ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6222/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 12.05.2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Ministrul Culturii a solicitat ca, prin hotărârea care se va pronunța, pe baza probelor administrate, să se dispună anularea actului administrativ reprezentat de adresa nr. x/11.11.2015 privind respingerea cererii de schimbare de grupă valorică și de declasare a construcțiilor situate în Constanța, județul Constanța, aflate în proprietatea reclamantului; obligarea pârâților la emiterea ordinului privitor la schimbarea grupei de clasare din grupa valorică A în grupa valorică B pentru construcția de locuit CI, tip D+P+M, respectiv construcția principală (C1a), edificată pe terenul în suprafață de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor), situat în Constanța, str. x -7A, Jud, Constanța; obligarea pârâților la emiterea ordinului de declasare pentru construcția de locuit C1 - (D+P) parțial (C1b) și pentru construcția de locuit C2 - tip P + 1E, anexele construcției principale, edificate pe terenul în suprafață de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor), situat în Constanța, str. x - 7A, jud. Constanța și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 260/CA din 28 noiembrie 2017 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, invocată de pârâți, ca neîntemeiată; s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Ministrul Culturii. Prin aceeași hotărâre, s-a dispus anularea în parte a deciziei plenului Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016 și a adresei nr. x/13.06.2016 emise de Ministerul Culturii, în ceea ce privește soluția de respingere a contestației promovată de reclamant cu privire la declasarea anexei C1b. Au fost obligați pârâții să emită ordinul de declasare a construcției C1b, anexă a construcției principale, edificată pe terenul în suprafață de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor) situat în Constanța, str. x, jud. Constanța; au fost respinse celelalte capete de cerere, ca nefondate și s-a dispus obligarea pârâților la plata către reclamant a sumei de 3500 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la punctul 2 au formulat recursuri pârâții Ministerul Culturii (Ministerul Culturii și Identității Naționale) și Ministrul Culturii (Ministrul Culturii și Identității Naționale), criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie. Deși au fost formulate două cereri de recurs separate, conținutul acestora este identic, atât în ceea ce privește motivele de casare invocate, cât și în ceea ce privește argumentația care stă la baza acestor motive. Astfel, cu o motivare identică, ambii pârâți au invocat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., susținând faptul că sentința recurată este nelegală din perspectiva poziției procesuale a pârâtului Ministrul Culturii și Identității Naționale, întrucât acesta nu și-ar justifica, în prezentul proces, poziția procesuală pasivă. Aceasta întrucât acțiunea din dosarul de fond este formulată în temeiul art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar potrivit textelor de lege arătate, persoana care poate fi chemată în judecată este autoritatea publică, aceasta putând fi obligată de instanța de contencios administrativ să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă; susțin recurenții că Legea nr. 554/2004 nu prevede posibilitatea de a chema în judecată, odată cu autoritatea publică, și conducătorul acesteia, singurele referiri la conducătorul autorității publice privind doar posibilitatea ca instanța de contencios administrativ să dispună obligarea acestuia la plata unor amenzi, în cazul refuzului de a pune în executare anumite dispoziții ale instanței, ceea ce nu este cazul, în speța de față. Un alt motiv de casare invocat de către ambii recurenți-pârâți este acela că hotărârea ar fi fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Se susține, în motivarea acestei critici, că instanța de fond ar fi încălcat prevederile art. 15, 30 alin. (6) și art. 33 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, precum și cele ale art. 30, 32 și 33 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 15 aprilie 2013. Aceasta deoarece, în mod greșit, ar fi apreciat instanța de fond că Ministrul Culturii și Identității Naționale nu putea retransmite documentația, respectiv contestația, către Comisia Națională a Monumentelor Istorice, pe motiv că n-ar fi existat în vigoare o prevedere legală în acest