ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 677/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.09.2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Cetățenie și Ministerul Justiției, obligarea pârâtei A.N.C la emiterea unui ordin de salarizare conform Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016, prin care să recalculeze indemnizația de încadrare lunară brută cu luarea în calcul a unei valori de referință sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015 - 30.11.2016 și de 405 + 10% (445,5 RON) pentru perioada 01.12.2015 - 01.10.2016; obligarea pârâtei A.N.C. la plata diferenței dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat în perioada 09.04.2015 - 01.10.2016 dacă salariul ar fi fost stabilit prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON și drepturile salariale efectiv plătite de către pârâtă în această perioadă, sumă actualizată cu indicele de inflație și cu dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective și obligarea pârâtului Ministerul Justiției, în calitate de ordonator principal de credite, la alocarea fondurilor necesare, în bugetul A.N.C., pentru plata sumelor de la pct. 2.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 1253 din 16 martie 2018 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Cetățenie și Ministerul Justiției, având ca obiect obligare emitere act administrative. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că reclamanta pretinde că se plânge de un refuz nejustificat al pârâtei Autoritatea Națională pentru Cetățenie exprimat prin adresa x/21.08.2017 prin care nu s-a dat curs cererii sale de emitere a unui ordin de salarizare conform Legii 71/2015. La dosar fond se află cererea adresată de reclamantă în 9.08.2017 pârâtei, cerere prin care se contestă expres ordinul nr. 19/7.02.2017 ce ar fi fost cunoscut de reclamantă la 8.08.2017. Răspunsul pârâtei la această cerere se află la dosar fond și relevă în mod clar că reclamantei i se aduce la cunoștință soluția agreată de Ministerul Justiției cu privire la problema ridicată de reclamantă. Contrar susținerilor reclamantei, Curtea observă că ordinul contestat a fost comunicat acesteia pe mail la 8.02.2017ora 12.41 și a fost citit de aceasta la 8.02.2017 ora 13:07. S-a mai arătat că, având în vedere dispozițiile art. 7 din anexa VI a Legii nr. 284/2010, reclamanta nu a contestat ordinul în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia. Curtea a observat că reclamanta face parte din categoria personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor, orice litigiu privind drepturile salariale fiind supus condițiilor și termenelor indicate în Anexa VI - Familia ocupațională de funcții "Justiție", cap. VIII, art. 7 din Legea - Cadru nr. 284 din 28 decembrie 2010, conform cu care "Personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ori, după caz, la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile. (2) împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, sau, după caz, a Curții de Apel București, pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunțate sunt irevocabile." Având în vedere aceste dispoziții legale, Curtea a constatat că, anterior introducerii prezentei acțiuni, nu a fost contestat ordinul 19/2017 în termenului special prevăzut de lege, respectiv 15 zile de la luarea la cunoștință. Reclamanta a luat la cunoștință de conținutul actului contestat la 8.02.2017 ora 13:07, iar cererea a fost adresată pârâtei Autoritatea Națională pentru Cetățenie la 21.08.2017, la peste 6 luni de la comunicare.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: Hotărârea curții de apel este profund nelegală în contextul în care prezenta cauză nu privește controlul de legalitate al vreunui act administrativ prin care se stabilește nivelul de salarizare, ci refuzul ANC în calitate de ordonator terțiar de credite de a dispune recalcularea indemnizației de încadrare conform Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016. Așadar, prezentul demers judiciar nu are ca obiect controlul legalității Ordinului ANC nr. 19/07.02.2017, cum în mod greșit a reținut instanța de fond, ci nelegalitatea refuzului exprimat de ANC prin Adresa nr. x/21.08.2017 de recalculare a indemnizației sale de încadrare. În cuprinsul acestui refuz ANC nu face nici un fel de referire la Ordinul nr. 19/07.02.2017, din contra, conținutul acestuia evidențiază că în etapa plângerii prealabile ANC a înțeles exact în ce constă solicitarea mea, respectiv cerere de recalculare a drepturilor salariale, după cum urmează: "având în vedere solicitarea dumneavoastră, [...], prin care solicitați recalcularea indemnizației de încadrare prin stabilirea acesteia în funcție de valoarea de referință sectorială de 405 RON, începând cu data de 09 aprilie 2015, vă facem cunoscut faptul că Ministerul Justiției, în calitate de ordonator principal de credite, își menține punctul de vedere transmis instituției noastre prin adresa nr. 5/16315,18750 în data de 07.03.2017, în sensul că valoarea de referință sectorială de 405 RON (majorată cu 10%) a fost acordată personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor din cadrul ministerului începând cu data de 01 octombrie 2016, motiv pentru care nu putem da curs solicitării dumneavoastră". Trebuie să se observe și faptul că prin această adresă ANC nu se ridică problema pretinsei inadmisibilități a cererii, ci pur și simplu faptul că nu se va da curs cererii deoarece, pe fond, are un punct de vedere diferit. În raport de cele de mai sus, nu se poate reține în nici un caz că nu s-ar fi parcurs procedura prealabilă reglementată de disp. art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 din moment ce, înainte de a sesiza Curtea de Apel București, s-a adresat pârâtei ANC cu cererea nr. x/09.08.2017, față de care autoritatea ANC a emis refuzul său prin intermediul adresei nr. x/21.08.2017. În acest context, reiese că sentința civilă nr. 1253 din 16 martie 2018 a fost pronunțată de Curtea de Apel București cu încălcarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., poticnindu-se într-un formalism străin de obiectul litigiului, deci în proceduri administrative ce nu au legătură cu prezenta cauză. Având în vedere prevederile art. 497 C. proc. civ., raportat la disp. imperative ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 (teza "Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul"), se impune admiterea recursului cu consecința casării sentinței primei instanțe și trimiterea, în mod obligatoriu, a dosarului către instanța de fond spre rejudecare.

