GACESA v. CROATIA

Reclamantul, dna Milka Gaćeša, este un național croat născut în 1950 și locuiește în Karlovac. A fost reprezentată în fața Curții de către dna S. Čanković, un avocat practicant la Zagreb. Guvernul croat („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dna Š. Stažnik. Faptele cazului, astfel cum au prezentat părțile, pot fi rezumate după cum urmează. La 31 decembrie 1990, soțul reclamantului a fost acordat o locație special protejată (stanarsko pravo) de un apartament din Karlovac. În conformitate cu legislația relevantă, reclamantul, deoarece soția sa a devenit automat co-deținător al locației special protejate a apartamentului în cauză. În august 1991 fiica lor, care petrecea în timpul vacanțelor de vară cu bunicii ei în Vojvodina, s-a îmbolnăvit. La 21 august 1991 a fost admisă la spitalul din Belgrad și la 2 septembrie 1991 a fost operată cu ochi. Soțul și reclamantul s-au dus la Belgrad pentru a fi cu fiica lor. A fost eliberată din spital la 9 septembrie 1991. Reclamantul și soțul ei s-au întors la Karlovac, dar la 14 septembrie 1991 au plecat din nou la Belgrad, deoarece erau îngrijorați de recuperarea postoperatorie a fiicei lor. La 4 octombrie 1991 orașul Karlovac a fost atacat. La 8 octombrie 1991 Croația și-a declarat independența. În aceste circumstanțe, reclamantul și soțul ei au decis să rămână la Belgrad. Ea a susținut că, cu izbucnirea de război în regiune, ei nu ar fi putut trece granițele și că nu au nici o cetățenie croată atunci. Soțul ei a susținut, de asemenea, că a informat Căile ferate croate, în calitate de proprietar și furnizor al apartamentului, de incapacitatea lor de a reveni și că la 28 octombrie 1991 a fost spart apartamentul lor. La 28 noiembrie 1991, căile ferate croate au emis o decizie de autorizare a unui anumit L.j. – o persoană deplasată intern – să utilizeze apartamentul reclamantului temporar. La 20 februarie 1992 căile ferate croate au introdus o acțiune civilă împotriva reclamantului și soțului său în Curtea Municipală de Karlovac (Općinski sud u Karlovcu), în căutarea de terminare a locației lor special protejate. Reclamantul și-a bazat acțiunea pe art. 99 din Legea privind locuința, susținând că reclamanții au fost absenți de la apartament de mai mult de șase luni fără motive justificate. Întrucât reședința respondenților era necunoscută, autoritatea competentă a desemnat un gardian ad litem (skrbnik za poseban slučaj) în acest caz. La 17 august 1992, Curtea Municipală Karlovac a încheiat contractul. Prin recurs, Curtea județului Karlovac (Okružni sud u Karlovcu) a susținut hotărârea de primă instanță. La 8 iunie 1995, Curtea Supremă (Vrhovni sud Rebublike Hrvatske) a anulat hotărârile privind cazurile mai mici și a remis cazul, constatând că reclamantul nu a fost reprezentat în mod corespunzător în cadrul procedurii, deoarece gardianul ad litem a fost desemnat numai soțului său. După ce reclamantul s-a întors la Karlovac în 1998 și a aflat că acțiunea de încheiere a locației a fost inițiată împotriva ei și a soțului ei, s-a alăturat și, de atunci, a participat în mod activ la procedura. La 25 octombrie 2000, ea a informat instanța că soțul ei a murit. În reluarea procedurii, la 9 mai 2001, Curtea Municipală Karlovac a încheiat locația specială protejată a reclamantului, constatând că a fost absentă din apartament de mai mult de șase luni fără motive justificate. În ceea ce privește afirmația reclamantului că operația fiicei sale și escaladarea ulterioară a războiului au justificat absența ei, Curtea a susținut că: „ Având în vedere preocuparea părinților în ceea ce privește tratamentul medical al fiicei lor, instanța nu poate accepta [că absența a fost justificată], deoarece, judecând prin documentele medicale din 1991 sau chiar mai târziu, starea pacientului nu a fost atât de critică ca să o împiedice să se întoarcă la Karlovac și să continue tratamentul ei în Croația. Argumentele respondenților că nu s-au putut întoarce în Croația din cauza escaladării războiului, deoarece nu aveau nici documente, nu pot fi acceptate, deoarece este o cunoaștere comună că la începutul războiului a existat haos și că cineva ar putea intra în țară în diferite locuri, nu numai la trecerea frontierelor, și că este foarte greu să creadă că respondenții nu au luat documente adecvate cu ei într-o călătorie atât de lungă.” La apelul din 9 decembrie 2001, Curtea de judecată Karlovac (Županijski sud u Karlovcu) a susținut judecata de primă instanță, raționând după cum urmează: „Faptul că fiica acestuia a fost într-o operație și a fost spitalizată pentru o perioadă scurtă în timpul lunii septembrie 1991 la Belgrad nu înseamnă (...), că condițiile din secțiunea 99 (2) din Legea privind locuința au fost îndeplinite... În ciuda faptului că intervenția medicală a trebuit să fie efectuată într-un spital relativ departe de reședința respondentului la momentul material, faptul este că acțiunea civilă este adresată împotriva Milka Gaćeša, adică, nu împotriva persoanei care au fost tratate medical, ci împotriva mamei ei... În orice caz, dacă redresarea postoperatorie a fiicei respondentului ar fi necesitat de fapt prezența sau îngrijirea parentală, astfel de îngrijire ar fi putut fi asigurată cu siguranță de un singur părinte și nu de amândouă...” Reclamantul a depus ulterior o plângere la Curtea Constituțională (Ustavni sud Republike Hrvatske). La 30 aprilie 2002, Curtea Constituțională a respins plângerea constituțională a reclamantului, constatand că nu a existat nici o încălcare a drepturilor constituționale depuse. Legea privind locuința (Zakon o stambenim odnosima, Jurnalul Oficial nr. 51/1985, 42/1986, 22/1992 și 70/1993), astfel cum este în vigoare la momentul materialului, cu condiția ca un deținător de o locație special protejată („locatarul”) să aibă dreptul la utilizarea permanentă a apartamentului pentru scopuri de viață, să facă parte din ea pentru altcineva și să participe la administrarea clădirii în care se afla apartamentul. De asemenea, Legea privind locuințele prevede că, în conformitate cu furnizorul de apartament, chiriașul ar putea să-l schimbe pentru un alt apartament și, în mod excepțional, să folosească o parte din acesta în scopuri de afaceri. O locație special protejată poate fi eliminată dacă chiriașul [...] încetează să ocupe apartamentul pentru o perioadă neîntreruptă de peste șase luni. O locație specială protejată nu se încheie în temeiul dispozițiilor de la alineatul (1) din prezenta secțiune în ceea ce privește o persoană care nu utilizează apartamentul din cauza unui tratament medical, a exercitării serviciului militar sau a altor motive justificate.” În temeiul articolului 105 alineatul (1) furnizorul apartamentului a trebuit să pună în aplicare o acțiune civilă pentru a pune capăt locației protejate special. Locația a fost încheiată imediat ce hotărârea instanței, susținând afirmația furnizorului apartamentului, a devenit res judicata. În hotărârile nr. Rev-3839/93-2 din 19 ianuarie 1994, Rev-2276/00-2 din 21 noiembrie 2000 și Rev-590/03-2 din 17 decembrie 2003, Curtea Supremă a interpretat art. 99 alineatul (1) din Legea privind locuința, după cum urmează: „Evenimentele de război în sine, fără motive specifice de utilizare a apartamentului imposibil, nu constituie un motiv justificat pentru a nu o utiliza.” Într-o serie de decizii (de exemplu, în cazurile nos. Rev-152/1994-2 din 23 februarie 1994, Rev-1780/1996-2 din 10 martie 1999, Rev-1606/00-2 din 1 octombrie 2003, Rev-998/03-2 din 4 decembrie 2003 și Rev-590/03-2 din 17 decembrie 2003), începând cu decizia nr. Rev-155/1994-2 din 16 februarie 1994, Curtea Supremă a interpretat un alt aspect al articolului 99 alineatul (1) din Legea privind locuința, după cum urmează: „Faptul că un apartament care nu este utilizat de chiriașul său nu este ocupat ilegal de o a treia persoană nu justifică, în consecință, neutilizarea [apartamentului de către chiriaș]. Cu alte cuvinte, în cazul în care chiriașul nu ia măsurile adecvate pentru a recupera posesia apartamentului în termenele legale prevăzute la art. 99 alineatul (1) din Legea Locație..., atunci [ocuparea ilegală a apartamentului de către o terță persoană] nu este un obstacol pentru terminarea locației protejate special.” Actul Tenancilor Special Protejate (Vânzare la Occupier) (Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, Gazette Oficial nr. 27/1991), care a intrat în vigoare la 19 iunie 1991, intitulat titularul unui apartament special protejat pentru a-l cumpăra de la furnizorul apartamentului în condiții favorabile. Secțiunea 4 alineatul (2) prevede că o cerere scrisă de achiziție (prima cerere) a trebuit să fie făcută în termen de un an de la data intrării în vigoare a Actului (care a fost limitat la acest timp prin modificări ulterioare la Act prelungite până la 31 decembrie 1995) și o nouă cerere de încheierea efectivă a contractului de achiziție (a doua cerere) în termen de doi ani de la prima cerere. În decizia sa nr. În hotărârea sa, Curtea Supremă, din 13 august 2002, a interpretat art. 4 alineatul (2) din Legea „Vânzare la ocupat” după cum urmează: „Deoarece reclamantul nu a formulat o cerere de achiziție a apartamentului către respondenți într-o formă scrisă până la 31 decembrie 19995, astfel cum prevede legea, [...], instanța de instanție inferioară a evaluat corect că reclamantul și-a pierdut dreptul de a solicita o încheierea contractului de achiziție.” În hotărârea sa nr. Rev-1256/02-2 din 14 iulie 2004 Curtea Supremă a furnizat o interpretare mai extinsă a secțiunii 4 (2): „Reclamantul a depus o cerere de achiziție a apartamentului către demandant la 18 octombrie 1996, adică, după expirarea termenului prescris (31 decembrie 1995), astfel că instanța [reglementată] corect [când] a respins reclamația. Termenul în cauză este preclusiv, ceea ce înseamnă că, după expirarea sa, un titular de o locație special protejată își pierde dreptul de a face o cerere de achiziționare a apartamentului ... Faptul că procedurile de încheiere a locației special protejate – care s-au încheiat prin hotărârea din 16 aprilie 1996, care a devenit finală la 11 iulie 1996 – au fost în așteptare între părți în momentul în care termenul expirat (31 decembrie 1995) nu este relevant. [...][Aceasta procedură] nu a împiedicat reclamantul să facă o cerere de achiziție a apartamentului. ... ... Procedura de încheiere a locației protejate special a fost un obstacol pentru a cumpăra apartamentul (pentru încheierea unui contract), dar nu pentru a face o cerere de achiziție a apartamentului. Existența procedurii [pentru apendice] nu prelungește termenul pentru a face o cerere de achiziție a apartamentului.” Legea privind apartamentele de închiriere (Zakon o najmu stanova, Gazette Oficial nr. 91/1996 din 28 octombrie 1996), care a intrat în vigoare la 5 noiembrie 1996, a abolit locația specială protejată ca atare (art. 30 alineatul (1), dar cu condiția ca procedurile instituite în temeiul Legii privind locuințe să fie încheiate în conformitate cu dispozițiile actului (art. 8 alineatul (1)). Apartamentele Lease Act reglementează relația juridică dintre proprietarul și chiriașul în ceea ce privește închirierea apartamentelor. Recunoaște o categorie specială de chiriași, și anume cei care au fost anterior deținuți de inchiriați special protejați pe apartamente private sau cei care nu și-au cumpărat apartamentele în temeiul Legii Tenanțelor Special Protecționate (Vânzare la Occupier). Această categorie face obiectul unor protecții, de exemplu, a obligației proprietăților de a contracta o închiriere pentru o perioadă nelimitate de timp; plata unei închirieri protejate (zaštićena najamnina), a cărei sumă trebuie prescrisă de Guvern, precum și a unor motive limitate pentru încheierea închiriere a închirierii. În conformitate cu Legea, un proprietar poate încheia închirierea unui chiriaș protejat în următoarele cazuri: dacă chiriașul nu plătește chiria sau acuzațiile; dacă chiriașul submite apartamentul sau o parte din ea fără permisiunea proprietarului; dacă chiriașul sau alți chiriași în apartamentul tulbură alți chiriași din clădire; dacă o altă persoană, care nu este numită în contractul de închiriere, locuiește în apartament mai mult de treizeci de zile fără permisiunea proprietarului, cu excepția cazului în care acea persoană este soț, copil sau părinte al chiriașului sau al celorlalți chiriași legali în apartament, sau o persoană dependentă de chiriașul sau de o persoană asupra căreia chiriașul este dependente; dacă chiriașul sau altor chiriași nu folosesc apartamentul ca ca locuitor, dar în alte scopuri; dacă proprietarul nu are un alt chiriașor și are dreptul la prestații sociale sau este mai mare de șase ani. În conformitate cu art. 40 alin. (1) din Legea de Lease, proprietarul poate, de asemenea, să încheie o închiriere a unui chiriaș protejat dacă proprietarul intenționează să se mute în apartament sau să își instaleze copiii, părinții sau persoanele care sunt dependente.