sens, la data de 16.12.2015, când a fost luată, în Plenul Comisiei, decizia ce ulterior a fost reanalizată, la solicitarea ministrului; în realitate, susțin recurenții, existau prevederi legale în vigoare ce dădeau dreptul Ministrului Culturii și Identității Naționale să solicite reanalizarea unei documentații ori a unei contestații privind declasarea unui monument istoric, iar instanța de fond le-a încălcat, la pronunțarea sentinței atacate. În susținerea aceluiași motiv de casare se invocă și faptul că instanța de fond ar fi aplicat greșit prevederile art. 33 alin. (1) 3 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, deoarece a avut în vedere, ca dată de referință pentru aplicarea acestora, data de 16.12.2015, când a fost adoptată, în plenul Comisiei, decizia ce ulterior a fost reanalizată, la solicitarea ministrului; în realitate, în opinia titularelor căii de atac, data corectă ce trebuia să fie luată în considerare era data la care a fost prezentată ministrului această decizie, deci data când acesta a luat cunoștință de decizia Comisiei și a trebuit, la rândul său, să decidă. În sfârșit, fără a încadra aceste critici într-unul dintre motivele de casare prevăzute limitativ de către dispozițiile art. 488 C. proc. civ., recurenții au criticat și pretins greșita respingere de către instanța de fond a excepției lipsei de interes a reclamantului în susținerea acțiunii, întrucât acesta nu ar dovedi care este vătămarea produsă dreptului său recunoscut de lege, condiție imperativă, cerută de art. 1 din Legea nr. 554/2004, dar și obligarea pârâților la plata către reclamant a sumei de 3500 de RON reprezentând cheltuieli de judecată, sumă considerată de către aceștia ca nefiind justificată.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare pe calea căreia a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică. În legătură cu primul motiv de recurs, a arătat că ministrul nu acționează doar în calitate de conducător al ministerului, ca autoritate publică (art. 46 alin. (1) din Legea nr. 90/2001), ci are, la rândul său, propriile atribuții generale si specifice domeniului de activitate al ministerului pe care îl conduce (art. 53 alin. (1) și (2) din Legea nr. 90/2001), astfel ca ministrul (în sensul juridic al noțiunii, iar nu în sensul comun, de persoană fizică ce ocupă această funcție la un anumit moment) este asimilat unei autorități publice, de vreme ce acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8, intimatul-reclamant a susținut că, în mod corect, instanța de fond a reținut că decizia Plenului Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016, respectiv adresa nr. x/13.06.2016 au fost emise ca urmare a aplicării retroactive a unor dispoziții legale, precum si că, în raport de decizia Comisiei din data de 16.12.2015, în cadrul căreia s-a stabilit ca anexa nu întrunește toate condițiile pentru a rămâne clasată, în cauză trebuia parcursă procedura legala de emitere a ordinului de declasare a anexei C1b.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 24 noiembrie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5)-(7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor de casare invocate, Înalta Curte reține caracterul fondat al recursurilor declarate în cauză, din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1)pct. 8 din C. proc. civ., pentru considerentele ce urmează: 6.1. Argumente de fapt și de drept relevante Se impune a se preciza cu prioritate că, prin cererea introductivă, reclamantul, în contradictoriu cu ambii pârâți, contestă legalitatea deciziilor CNMI din datele de 28.10.2015, 16.12.2015 și 31.05.2016, în esență, pentru necomunicarea acestora către reclamant (toate deciziile contestate), neanalizarea contestației sale împotriva respingerii cererii de schimbare a grupei de clasare a corpului C1a și declasării corpului C2 (decizia din 16.12.2015), greșita aplicare a prevederilor art. 33 alin. (1) 3 din legea nr. 422/2001 (decizia din 31.05.2016), anularea celor două adrese prin care s-au respins contestațiile administrative formulate de reclamant, dispunându-se, în final, respingerea cererii de schimbare de grupă valorică și de declasare a construcțiilor deținute. Totodată, titularul cererii introductive, a solicitat obligarea pârâților la emiterea ordinului privitor la schimbarea grupei de clasare din grupa valorică A în grupa valorică B pentru construcția de locuit CI, tip D+P+M, respectiv construcția principală (C1a), la emiterea ordinului de declasare pentru construcția