Apărările intimatului 1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Autoritatea Națională pentru Cetățenie a arătat că cererea reclamantei nu poate fi disociată de faptul că aceasta contestă practic prevederile ordinelor de salarizare precizate prin întâmpinare, în realitate, prin cererea de chemare în judecată fiind pusă în discuție valabilitatea ordinelor de salarizare ulterioare datei de 09.04.2015: nr. 125/30.09.2015, nr. 197/10.11.2015, nr. 283/23.12.2015, nr. 40/14.03.2016, nr. 142/10.08.2016 (...). Din înscrisurile anexate cererii de chemare în judecată, nu rezultă că reclamanta ar fi solicitat majorarea drepturilor salariale "la organele de conducere ale Ministerului Justiției", potrivit dispozițiilor legale mai sus enunțate. Autoritatea este finanțată integral de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Justiției. Dacă reclamanta era nemulțumită de modul de stabilire a drepturilor salariale, trebuia să se adreseze Ministerului Justiției, ordonatorul principal de credite, în termenul legal de 15 zile. Întrucât termenul de 15 zile în care reclamanta-recurentă avea posibilitatea să formuleze plângere a fost depășit, instanța de fond a constatat că, anterior introducerii acțiunii de chemare în judecată, nu a fost contestat ordinul nr. 19/2017. Față de cele de mai sus, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu consecința menținerii sentinței civile atacate ca legală și temeinică. 2. Ministerul Justiției, prin întâmpinarea depusă la dosar, a solicitat admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâților Autoritatea Națională pentru Cetățenie și Ministerul Justiției, solicitând instanței ca prin sentința ce va pronunța să dispună obligarea pârâtei A.N.C la emiterea unui ordin de salarizare conform Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016, prin care să recalculeze indemnizația de încadrare lunară brută cu luarea în calcul a unei valori de referință sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015 - 30.11.2016 și de 405 + 10% (445,5 RON) pentru perioada 01.12.2015 - 01.10.2016; obligarea pârâtei A.N.C. la plata diferenței dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat în perioada 09.04.2015 - 01.10.2016 dacă salariul ar fi fost stabilit prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON și drepturile salariale efectiv plătite de către pârâtă în această perioadă, sumă actualizată cu indicele de inflație și cu dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective și obligarea pârâtului Ministerul Justiției, în calitate de ordonator principal de credite, la alocarea fondurilor necesare, în bugetul A.N.C., pentru plata sumelor de la pct. 2. Prima instanță a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională pentru Cetățenie și Ministerul Justiției, având ca obiect obligare emitere acte administrative. Reclamanta A. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ. Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege. Subsumat acestui motiv de casare, recurenta a susținut că demersul său judiciar nu a avut ca obiect controlul legalității Ordinului ANC nr. 19/07.02.2017, cum în mod greșit a reținut instanța de fond, ci nelegalitatea refuzului exprimat de ANC prin Adresa nr. x/21.08.2017 de recalculare a indemnizației sale de încadrare. Potrivit principiului disponibilității, "obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților" (art. 9 alin. (2) din C. proc. civ.), iar "judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel" (art. 22 alin. (6) din același cod). În cauza de față, deși reclamanta a solicitat recalcularea indemnizației de încadrare lunară brută cu luarea în calcul a unei valori de referință sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015 - 30.11.2016 și de 405 + 10% (445,5 RON) pentru perioada 01.12.2015 - 01.10.2016, prima instanță a reținut în mod eronat că se atacă Ordinul ANC nr. 19/07.02.2017, respingând acțiunea ca inadmisibilă pentru lipsa (tardivitatea) procedurii prealabile. Potrivit dispozițiilor art. 7 din capitolul VIII al Anexei VI - Familia ocupațională de funcții "Justiție" din Legea - Cadru nr. 284/2010, în vigoare în perioada vizată de recalcularea indemnizației: "(1) Personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ori, după caz, la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, sau, după caz, a Curții de Apel București, pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunțate sunt irevocabile." Cum aceste dispoziții legale sunt de strictă interpretare, această procedură specială se aplică doar atunci când se atacă actul administrativ de stabilire a drepturilor salariale, restul litigiilor privind alte drepturi salariale urmând a fi soluționate de instanțele de dreptul muncii sau de contencios administrativ, în funcție de calitatea reclamantului. Pe de altă parte, atât în litigiile din jurisdicția muncii, prin Decizia nr. 9/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat: "În interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la acestea din urmă.", cât și în litigiile de funcție publică, prin Decizia nr. 22/2020, instanța supremă a arătat că: "În litigiile de funcție publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcționarului public, acesta se poate adresa direct instanței de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanței să fi solicitat angajatorului acordarea acelorași drepturi." Similar acestor interpretări, chiar dacă în cauza de față este incidentă o altă normă de salarizare, cum drepturile salariale solicitate de recurenta reclamantă nu formau obiectul Ordinului ANC nr. 19/07.02.2017, nu se impunea efectuarea procedurii prealabile și implicit sancționarea părții pentru neefectuarea în termen a acestei proceduri. Pentru argumentele arătate mai sus, criticile invocate sunt fondate, motiv pentru care nu vor mai fi analizare celelalte aspecte susținute de recurentă. Așa fiind, casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialității și totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție. Instanța de rejudecare va analiza și celelalte motive de recurs ale recurentei, ce vizează fondul cauzei, ca apărări de fond, va stabili cadrul procesual, față de excepția lipsei calității procesuale invocată de Ministerul Justiției și va verifica competența instanței față de cele arătate mai sus.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 1253 din 16 martie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond. PENTRU ACESTE MOTIVE,