Decizia nr. 2036/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 15.04.2014, și înregistrată sub nr. de dosar x/39/2014, reclamanta Obștea A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, a solicitat: (i) anularea adresei nr. 15487/EGE/1.04.2014 raportat la anul 2011, cu privire la avizarea și acordarea despăgubirilor și dobânzilor aferente anului 2011; (ii) obligare pârâților la plata sumei de 114.449,10 lei reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de 188,20 ha, situată în zona de conservare totală a Parcului Natural Călimani în zona/tipul funcțional T1 și T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Dorna, cu titlul de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011; (iii) obligarea pârâților la plata dobânzilor calculate la debitul principal, începând cu 1.04.2014, data la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care pârâtul a refuzat nejustificat plata compensațiilor cuvenite, cu cheltuieli de judecată. Prin cererea modificatoare depusă pentru termenul de judecată din data de 15 septembrie 2014, reclamanta Obștea A. a renunțat la judecata petitului 1 al cererii de chemare în judecată, privind anularea adresei nr. 15487/EGE/01.01.2014, menținând celelalte capete de cerere. Urmare a desființării secției a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de Apel Suceava, și înființării secției a II-a civilă și secției de contencios administrativ și fiscal, ca secții distincte, dosarul a fost transferat de la secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Suceava, dosarul primind nr. x/39/2014*.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 35 din 10 noiembrie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a luat act de renunțarea reclamantei la judecarea primului capăt de cerere privind anularea adresei nr. 15487/EGE/1.04.2014, raportat la anul 2011, a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii în despăgubiri și, în consecință, a fost respinsă ca inadmisibilă acțiunea reclamantei Obștea A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 35 din 10 noiembrie 2014 a formulat recurs reclamanta Obștea A., criticând hotărârea atacată pentru motivele de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea hotărârii de fond și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Recurenta a susținut că instanța de fond a dat o greșită interpretare a normelor aplicabile litigiului de față, în raport cu exigențele textelor de lege, respectiv art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, art. 6 alin. (1) și (3) din Anexa nr. 2 din H.G. nr. 861/2009 și ale Deciziei C(2012) 5166 final/19.07.2012 a C.E. Recurenta arată că nu suntem în prezența unei simple acțiuni în despăgubiri, care să atragă competența materială a instanței civile, ci izvorul cererii de chemare în judecată este reprezentat de refuzul nejustificat exprimat de autoritatea pârâtă prin adresa nr. 15487/EGE/1.04.2014. Recurenta susține că, prin cererea depusă la data de 15.09.2014 la dosarul instanței de fond, s-au formulat precizări la cererea de chemare în judecată, prin care a înțeles să modifice acțiunea dedusă judecății, rezultând fără echivoc că această cerere nu a reprezentat doar o simplă cerere de renunțare la primul petit al acțiunii. Astfel, cererea de chemare în judecată a vizat obligarea pârâților, în solidar, la plata ajutorului de stat cuvenit reclamantei raportat la anul 2011, a dobânzilor legale, cât și a cheltuielilor de judecată, urmare directă a refuzului nejustificat exprimat prin adresa nr. 15487/EGE/1.04.2014.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 februarie 2015, intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, apreciind că raționamentul instanței de fond, de a respinge cererea ca inadmisibilă, este unul judicios, având în vedere și manifestarea de voință a reclamantei din cuprinsul cererii modificatoare. Intimatul-pârât a susținut, în esență, că, prin renunțarea reclamantei la judecarea petitului privind anularea adresei nr. 15487/EGE/01.04.2014, nu se mai poate susține că ar mai exista un act administrativ față de care reclamanta să fie nemulțumită, astfel încât nici dreptul acesteia la acordarea despăgubirilor, conform art. 8 și art. 18 alin. (1) și (3) din legea nr. 554/2004, nu mai subzistă. Intimatul-pârât Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură nu a formulat întâmpinare în cauză.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la admisibilitatea în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 08 februarie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 martie 2017, intimatul-pârât Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor) a solicitat scoaterea sa din cauză, ca urmare a dispozițiilor art. 13 și art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 1/2017, prin care Ministerul Apelor și Pădurilor s-a substituit în drepturile și obligațiile Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor. La termenul de judecată din data de 05 aprilie 2017, Înalta Curte a reținut că, în cauză, calitatea de intimat-pârât revine Ministerului Apelor și Pădurilor, prin confuziunea legală intervenită ca urmare a absorbției Departamentului Ape, Păduri și Piscicultură, în condițiile art. 3 din H.G. nr. 428/2015, precum și ca urmare a preluării drepturilor și obligațiilor aparținând Ministerului Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor), potrivit art. 13 din O.U.G. nr. 1/2017. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, urmând a fi admis pentru următoarele considerente: Potrivit art. alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.” Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane.”