de locuit C1 - (D+P) parțial (C1b) și pentru construcția de locuit C2-tip P+1E, anexele construcției principale, precum și anularea deciziilor/hotărârilor emise de plenul Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice (în continuare CNMI) cu privire la aceste aspecte. Prin sentința recurată, așa cum am arătat anterior, curtea de apel a admis doar capătul de cerere privind anularea în parte a deciziei plenului Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016 și a adresei nr. x/13.06.2016 emise de Ministerul Culturii, în ceea ce privește soluția de respingere a contestației promovate de reclamant cu privire la declasarea anexei C1b și a obligat pârâții să emită ordinul de declasare a construcției C1b, anexă a construcției principale, edificate pe terenul în suprafață de 970 mp (conform actelor), respectiv 897 mp (conform măsurătorilor) situat în Constanța, str. x, jud. Constanța. Analizând cu prioritate motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5, Înalta Curte constată că prima critică pe care pârâții o îndreaptă împotriva acestei hotărâri este aceea potrivit căreia Ministrul Culturii (în prezent Ministrul Culturii și Identității Naționale) nu ar avea calitate procesuală pasivă în prezentul dosar, excepție procesuală de ordine publică invocată pentru prima dată în prezentul recurs. Susținerea intimatului potrivit căreia această critică nu s-ar încadra în motivul de casare invocat, respectiv art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., nu are nicio relevanță câtă vreme, potrivit dispozițiilor art. 247 din același act normativ, excepțiile absolute pot fi invocate în orice stare a pricinii, inclusiv în recurs, dacă pentru soluționarea lor, nu este necesară administrarea altor dovezi în afara înscrisurilor noi. Ca atare, Înalta Curte va primi această critică invocată direct în recurs, pe calea unei excepții, și o va analiza în această modalitate procedurală. Critica este, însă, nefondată; astfel, trebuie reamintit că instituția calității procesuale, distinctă de dreptul substanțial dedus judecății, presupune justificarea dreptului sau obligației unei persoane de a participa ca parte în procesul civil; calitatea procesuală, dacă nu se confundă în totalitate cu dreptul substanțial, rezultă și dintr-un raport de conexitate cu acest drept, ce se concretizează în interesul pe care partea trebuie să-l justifice, de a acționa în justiție, și care este o condiție comună atât pentru a fi parte în proces, cât și pentru exercițiul acțiunii civile. În prezenta cauză, această condiție este îndeplinită, astfel că excepția invocată în recurs nu este întemeiată, pentru argumentele ce vor fi expuse, în cadrul analizei motivului de recurs privind aplicarea și interpretarea greșită a unor dispoziții legale și ulterior acestei analize. Din perspectiva, însă, a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., invocat atât de către recurentul-pârât Ministerul Culturii (Ministerul Culturii și Identității Naționale), cât și de către recurentul-pârât Ministrul Culturii, recursurile apar ca fiind fondate; întrucât cele două promotoare ale căii de atac au invocat critici identice în susținerea acestui motiv de reformare, Înalta Curte le va analiza împreună și o singură dată. Astfel, se reține că, în considerentele sentinței recurate, în partea care justifică și susține soluția instanței de admitere în parte a acțiunii, judecătorul fondului a apreciat că decizia plenului Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice din data de 31.05.2016, respectiv adresa nr. x/13.06.2016 pe care le-a anulat, au fost emise ca urmare a aplicării retroactive a unor prevederi legale, dispozițiile O.G. nr. 10/2016 aplicându-se doar în cazul dosarelor constituite după intrarea sa în vigoare, în lipsa unor dispoziții tranzitorii în sens diferit; reține curtea de apel că, întrucât la data de 16.12.2015 prevederile art. 33 alin. (1) 3 nu erau în vigoare și cum prin decizia emisă ca urmare a ședinței respective, contestația administrativă adresată de reclamant a fost admisă, stabilindu-se că anexa nu întrunește toate condițiile pentru a rămâne clasată, rezultă că, în aplicarea dispozițiilor art. 33 din Legea nr. 422/2001, în forma în vigoare la momentul constituirii dosarului administrativ, în cauză trebuia parcursă procedura legală de emitere a ordinului de declasare a anexei C1b. Înalta Curte constată că această modalitate în care prima instanță a aplicat în speță respectivele texte de lege, este una greșită, în sensul pe care dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. îl acordă acestei sintagme, cu ignorarea altor dispoziții legale aplicabile cauzei. Aceasta deoarece, contrar celor reținute de către judecătorul fondului, și la data de 16.12.2015 existau prevederi legale în vigoare ce dădeau dreptul Ministrului Culturii să solicite reanalizarea unei documentații ori a unei contestații privind declasarea unui monument istoric. Astfel, art. 30 alin. (6) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, prevede faptul că "în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi se elaborează Regulamentul de organizare si funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice și se aprobă prin ordin al ministrului culturii și cultelor". Respectivul Regulament de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice a fost aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013 și modificat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2275/2014, în așa fel încât art. 30 din acest Regulament, în forma în vigoare la data de 16.12.2015 prevedea "Documentațiile primite la compartimentul de specialitate din cadrul Ministerului, respectiv din cadrul serviciului public deconcentrat al acestuia, se supun spre analiză Comisiei/Biroului Comisiei/secțiunilor de specialitate sau comisiilor zonale, după caz, prin grija secretarilor. (2) în urma încheierii procedurii de analizare a unei documentații, compartimentul de specialitate din Minister/din cadrul serviciului public deconcentrat elaborează avizul/actul administrativ, pe baza propunerii de avizare formulate de Comisie, Biroul Comisiei, secțiunile de specialitate sau de comisiile zonale, pe care îl înaintează spre însușire ministrului culturii/directorului executiv. (3) Avizul/Actul administrativ poate să nu fie însușit de către ministrul culturii sau de către directorul executiv al serviciului deconcentrat, după caz. (4) Ministrul culturii/Directorul executiv al serviciului deconcentrat poate dispune, prin rezoluție scrisă, reanalizarea documentației, potrivit prezentului regulament". Pe de altă parte, art. 32 din același Regulament, prevedea faptul că "Ministrul culturii poate dispune reanalizarea unei documentații de către secțiunile de specialitate. (2) în cazul în care secțiunea își menține propunerea inițială, ministrul poate decide reanalizarea de către secțiune sau trimiterea documentației plenului Comisiei ori Biroului Comisiei, după caz; (3) în urma încheierii procedurii de reanalizare a unei documentații, ministrul culturii decide cu privire la însușirea concluziilor si dispune, prin rezoluție scrisă, compartimentului de specialitate elaborarea avizului/actului administrativ corespunzător, cu luarea sau neluarea în considerare, total ori parțial, a propunerilor Comisiei/Biroului Comisiei". Din economia textelor de lege citate rezultă, așadar, fără niciun dubiu că, în contra celor reținute de către instanța de fond, emiterea deciziei anulată în parte prin sentința recurată nu este rezultatul aplicării retroactive de către pârâtă a unor dispoziții legale (ce au intrat în vigoare ulterior emiterii ei); dimpotrivă, la data de 16.12.2015 (data adoptării în plen a deciziei), așa cum rezultă din dispozițiile legale mai sus citate, acestea stabileau dreptul Ministerului Culturii să solicite reanalizarea unei documentații ori a unei contestații privind declasarea unui monument istoric. În acest context, revenind la excepția lipsei calității procesuale pasive a ministrului, invocată direct în recurs, este fără putere de tăgadă că, atâta vreme cât analiza chestiunilor de fapt și de drept cu privire la care a fost sesizată curtea de apel, a presupus inclusiv analiza competenței legale a Ministrului Culturii în procedura de clasare/declasare/schimbare a grupei de clasare, respectiva autoritate își justifică pe deplin poziția procesuală în prezenta cauză. Având în vedere toate aceste argumente, Înalta Curte va admite recursurile din perspectiva motivului de casare prevăzut la art. 488 pct. 8, va casa sentința și va respinge ca neîntemeiată acțiunea introductivă. Având în vedere această soluție, nu se mai impune analiza criticii în recurs privitoare la lipsa interesului reclamantului în promovarea acțiunii și nici aceea privind obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată, întrucât această obligație va fi înlăturată, ca efect al casării sentinței și al respingerii în tot a acțiunii introductive. 6.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca nefondată.