The applicant, Mrs Milka Gaćeša, is a Croatian national who was born in 1950 and lives in Karlovac. She was represented before the Court by Mrs S. Čanković, a lawyer practising in Zagreb. The Croatian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mrs Š. Stažnik. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. On 31 December 1990 the applicant’s husband was awarded a specially protected tenancy (stanarsko pravo) of a flat in Karlovac. Pursuant to the relevant legislation, the applicant as his wife automatically became a co-holder of the specially protected tenancy of the flat at issue. In August 1991 their daughter, who was at the time spending her summer holidays with her grandparents in Vojvodina, fell ill. On 21 August 1991 she was admitted to a hospital in Belgrade and on 2 September 1991 underwent eye surgery. The applicant and her husband went to Belgrade to be with their daughter. She was released from the hospital on 9 September 1991. The applicant and her husband then returned to Karlovac, but on 14 September 1991 left again for Belgrade as they were concerned about their daughter’s post-operative recovery. On 4 October 1991 the town of Karlovac was attacked. On 8 October 1991 Croatia declared its independence. In these circumstances the applicant and her husband decided to stay in Belgrade. She submitted that with the outbreak of war in the region, they could not have crossed the borders and that they also did not have Croatian citizenship at that time. The applicant also claimed that her husband had informed Croatian Railways, as the owner and the provider of the flat, of their inability to return, and that on 28 October 1991 their flat had been broken into. On 28 November 1991 Croatian Railways issued a decision authorising a certain L.j. M. – an internally displaced person – to use the applicant’s flat temporarily. On 20 February 1992 Croatian Railways brought a civil action against the applicant and her husband in the Karlovac Municipal Court (Općinski sud u Karlovcu), seeking termination of their specially protected tenancy. The plaintiff based its action on section 99 of the Housing Act, arguing that the applicants had been absent from the flat for more than six months without justified reason. As the respondents’ residence was unknown, the competent authority appointed a guardian ad litem (skrbnik za poseban slučaj) in the case. On 17 August 1992 the Karlovac Municipal Court terminated the respondents’ tenancy. On appeal, the Karlovac County Court (Okružni sud u Karlovcu) upheld the first-instance judgment. Following the guardian’s appeal on points of law (revizija), on 8 June 1995 the Supreme Court (Vrhovni sud Republike Hrvatske) quashed the lower instances’ judgments and remitted the case, finding that the applicant had not been properly represented in the proceedings since the guardian ad litem had been appointed only to her husband. After the applicant returned to Karlovac in 1998 and found out that the action for termination of the tenancy had been brought against her and her husband, she joined, and from then on actively participated in, the proceedings. On 25 October 2000 she informed the court that her husband had died. In the resumed proceedings, on 9 May 2001 the Karlovac Municipal Court terminated the applicant’s specially protected tenancy, finding that she had been absent from the flat for more than six months without justified reason. As to the applicant’s assertion that her daughter’s surgery and the subsequent escalation of the war had justified her absence, the court held that: “Having due regard to the concern of the parents regarding the medical treatment of their daughter, the court cannot accept [that the absence was justified], because, judging by the medical documents dating from 1991 or even later, the patient’s condition had not been so critical as to prevent her from returning to Karlovac and continuing her treatment in Croatia. The arguments of the respondents that they could not return to Croatia due to the escalation of war, because they had no documents, cannot be accepted either, since it is common knowledge that at the beginning of the war there was chaos and that one could enter the country in various places, not only at border crossings, and, it is very hard to believe that the respondents had not taken appropriate documents with them on such a long journey.” On appeal, on 9 December 2001 the Karlovac County Court (Županijski sud u Karlovcu) upheld the first-instance judgment, reasoning as follows: “The fact that the respondent’s daughter had actually undergone surgery and was hospitalised for a short period of time during September 1991 in Belgrade does not mean (...), that the conditions from section 99 (2) of the Housing Act were met... Notwithstanding whether the medical intervention had to be performed in a hospital relatively far away from the respondent’s residence at the material time, the fact is that the civil action is directed against Milka Gaćeša, that is to say, not against the person who was medically treated, but against her mother... In any event, had the post-operative recovery of the respondent’s daughter actually necessitated parental presence or care, such care could have certainly been ensured by one parent and not both...” The applicant subsequently lodged a complaint with the Constitutional Court (Ustavni sud Republike Hrvatske). She complained that her constitutional rights to equality before the law, fair hearing and property had been infringed. On 30 April 2002 the Constitutional Court dismissed the applicant’s constitutional complaint, finding that there had been no violation of any of the constitutional rights relied on. The Housing Act (Zakon o stambenim odnosima, Official Gazette nos. 51/1985, 42/1986, 22/1992 and 70/1993), as in force at the material time, provided that a holder of a specially protected tenancy (“the tenant”) had a right to permanent use of the flat for living purposes, to sub-let part of it to someone else and to participate in the administration of the building in which the flat was located. The Housing Act also provided that, in agreement with the provider of the flat, the tenant could exchange it for another flat and, exceptionally, use part of it for business purposes. Section 67 provided that the members of the tenant’s household could acquire the tenancy after the tenant’s death. Section 99 read as follows: “1. A specially protected tenancy may be terminated if the tenant [...] ceases to occupy the flat for an uninterrupted period exceeding six months. 2. A specially protected tenancy shall not be terminated under the provisions of paragraph 1 of this section in respect of a person who does not use the flat on account of undergoing medical treatment, performance of military service or other justified reasons.” Under section 105 (1) the provider of the flat had to bring a civil action in order to terminate the specially protected tenancy. The tenancy was terminated as soon as the court’s judgment, upholding the claim of the provider of the flat, became res judicata. In decisions nos. Rev-3839/93-2 of 19 January 1994, Rev-2276/00-2 of 21 November 2000 and Rev-590/03-2 of 17 December 2003, the Supreme Court interpreted section 99(1) of the Housing Act as follows: “War events per se, without any particular reasons rendering use of the flat impossible, do not constitute a justified reason for not using it.” In a series of decisions (for example, in cases nos. Rev-152/1994-2 of 23 February 1994, Rev-1780/1996-2 of 10 March 1999, Rev-1606/00-2 of 1 October 2003, Rev-998/03-2 of 4 December 2003 and Rev-590/03-2 of 17 December 2003), starting with decision no. Rev-155/1994-2 of 16 February 1994, the Supreme Court interpreted another aspect of section 99(1) of the Housing Act as follows: “The fact that a flat that is not being used by its tenant is illegally occupied by a third person does not, per se, make the non-use [of the flat by the tenant] justified. In other words, if the tenant fails to take the appropriate steps to regain possession of the flat within the statutory time-limits set forth in section 99(1) of the Housing Act..., then the [illegal occupation of the flat by a third person] is not an obstacle to the termination of the specially protected tenancy.” The Specially Protected Tenancies (Sale to Occupier) Act (Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, Official Gazette no. 27/1991), which entered into force on 19 June 1991, entitled the holder of a specially protected