ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3622/2015

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2013, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea notificării nr. x din 30 aprilie 2013, precum și a adresei nr. MS/FD/2039 din 07 iunie 2013, acte emise de pârâtă.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3798 din 29.11.2013, a admis acțiunea reclamantei, a anulat notificarea nr. x din 30.04.2013 emisă de pârâtă privind datele necesare în vederea stabilirii contribuției clawback aferente trimestrului I 2013, precum și adresa din 07 iunie 2013 prin care s-a soluționat contestația administrativă de către aceeași instituție publică.

Recursurile declarate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs ambele părți. 3.1. Reclamanta a formulat recurs incident împotriva considerentelor hotărârii judecătorești prin care a solicitat casarea parțială a acesteia și, în rejudecarea fondului, modificarea considerentelor în sensul anulării notificării ca urmare a faptului că CNAS trebuia să comunice nu valoarea consumului prin referire la valoarea de compensare a medicamentelor, ci consumul de medicamente exprimat cantitativ. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu încălcarea evidentă a normelor de drept material aplicabile în speță, în special art. 3 și art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011. În opinia recurentei, aprecierile instanței de la pct. 3 din hotărâre sunt eronate, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare. - Art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 obligă CNAS să comunice consumul de medicamente și nu valoarea consumului, cele două noțiuni fiind diferite; - Consumul de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății aferent vânzărilor plătitorului de contribuție, necesare pentru stabilirea contribuției, se comunică fiecărui contribuabil de către CNAS, în conformitate cu art. 3 alin. (3) și art. 5 alin. (4), (6) și (7) din O.U.G. nr. 77/2011. - Pe baza datelor privind consumul, deținătorii de APP au obligația să stabilească, să declare și să plătească această contribuție; - Distincția dintre cele două noțiuni analizate rezultă din prevederile art. 64 lit. g) ale Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2013-2014, adoptat prin H.G. nr. 117/2013. - Chiar CNAS admite că există o diferență între consum și evaluarea consumului, în condițiile în care în notificarea atacată se menționează faptul că se comunică "consumul", pentru ca în tabel, capul de tabel privind așa-zisul consum să se intituleze "valoare", dat fiind faptul că se indică sume de bani și nu se folosește sintagma "consum", după cum impun dispozițiile legale. - În mod nelegal, CNAS nu au comunicat consumul de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, ci o "valoare" a acestui consum, fără a se putea determina modul în care a fost calculată. 3.2. În recursul său, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii reclamantei. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: Instanța constituțională a precizat că deciziile sale sunt obligatorii pentru persoanele și autoritățile publice și urmează a fi aplicate în cauzele pendinte la momentul publicării acestora. Până la momentul publicării deciziei Curții Constituționale a fost aplicat cadrul legal incident în materia taxei de clawback ("tempus regit actum"), având în vedere și faptul că deciziile ulterioare ale Curții Constituționale au efecte pentru viitor și nu pentru trecut. Codurile de identificare a medicamentelor W55744001, W55177001, W55176001, W55745001, W55746001 se regăsesc pe lista medicamentelor pentru care recurenta-reclamantă datorează taxa trimestrială. Conform art. 5 alin. (4)-(6) din același normativ, consumul total trimestrial de medicamente (CTt), suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, se calculează pe baza datelor raportate de casele de asigurări de sănătate, acestea fiind centralizate de la farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă. Codurile aflate în discuție au fost atribuite de către Agenția Națională a Medicamentului în Nomenclatorul de medicamente de uz uman, deținătorului de autorizație de punere pe piață A. S.A.

Apărările formulate în cauză 4.1. Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare/concluzii scrise în care a invocat excepția nulităților recursului declarat de recurenta-pârâtă, întrucât nu cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază. Totodată, partea a solicitat respingerea recursului pârâtei, ca nefondat, pentru argumentele prezentate în mod detaliat la filele 69-101 dosar ICCJ. 4.2. Recurenta-pârâtă a depus întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului incident, ca neîntemeiat pentru motivele aflate la filele 159-163 dosar ICCJ. 4.3. Fiecare parte a formulat răspuns la întâmpinarea părții adverse.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursurilor, în care s-a consemnat faptul că acestea au fost declarate și motivate cu respectarea termenului prevăzut de lege, că îndeplinesc atât cerințele de formă, prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c)- e) C. proc. civ., cât și cerințele reglementate de art. 486 alin. (2) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din data de 03.06.2015, recursurile au fost admise în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., ce s-a fixat termen pentru soluționarea acestora în ședință publică.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor expuse în întâmpinări, precum și în răspunsurile la întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă A. are ca obiect verificarea legalității notificării nr. x din 30 aprilie 2013, prin care i-au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii și declarării contribuției clawback aferente trimestrului I al anului 2013, precum și a adresei nr. MS/FD/2039 din 07 iunie 2013, prin care recurenta-pârâtă a respins contestația administrativă. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei, reținând, în esență, următoarele motive de nelegalitate ale actelor administrative contestate: Prin Notificarea nr. MS/FD/1931 din 30 aprilie 2013 pârâta CNAS a comunicat reclamantei A. S.A., în calitate de deținătoare de autorizații de punere pe piață medicamente, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 77/2011, valoarea procentului "p" pentru trimestrul I al anului 2013 și consumul de medicamente suportat pentru același trimestru din FNUASS și din bugetul MS aferent vânzărilor reclamantei, pentru medicamentele din lista depusă de aceasta și pentru care datorează contribuția trimestrială, cu mențiunea că datele referitoare la consumul de medicamente (conform listei anexă la modificare) conțin TVA, urmând ca aceasta să fie dedusă de reclamantă, în calitate de deținător de autorizații de punere pe piață. Datele comunicate de CNAS sunt cele la care s-a raportat calculul contribuției trimestriale datorate de reclamantă, în calitate de deținător de autorizații de punere pe piață pentru trimestrul I al anului 2013, conform O.U.G. nr. 77/2011 (taxa clawback). - Actele atacate sunt nelegale datorită includerii TVA în valoarea consumului de medicamente pentru trimestrul I 2013 aferent vânzărilor societății reclamante. Potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, valoarea procentului "p" trebuie stabilită în funcție de valorile CTt și BAt, care nu includ TVA. În raport de dezlegările date de instanța constituțională, interpretarea dispoziției legale anterior nominalizate trebuie făcută în sensul că nu numai procentul "p", ci și valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție trebuie stabilită fără să conțină TVA. - Pârâta nu a avut în vedere la emiterea notificării lista actualizată a medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, înregistrată de reclamantă la CNAS sub nr. DMS/SM/1613 din 16 aprilie 2013. Raportându-se la o listă a medicamentelor neactualizată, notificarea aflată în discuție cuprinde erori, după cum urmează: - În altă ordine de idei, instanța de fond a apreciat că nu este fondată susținerea reclamantei, în sensul că CNAS trebuia să comunice nu valoarea consumului prin referire la valoarea de compensare a medicamentelor, ci consumul de medicamente, în sensul de produse, a cărui valoare ar trebui stabilită de către contribuabil raportat la valoarea vânzărilor față de distribuitori angrosiști, iar nu în funcție de valoarea de compensare din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. Soluția pronunțată de Curtea de Apel este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. 6.1. Referitor la recursul incident promovat de recurenta-reclamantă Partea susține faptul că un motiv de nelegalitate al notificării deduse judecății este acela că CNAS nu a comunicat consumul de medicamente exprimat cantitativ, ci valoarea consumului prin referire la valoarea de compensare a medicamentelor, în condițiile în care cele două noțiuni sunt diferite, după cum s-a statuat în legislația incidentă în domeniu, precum și în art. 64 lit. g) din Contractul-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2013-2014, adoptat prin H.G. nr. 117/2013. Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia judecătorului fondului cauzei potrivit căreia din interpretarea sistematică și teleologică a textelor din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, cu modificările ulterioare, nu rezultă că legiuitorul a înțeles să distingă între valoarea consumului și consumul de medicamente la care se referă în cuprinsul art. 3, respectiv art. 5 din acest act normativ. Prin urmare, este nefondată critica recurentei-reclamante în sensul că CNAS avea obligația să comunice părții consumul de medicamente și nu valoarea consumului. Astfel, valoarea consumului total trimestrial de medicamente suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății se stabilește de către CNAS pe fiecare plătitor de contribuție. Această valoare se obține prin centralizarea consumului la nivel național pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe baza de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferente medicamentelor din lista depusă la CNAS de către deținătorii de autorizație de punere pe piață pentru care se datorează contribuția