. Litigiul dedus judecății în prezenta cauză a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa favorabil cererea reclamantei Obștea A. având ca obiect restituirea sumei de sumei de 114.449,10 lei reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de 188,20 ha, situată în zona de conservare totală a Parcului Natural Călimani în zona/tipul funcțional T1 și T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Dorna, cu titlul de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2011. Refuzul autorității, apreciat ca nejustificat de către recurenta-reclamantă, a fost exprimat prin intermediul adresei emisă de autoritatea pârâtă sub nr. 15487/EGE/01.04.2014, reclamanta solicitând, într-o primă formă a cererii de chemare în judecată, anularea acestei adrese. Ulterior, prin cererea modificatoare a acțiunii formulată la data de 15 septembrie 2014, reclamanta a renunțat la judecata acestui prim capăt de cerere, instanța de fond rămânând investită doar cu soluționarea petitelor vizând obligarea pârâților (actual pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor) la plata contravalorii produselor de masă lemnoasă nerecoltate și la plata dobânzilor aferente acestei sume. Ca urmare a renunțării reclamantei la primul capă al cererii, instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă, apreciind că în cauză lipsește situația premisă, cea a unui act administrativ nelegal, anulat de instanță, sau obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea unui alt înscris sau efectuării unei anumite operațiuni administrative, perspectivă din care acțiunea formulată de reclamantă nu îndeplinește, cumulativ, condițiile pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităților pârâte. Înalta Curte va reține că instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. art. 2 alin. (1) lit. j), art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (1) teza a II-a și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică și efectele produse de Adresa nr. 15487/EGE/01.04.2014, precum și soluțiile ce pot fi dispuse de instanța de contencios administrativ în cazul contestării acesteia. Cercetând conținutul Adresei nr. 15487/EGE/01.04.2014 se constată că aceasta exprimă, în mod neîndoielnic și explicit, refuzul autorității publice de a soluționa cererea reclamantei, înscrisul care îl conține având natura unui act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, putând fi atacat în condițiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004. Deși atât actele administrative tipice, cât și actele administrative asimilate sunt supuse controlului contenciosului administrativ, există și anumite diferențe de ordin procedural în ceea ce privește solicitările adresate instanțelor de judecată de către persoanele vătămate, precum și soluțiile ce pot fi dispuse în aceste cazuri. Dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat și „tăcerea administrativă”), acestea nu suportă o soluție procedurală identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanței de judecată, în principal, anularea actului vătămător. În cazul nesoluționării în termenul legal al unei solicitări („tăcerea administrativă”) nici nu se poate vorbi de un înscris supus anulării, iar în cazul refuzului nejustificat, deși există un înscris ce conține exprimarea explicită a autorității de a nu soluționa cererea, valabilitatea acestuia este analizată în cadrul acțiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorității la efectuarea prestației ce i-a fost refuzată. Prin urmare, în ipoteza sesizării unui refuz nejustificat, o dată cu analizarea temeiniciei poziției exprimate de autoritatea publică, instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va putea să oblige pârâta la eliberarea unui înscris sau la efectuarea unei operațiuni administrative, în cazul de față la plata sumelor de bani solicitate în condițiile Legii nr. 46/2008, H.G. nr. 861/2009 și a celorlalte acte normative corelative și incidente în domeniu. Instanța de fond a confundat ipoteza pronunțării asupra despăgubirilor cuvenite părții vătămate, ca urmare a anulării unui act administrativ tipic [soluție dispusă în condițiile art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004], cu situația juridică din speța de față. Cererea reclamantei vizează plata sumele compensatorii ce sunt calificate ajutoare de stat, dar plata acestora reprezintă o consecință a constatării lipsei de temeinicie a refuzului autorității, și nu trebuie confundată cu ipoteza acordării despăgubirilor, ca urmare a anulării unui act administrativ tipic. Așadar, argumentul instanței de fond cu privire la neîntrunirea condițiilor cumulative pentru atragerea răspunderii patrimoniale a autorității publice nu se raportează la obiectul cererii de chemare în judecată, obligarea intimatului-pârât la plata ajutoarelor de stat neavând caracterul unor despăgubiri pentru daunele morale și/sau materiale cauzate reclamantei, ci reprezintă însăși operațiunea administrativă neefectuată de autoritate. Din aceste argumente decurge și concluzia evidentă că nu există un raport de accesorietate, din punct de vedere procedural, între solicitarea de anulare a adresei nr. 15487/EGE/01.04.2014 și petitul privind obligarea pârâtului la plata sumelor compensatorii, astfel cum a indicat prima instanță, nefiind necesar a se formula un capăt de cerere distinct și principal vizând anularea actului administrativ asimilat, iar lipsa unui astfel de petit nu poate împiedica soluționarea acțiunii. Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității acțiunii a fost în mod greșit admisă de instanța de fond, soluția pronunțată fiind netemeinică, iar recursul formulat de recurenta-reclamantă Obștea A. este fondat, în cauză fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În raport de argumentele expuse, având în vedere că, urmare a admiterii excepției inadmisibilității acțiunii, prima instanță nu a judecat litigiul în fond, Înalta Curte va casa, în tot, sentința civilă nr. 35 din 10 noiembrie 2014 și va trimite cauza spre rejudecare Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, în raport de dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ.