ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6840/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29 noiembrie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta Federația Națională a Sindicatelor din Administrație a solicitat obligarea pârâților Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Muncii și Justiției Sociale la transmiterea datelor și informațiilor publice referitoare la nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcții, grad, treaptă, vechime în muncă și specialitate din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" la data de 21.12.2016, respectiv la data de 30.06.2017, la nivel național, atât pentru întreaga familie ocupațională "Administrație", conform anexei la Legea nr. 284/2010, cât și pentru Administrația Publică Locală pe categorii de unități administrativ-teritoriale de același rang (comune, orașe, municipii, municipii reședința de județ/primăria municipiului București/primăriile de sectoare/consiliile județene), și recunoașterea dreptului reclamantei de a dispune de aceste date în vederea transmiterii lor către toate sindicatele membre și către toate unitățile administrativ-teritoriale pentru a se face aplicarea corectă și unitară a legii, conform celor statuate de Curtea Constituțională a României.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 59 din 9 martie 2018, Curtea de Apel Cluj a admis excepția inadmisibilității cererii invocată din oficiu și a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Federația Națională a Sindicatelor din Administrație, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Muncii și Justiției Sociale.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Federația Națională a Sindicatelor din Administrație, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în subsidiar, casarea sentinței atacate, reținerea cauzei spre rejudecare, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată. În motivarea recursului arată că instanța în mod greșit a admis excepția inadmisibilității cererii, apreciind că solicitarea reclamantei se încadrează în dispozițiile speciale ale Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public. Informațiile solicitate pârâților, și anume, nivelul maxim al salarizării personalului din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" nu intră în categoria informațiilor publice, în sensul definit de art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001. Sensul acestei legi este de a permite aducerea la cunoștința publicului interesat a informațiilor care privesc activitatea internă, proprie a unei instituții sau autorități publice. Informațiile solicitate de reclamantă nu rezultă din activitatea proprie, individuală a autorit[‚ilor pârâte, ci se bazează pe obligația legală și constituțională a acestora de a pune la dispoziția federației sindicale, sub forma unui act sau a unei operațiuni tehnico-administrative, informațiile referitoare la nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcții, grad, treaptă, vechime în muncă și specialitate din cadrul familiei ocupaționale "Administrație". Obligația este corelativă dreptului și interesului legitim al reclamantei de a cunoaște aceste informații, în scopul apărării drepturilor și intereselor membrilor sindicatelor care constituie Federația. Prin cerere s-a invocat refuzul nejustificat de a soluționa cererea adresată pe cale administrativă, în sensul definit de art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004. Scopul adresării cererii este acela al valorificării de către membrii de sindicat a deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016. Dreptul reclamantei, ca persoană vătămată prin netransmiterea acestor informații centralizate de către cele patru autorități, nu trebuie confundat cu dreptul de acces la informații de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001, iar informațiile solicitate nu trebuie confundate cu informațiile publice definite de această lege. Pârâților le incumbă obligația de monitorizare și control al aplicării legii-cadru de salarizare în domeniul bugetar, având atribuții clare în centralizarea și sistematizarea datelor statistice privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Oricare dintre ministere are acces direct la datele din registrul general de evidență a salariaților ori poate obține astfel de date. În justificarea interesului în formularea cererii, reclamanta arată că există hotărâri judecătorești definitive prin care primarii sunt obligați să emită acte administrative privind stabilirea nivelului de salarizare al personalului în conformitate cu decizia CCR nr. 794/2016, dar ele nu pot fi puse în aplicare deoarece nu a fost comunicat acest nivel al salarizării pentru întreaga familie ocupațională Administrație, la nivel național. Reclamanta combate constatarea instanței de fond referitoare la caracterul inadmisibil al acțiunii, arătând că demersul său judiciar este admisibil în condițiile în care autoritățile pârâte nu au răspuns solicitării de informații. Obiectul acțiunii îl constituie refuzul soluționării, respectiv nesoluționarea în termen a cererii adresate pe cale administrativă. În lumina principiului disponibilității, instanța trebuia să statueze în limitele obiectului dedus judecății, respectiv să se pronunțe asupra ceea ce s-a cerut, iar sentința este nelegală fiind dată cu interpretarea greșită a legii și cu nesocotirea cadrului procesual instituit prin cererea reclamantei. În subsidiar, reclamanta reiterează și motivele de fond ale cererii.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale, prin întâmpinare, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Arată că nu are calitate procesuală pasivă în cauză, dar și că instanța a hotărât cu aplicarea corectă a legii asupra inadmisibilității acțiunii, având în vedere că aceasta nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că reclamanta nu este o persoană vătămată într-un drept recunoscut de lege printr-un act administrativ unilateral sau prin refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri adresate autorității publice. 4.2. Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice, prin întâmpinare, solicită respingerea recursului, ca nefondat. Instanța de fond a calificat corect natura litigiului, stabilind că în cauză sunt incidente dispozițiile Legii nr. 544/2001, reclamanta neurmărind obligarea autorităților pârâte la emiterea unui act administrativ, ci solicitând comunicarea unor informații despre care presupune că le-ar deține aceste autorități. Instanța s-a pronunțat cu privire la ceea ce s-a cerut și, întrucât reclamanta a refuzat calificarea cererii sale pe temeiul Legii nr. 544/2001, soluția pronunțată este legală și temeinică. Pârâtul reiterează lipsa calității sale procesuale pasive, dar și inadmisibilitatea acțiunii, cu motivarea că datele cu privire la categoriile de personal transmise prin intermediul formularului M500 sunt colectate de Inspecția Muncii, putând fi furnizate numai de către Ministerul Muncii și Justiției Sociale. 4.3. Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (succesorul în drepturi și obligații al fostului Minister al Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare a arătat că recurenta reia motivele cererii introductive și nu formulează veritabile critici de nelegalitate a sentinței, motiv pentru care invocă nulitatea recursului, pentru nemotivare.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 10 decembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 decembrie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta, prin cererea adresată primei instanțe, a solicitat obligarea pârâților la comunicarea unor date/informații referitoare la nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcții, grad, treaptă, vechime în muncă și specialitate din cadrul familiei ocupaționale "Administrație", invocând adresarea pe cale administrativă a unei cereri referitoare la comunicarea acestor date fiecărui pârât și, respectiv, refuzul de soluționare a cererii exprimat de Guvernul României, MDRAPFE și Ministerul Finanțelor Publice, pe motiv că ar excede competențelor lor, iar în cazul Ministerului Muncii, lipsa oricărui răspuns. Cererea reclamantei a fost întemeiată pe Legea nr. 554/2004, Legea dialogului social nr. 62/2011, Codul muncii, decizia CCR nr. 794/2016 și pe legile de salarizare a personalului bugetar, reclamanta invocând dreptul său de a cunoaște nivelurile maxime de salarizare, în scopul apărării intereselor membrilor de sindicat. Instanța de fond a apreciat că cererea reclamantei este inadmisibilă întrucât se încadrează în dispozițiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, ca lege specială și nu poate califica cererea ca fiind una de comunicare a unor informații de interes public datorită opoziției reclamantei, care a insistat în temeiurile de drept indicate și în susținerea potrivit căreia informațiile a căror comunicare o solicită nu sunt informații de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001. Astfel, instanța a considerat că dezacordul expres al reclamatei față de recalificarea cererii o împiedică să analizeze această cerere din perspectiva legii speciale incidente, motiv pentru care a hotărât în sensul inadmisibilității ei. Înalta Curte constată că hotărârea este pronunțată cu aplicarea greșită a Legii nr. 544/2001, a Legii nr. 554/20004, a O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor și a art. 51 din Constituție, care instituie dreptul de petiționare. Scopul adoptării Legii nr. 544/2001 este acela al asigurării accesului liber și neîngrădit al oricărei persoane la orice informații de interes public. Orice persoană are dreptul să solicite și să obțină de la autoritățile și instituțiile publice, în condițiile legii, informații de interes public, conform art. 6 alin. (1) din lege, iar în virtutea acestui drept, autoritățile și instituțiile publice sunt obligate să asigure persoanelor, la cererea acestora, informațiile de interes public solicitate. Această lege are ca domeniu de reglementare numai o ramură a ceea ce înseamnă dreptul de petiționare. Informația de interes public se referă la orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice și ea poate fi solicitată de către orice persoană, fără ca aceasta să fie nevoită să justifice un interes în formularea cererii de furnizare a informațiilor publice, respectiv să-și motiveze cererea din perspectiva acestui interes. Or, în cauză, cererea de chemare în judecată în mod evident nu privește comunicarea unor informații de interes public în sensul Legii nr. 544/2001 întrucât reclamanta, în calitatea sa de federație națională sindicală, a arătat că justifică un interes în a cunoaște informațiile/datele solicitate referitoare la nivelurile maxime de salarizare în cadrul familiei ocupaționale Administrație, în scopul valorificării drepturilor membrilor sindicatelor componente de a beneficia de nivelul maxim de salarizare corespunzător fiecărei funcții, grad, treaptă, etc., conform deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016. Prin urmare, cererea administrativă adresată de reclamantă autorităților pârâte este o petiție, în sensul O.G. nr. 27/2002, iar nu o cerere de informații de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. În practica ÎCCJ-SCAF s-a statuat că Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanțelor de a verifica nesoluționarea unei cereri în termenul prevăzut de lege, într-un astfel de caz, acțiunea în contencios administrativ urmărind obligarea autorității publice să răspundă cererii formulate. În speță, reclamantul a cerut obligarea autorităților publice pârâte la transmiterea datelor solicitate. Prin urmare, instanța de fond a aplicat greșit legea când a stabilit că cererea reclamantei trebuie calificată ca vizând refuzul de comunicare a unor informații de interes public, în sensul Legii nr. 544/2001 și că o altă calificare este imposibilă întrucât reclamanta nu urmărește obligarea pârâților la emiterea unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Coroborând prevederile Legii contenciosului administrativ cu cele ale O.G. nr. 27/2002, rezultă că refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri nu este reprezentat exclusiv de refuzul de emitere a unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci în egală măsură se încadrează în această categorie refuzul de soluționare a unei petiții, în sensul O.G. nr. 27/2002. 2. Temeiul juridic al soluției pronunțate în recurs Constatând că instanța de fond a apreciat greșit, din perspectiva cadrului normativ, asupra calificării cererii reclamantei și că demersul judiciar al reclamantei este admisibil, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare, urmând ca instanța de fond să reia analiza cererii, din perspectiva cauzei juridice declarate a acesteia. PENTRU ACESTE MOTIVE,