ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4069/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 4 februarie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Zlatna ("UAT Zlatna"), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, a solicitat:

- suspendarea, până la soluționarea definitivă a cauzei, a executării Deciziei nr. 333/16.12.2013 privind soluționarea contestației formulate de reclamantă împotriva Notei nr. x/16.10.2013 de constatare a neregulilor și de stabilire a măsurii privind aplicarea corecției financiare de 10% din valoarea Contractului de lucrări nr. x/19.08.2011, aferent Proiectului cod SMIS 4475, pusă în executare prin Adresa nr. x/20.11.2013;

- anularea Deciziei nr. 333/16.12.2013 privind soluționarea contestației formulate de reclamantă împotriva Notei nr. x/16.10.2013 de constatare a neregulilor și de stabilire a măsurii privind aplicarea corecției financiare de 10% din valoarea Contractului de lucrări nr. x/19.08.2011, aferent Proiectului cod SMIS 4475;

- anularea măsurii privind aplicarea corecției financiare de 10% din valoarea Contractului de lucrări nr. x/19.08.2011, în toate cererile de rambursare care vor fi depuse de reclamantă, măsură stabilită pentru valoarea de 1.862.285,96 RON;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1750 din 3 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Zlatna, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, a anulat Decizia nr. 333/16.12.2013 și nota nr. x/16.10.2013 și a suspendat executarea notei nr. x/16.10.2013 până la soluționarea definitivă a cauzei.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 1750 din 3 iunie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

3.2. Prin decizia nr. 808 din 18 martie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

3.3. Cauza a fost înregistrată în rejudecare pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 15 iunie 2016, sub nr. x/2014*.

Prin sentința civilă nr. 1004 din 21 martie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Zlatna, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional, a anulat Decizia nr. 333/16.12.2013 și nota nr. x/16.10.2013 și a dispus suspendarea executării notei nr. x/16.10.2013 până la soluționarea definitivă a cauzei.

5.1. Împotriva soluției de admitere a cererii de suspendare a executării Notei nr. x/16.10.2013, dispusă prin sentința civilă nr. 1004 din 21 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței de fond în privința soluției recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare.

În esență, recurentul-pârât a considerat că soluția de admitere a cererii de suspendare a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât în cauză nu s-a dovedit îndeplinirea condițiilor cumulative a cazului bine justificat și a pagubei iminente. Totodată, a susținut că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la excepția invocată de pârât, referitoare la nemotivarea de către reclamantă a cererii de suspendare.

5.2. Pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) a declarat recurs și împotriva soluției de admitere a cererii de anulare a Deciziei nr. 333/16.12.2013 și a Notei nr. x/16.10.2013, dispusă prin sentința civilă nr. 1004 din 21 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pârâtul solicitând admiterea recursului, casarea sentinței de fond în privința soluției recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de anulare.

Recurentul a susținut că echipa de control a reținut existența unei nereguli privind încălcarea prevederilor art. 2 alin. (2) lit. d), art. 178 alin. (1), art. 179 alin. (3), art. 125 alin. (2) și pct. 17 al Anexei nr. 3A din O.U.G. nr. 34/2006, a prevederilor art. 11 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006 și ale art. 9 alin. (22) din Contractul de finanțare nr. x/23.03.2011. Instanța de fond, în soluționarea prezentei cauze, a analizat doar încălcarea dispozițiilor art. 176 lit. c) și d) din O.U.G. nr. 34/2006, omițând să analizeze încălcarea celorlalte prevederi legale invocate de pârât, a căror nerespectare a condus la aplicarea corecției financiare de 10% din valoarea contractului de lucrări nr. x/19.08.2011.

Redând textele de lege încălcate, în opinia pârâtului, de către intimata-reclamantă în cursul procedurii de achiziție publică, recurentul a susținut că, prin omisiunea menționării în anunțul de participare a tuturor criteriilor de calificare, reclamanta a încălcat principiul transparenței prevăzut de art. 2 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006. Mențiunea din anunțul de participare în sensul că cerințele minime de calificare sunt "conform cu documentația de atribuire" nu asigură un grad adecvat de publicitate.

Referitor la justificarea de către reclamantă a conduitei sale neconforme cu dispozițiile legale, recurentul-pârât a susținut a nu fi relevantă chestiunea vizând numărul maxim de 2000 de caractere care se putea publica în SEAP, întrucât reclamanta putea folosi prescurtări în vederea încadrării în numărul limită de caractere, astfel cum procedau toate autoritățile publice în acea perioadă.