tenancy of a socially-owned flat to purchase it from the provider of the flat under favourable conditions. Section 4 (2) provided that a written request for purchase (the first request) had to be made within one year of the date of the Act’s entry into force (this time-limit was by subsequent amendments to the Act extended until 31 December 1995), and a further request for the actual conclusion of the purchase contract (the second request) within two years following the first request. In its decision no. Rev-944/99-2 of 13 August 2002 the Supreme Court interpreted section 4 (2) of the Specially Protected Tenancies (Sale to Occupier) Act as follows: “Since the plaintiff did not make a request for purchase of the flat to the respondents in a written form until 31 December 19995, as provided by law, [...], the lower-instance courts correctly assessed that the plaintiff had lost his right to request a conclusion of the purchase contract.” In its decision no. Rev-1256/02-2 of 14 July 2004 the Supreme Court provided a more extensive interpretation of section 4 (2): “The plaintiff made a request for purchase of the flat to the respondent on 18 October 1996, that is, after the expiry of the prescribed time-limit (31 December 1995), so the courts [ruled] correctly [when they] dismissed her claim. The time-limit in question is preclusive, meaning that after its expiry a holder of a specially protected tenancy loses his or her right to make a request to purchase the flat ... The fact that the proceedings for termination of the specially protected tenancy – that ended by the first-instance judgment [...] of 16 April 1996, which became final on 11 July 1996 – were pending between the parties at the time when the time-limit expired (31 December 1995) is not relevant. [...][Those proceedings] did not prevent the plaintiff from making a request to purchase the flat. ... ... The proceedings for termination of the specially protected tenancy were an impediment to buying the flat (for conclusion of a contract), but not to making a request to purchase the flat. The existence of the [pending] proceedings does not extend the time-limit for making a request to purchase the flat.” The Flats Lease Act (Zakon o najmu stanova, Official Gazette no. 91/1996 of 28 October 1996), which entered into force on 5 November 1996, abolished the specially protected tenancy as such (section 30 paragraph 1) but provided that proceedings instituted under the Housing Act should be concluded under the provisions of that Act (section 8 paragraph 1). The Flats Lease Act regulates the legal relationship between the landlord and the tenant with respect to the lease of flats. It recognises a special category of tenants, namely those who were previously holders of specially protected tenancies on privately-owned flats or those who did not purchase their flats under the Specially Protected Tenancies (Sale to Occupier) Act. That category is subject to a number of protections, for instance, an obligation for the owners to contract a lease for an unlimited period of time; payment of a protected rent (zaštićena najamnina), the amount of which is to be prescribed by the Government, as well as limited reasons for the termination of the lease. Pursuant to the Act a landlord may terminate the lease of a protected tenant in the following cases: if the tenant does not pay the rent or charges; if the tenant sublets the flat or part of it without permission from the landlord; if the tenant or other tenants in the flat disturb other tenants in the building; if another person, not named in the lease contract, lives in the flat for longer than thirty days without permission from the landlord, except where that person is a spouse, child or parent of the tenant or of the other legal tenants in the flat, or a dependant of the tenant or a person on whom the tenant is dependent; if the tenant or other legal tenants do not use the flat as living accommodation but for other purposes; if the landlord does not have another flat and is entitled to social welfare benefits or is older than sixty years. Under section 40 (1) of the Lease Act, the landlord may also terminate a lease of a protected tenant if the landlord intends to move into the flat himself or install his children, parents or dependants therein.