Moldova, Monténégro), des organes administratifs (Lituanie), les ministères des Finances ou de la Justice, et même des tribunaux (République tchèque). Dans tous les Etats, les décisions des organes administratifs peuvent être contestées devant les tribunaux administratifs ou civils. EN DROIT I. SUR

La Cour considère d'abord que, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il y a lieu, en application de l'article 42 § 1 de son règlement, de joindre les requêtes enregistrées sous les n os 30767/05 et 33800/06, les faits à l'origine des deux affaires présentant des points communs. Le cadre législatif et les pratiques administratives étant similaires, la Cour estime que la jonction des deux requêtes permet de mieux les analyser. II. SUR