Ca atare, a considerat recurentul-pârât că intimata-reclamantă a încălcat obligația care-i revenea potrivit art. 9 alin. (22) din contractul de finanțare, de a respecta legislația națională în domeniul achizițiilor publice, împrejurare care conduce la neeligibilitate sau la aplicarea de corecții financiare.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă UAT Zlatna a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Pe parcursul derulării litigiului, autoritatea ministerială pârâtă a fost supusă unor modificări succesive, în sensul reorganizării activității și schimbării denumirii, potrivit O.U.G. nr. 1/2017, O.U.G. nr. 1/2018 și O.U.G. nr. 68/2019, purtând succesiv denumirea Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ulterior Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, iar în prezent figurând sub denumirea Ministerul Lucrărilor Publicem Dezvoltării și Administrației, împrejurare de care s-a luat act prin încheierea din 29 iulie 2020, care face parte integrantă din prezenta decizie.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva soluției de anulare a actelor administrative atacate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârât, Înalta Curte constată că acestea se raportează doar la partea din considerentele instanței de fond prin care s-au tratat aspectele referitoare la neregula constând în nepublicarea în anunțul de participare a tuturor cerințelor minime de calificare (pct. 2 lit. a) din nota de constatare a neregulilor - dosar fond rejudecare), fără a formula critici cu privire la considerentele vizând inexistența neregulilor constând în reducerea nejustificata a perioadei de timp pentru primirea ofertelor și stabilirea unor informații contradictorii în anunțul de participare și documentația de atribuire (pct. 1 și pct. 2 lit. b) din nota de constatare a neregulilor - dosar fond rejudecare). Nefiind contestate în recurs, statuările instanței de fond cu privire la inexistența acestor nereguli au caracter definitiv și nu fac obiectul cercetării instanței de control judiciar.

În ceea ce privește critica analizării parțiale, de către prima instanță, a prevederilor legale încălcate de reclamantă, astfel cum au fost reținute de echipa de control prin nota de constatare a neregulilor, Înalta Curte o va respinge, ca nefondată. Instanța de recurs constată că prevederile art. 179 alin. (3), art. 125 alin. (2) și pct. 17 al Anexei nr. 3A din O.U.G. nr. 34/2006, pretins neanalizate de instanța de fond, sunt norme cu aplicare generală în materia achizițiilor publice, care stabilesc o serie de obligații ce revin în sarcina beneficiarului finanțării cu privire la conținutul anunțului de participare. Astfel, examinarea lor în speță este implicită, chiar dacă prima instanță nu le-a redat în mod expres, atât timp cât neregula reținută în sarcina reclamantei și analizată de instanța de contencios administrativ vizează încălcarea principiului transparenței, reglementat de art. 2 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006, raportat la art. 176 și art. 178 alin. (1) din același act normativ, prin nepublicarea în anunțul de participare a cerințelor de calificare referitoare la standardele ISO 9001/2008 și 14001/2005 sau echivalente.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că prevederile art. 179 alin. (3), art. 125 alin. (2) și pct. 17 al Anexei nr. 3A din O.U.G. nr. 34/2006 nu sunt menționate în cuprinsul titlului de creanță. Aceste texte de lege au fost invocate pentru prima dată în decizia de soluționare a contestației, în completarea temeiurilor de drept ale notei de constatare a neregulilor, conduită administrativă pe care Înalta Curte o apreciază a fi criticabilă, întrucât temeiurile constatării neregulii și aplicării sancțiunii trebuie să se regăsească în integralitate în cuprinsul titului de creanță, iar nu precizate/completate în procedura de soluționare a contestației administrative.

Nefondate sunt și criticile pârâtului vizând caracterul incomplet al anunțului de participare.

Fără a nega obligativitatea respectării principiului transparenței, Înalta Curte constată, în acord cu cele reținute de instanța de fond, că solicitarea privitoare la deținerea standardelor ISO 9001/2008 și 14001/2005 sau echivalente nu se referă la vreuna dintre cerințele de calificare prevăzute de art. 176 lit. c) și d) din O.U.G. nr. 34/2006 (situația economică și capacitatea tehnică a ofertantului), ci reprezintă standarde de asigurare a calității, prevăzute la art. 176 lit. e) din O.U.G. nr. 34/2006, a căror menționare în cadrul anunțului de participare nu este necesară.

Astfel, potrivit art. 178 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006:

"În cazul în care, pentru criteriile de natura celor prevăzute la art. 176 lit. c) și d), autoritatea contractantă consideră că se justifică impunerea anumitor cerințe minime pe care ofertanții/candidații trebuie să le îndeplinească pentru a fi considerați calificați, atunci aceste cerințe trebuie să fie precizate, conform principiului transparenței, în cadrul invitației/anunțului de participare.", iar art. 176 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede că autoritatea contractantă are dreptul de a stabili criterii de selecție și calificare privitoare la: a) situația personală a candidatului sau ofertantului; b) capacitatea de exercitare a activității profesionale; c) situația economică și financiară; d) capacitatea tehnică și/sau profesională; e) standarde de asigurare a calității; f) standarde de protecție a mediului, în cazurile prevăzute la art. 188 alin. (2) lit. f) și alin. (3) lit. e).

Așadar, deși standardele de asigurare a calității fac parte din criteriile de selecție și calificare, menționarea acestora în cadrul anunțului de participare nu este obligatorie, având în vedere dispozițiile art. 178 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, care prevăd o astfel de obligație doar în ceea ce privește cerințele referitoare la situația economică și financiară și capacitatea tehnică și/sau profesională.

Înalta Curte mai reține că, prin motivele de recurs pârâtul nu a combătut acest argument dedus de instanța de fond din coroborarea prevederilor legale mai sus-indicate, reiterând apărările referitoare la încălcarea principiului transparenței prin neasigurarea unui grad adecvat de publicitate. Or, în condițiile în care legea în temeiul căreia se desfășoară procedura achiziției publice nu prevede o obligație în sarcina autorității contractante de a prevedea în cuprinsul anunțului de participare obligația de deținere a unor standarde de asigurare a calității, iar anunțul a cuprins toate informațiile obligatorii, nu se poate reține încălcarea principiului transparenței prevăzut de art. 2 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006 și, pe cale de consecință, nici a prevederilor contractului de finanțare referitoare la respectarea legislației naționale și europene.

Referitor la critica vizând numărul maxim de 2000 de caractere care se puteau publica în SEAP, Înalta Curte reține că această chestiune nu prezintă relevanță față de considerentele anterior expuse, prin care s-a concluzionat cu privire la inexistența unei omisiuni în conținutul anunțului de participare. Atât timp cât s-a constatat că, din punct de vedere legislativ, autoritatea contractantă nu avea obligația specificării în anunț a cerințelor referitoare la standardele de asigurare a calității, nu mai prezintă importanță motivul de natură tehnică pentru care aceste informații nu au fost prezentate. Ca atare, nu este relevantă nici invocarea de către recurentul-pârât a unei practici unitare a altor autorități contractante, de utilizare a prescurtărilor, pentru a se încadra în numărul limită de caractere permis de SEAP, câtă vreme intimata-reclamantă din speță nu se situează în ipoteza omisiunii unor elemente obligatorii ale anunțului de participare.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte consideră că, în cauză, nu se confirmă incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept materiale incidente speței.

Referitor la cazul de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că invocarea acestor prevederi a fost făcută strict formal, întrucât recurentul-pârât nu a prezentat nicio critică ce poate fi subsumată acestui motiv de nelegalitate, respectiv nu a prezentat argumente privitoare la lipsa motivelor pe care se întemeiază hotărârea ori la prezentarea unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

De altfel, Înalta Curte constată că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți, precum și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este întemeiată. În realitate, nemulțumirile recurentului-pârât au privit modalitatea în care instanța de fond a făcut aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei, prin raportare la conținutul actelor administrative atacate, critici care se circumscriu motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sub care au fost analizate.

II.2. Referitor la recursul declarat împotriva soluției de admitere a cererii de suspendare a executării Notei nr. x/16.10.2013, Înalta Curte îl va respinge, ca lipsit de interes.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond."

Rezultă, din prevederile legale citate, că măsura suspendării executării unui act administrativ, formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 54/2004, este limitată sub aspect temporal, putând fi dispusă numai până la soluționarea acțiunii în anulare a acestui act.

Analizând prezentul recurs din perspectiva cerințelor prevăzute de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține că, în condițiile menținerii de către instanța de recurs a soluției primei instanțe de admitere a acțiunii în anulare a actelor administrative contestate, interesul pârâtului în susținerea recursului declarat împotriva soluției pronunțate cu privire la cererea de suspendare a executării actului administrativ nu îndeplinește cerința de a fi actual, în sensul art. 33 din C. proc. civ.. Această concluzie se impune, pe de-o parte, ca urmare a depășirii termenului până la care hotărârea de admitere a cererii de suspendare și-a produs efectele, conform legii, iar pe de altă parte, ca urmare a consecințelor pe care le produce soluția definitivă de anulare a actelor administrative, atât nota de constatare a neregulilor, cât și decizia de soluționare a contestației administrative fiind înlăturate din ordinea de drept și nemaiproducând efecte în raporturile juridice dintre părțile cauzei.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva soluției de anulare a Deciziei nr. 333/16.12.2013 și a Notei nr. x/16.10.2013, ca nefondat, iar recursul declarat de același pârât împotriva soluției de admitere a cererii de suspendare a executării Notei nr. x/16.10.2013 va fi respins, ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva soluției de anulare a Deciziei nr. 333/16.12.2013 și a Notei nr. x/16.10.2013, dispusă prin sentința civilă nr. 1004 din 21 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva soluției de admitere a cererii de suspendare a executării Notei nr. x/16.10.2013, dispusă prin aceeași sentință, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 25 august 2020.