trimestrială, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011. Din interpretarea acestei dispoziții normative coroborate cu cele ale art. 3 alin. (1) și (4) din aceeași ordonanță, rezultă faptul că la stabilirea, calculul și declararea contribuției clawback se are în vedere valoarea consumului de medicamente decontate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. În același timp, trebuie observat și faptul că, în formula de calcul menționată la art. 3 alin. (2) din ordonanță, legiuitorul delegat nu face deosebire între consumul de medicamente și valoarea consumului de medicamente. În concret, unul dintre elementele formulei mai sus menționate este consumul total trimestrial de medicamente, care reprezintă de fapt valoarea consumului total trimestrial și nu cantitatea acestui consum. Cu alte cuvinte, dacă s-ar primi interpretarea realizată de către recurenta-reclamantă, nu s-ar mai putea stabili procentul "p", în condițiile în care în cuprinsul formulei ar fi fost unități de lucru diferite, ca de pildă, număr de cutii și sume de bani reprezentând bugetul aprobat trimestrial, ceea ce ar fi condus la imposibilitatea efectuării unui calcul matematic. În același timp, dacă CNAS ar fi comunicat recurentei-reclamante doar consumul de medicamente pe cantitate, aceasta ar fi fost în imposibilitatea da a calcula valoarea consumului, având în vedere că procentul de compensare este diferit în funcție de fiecare situație în parte. Cei care pot stabili, trimestrial, care este valoarea consumului de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, în funcție de procentul de compensare, sunt furnizorii de servicii medicale și medicamente, această valoare (consum) fiind validată de către casele de asigurări de sănătate. De asemenea, instanța de control judiciar apreciază că este corectă apărarea recurentei-pârâte referitoare la faptul că, practic, casele de asigurări de sănătate decontează, în condițiile Contractului-cadru, valoarea consumului de medicamente raportat la furnizorii din circuitul deschis (farmacii) și din circuitul închis (spitale și centre de dializă, în cadrul tarifului aferent serviciului medical) și transmit CNAS, în format centralizat, valoarea acestui consum de medicamente înregistrat, în temeiul art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2011. 6.2. Referitor la recursul declarat de pârâta CNAS 6.2.1. Critica referitoare la aplicarea retroactivă a deciziei Curții Constituționale nr. 39/2013 este nefondată. În concret, recurenta-pârâtă susține faptul că decizia Curții Constituționale anterior nominalizată, prin care s-a stabilit neconstituționalitatea sintagmei "care include și TVA" din cuprinsul art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, nu poate produce efecte în cauza de față, întrucât deciziile acestei instanțe produc efecte numai pentru viitor, în raport de dispozițiile art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală a țării. Așadar, ea trebuie avută în vedere doar în privința notificărilor ce urmează a fi comunicate contribuabililor vizați de O.U.G. nr. 77/2011 în perioada ulterioară publicării sale în Monitorul Oficial al României. Înalta Curte nu poate primi această susținere a recurentei-pârâte. În primul rând, trebuie observat faptul că notificarea nr. x din 30 aprilie 2013 a fost în mod evident emisă de către CNAS după publicarea în Monitorul Oficial nr. 100 din 05.02.2013 a deciziei Curții Constituționale aflate în discuție. În al doilea rând, regula instituită de art. 147 alin. (4) din Constituție trebuie interpretată în sensul în care o decizie a Curții Constituționale urmează să primească eficiență în orice raport juridic guvernat de dispozițiile legii declarate neconstituționale care nu a fost definitiv soluționat, fiind supus controlului judiciar, așa cum este și cazul de față. Cu alte cuvinte, instanța de control judiciar apreciază că decizia Curții Constituționale se aplică tuturor raporturilor juridice care nu sunt epuizate la data publicării sale, respectiv tuturor cauzelor aflate în fața instanțelor de contencios administrativ și cărora le sunt incidente în continuare dispozițiile legale declarate neconstituționale, mai precis tuturor cauzelor pendinte. Această interpretare a fost consacrată și în jurisprudența Curții Constituționale, care a statuat că deciziile sale de admitere a unei excepții de neconstituționalitate sunt obligatorii pentru autoritățile publice și urmează a fi aplicate de acestea de la data publicării, iar de instanțele de judecată în cauzele pendinte la momentul publicării în care respectivele decizii sunt aplicabile (Decizia nr. 223 din 13.03.2012 a Curții Constituționale). În altă ordine de idei, dreptul de deducere al TVA, consacrat atât în dreptul intern cât și în legislația europeană, este irelevant pentru obligația de plată a taxei de clawback. În fine, este de observat și faptul că art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 prevede: "Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate." În textul legal anterior citat nu se face nicio referire la faptul că consumul de medicamente se calculează în baza prețului de referință sau că acesta din urmă include TVA, după cum susține recurenta-pârâtă. Ca atare, este corectă soluția primei instanțe de constatare a nelegalității notificării analizate, ca urmare a includerii TVA în valoarea consumului de medicamente pentru trimestrul I 2013 aferent vânzărilor recurentei-reclamante. 6.2.2. Critica referitoare la lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială este nefondată. În mod indiscutabil, recurenta-pârâtă trebuia să aibă în vedere la momentul emiterii notificării contestate în cauză lista actualizată a medicamentelor înregistrată la CNAS sub nr. DMS/SM/1613 din 16 aprilie 2013, în raport de dispozițiile art. 4 alin. (21) din O.U.G. nr. 77/2011. Este pertinentă apărarea recurentei-reclamante în sensul că notificarea emisă de CNAS poate cuprinde doar acele medicamente care au fost asumate, în fiecare trimestru, de către deținătorul de APP sau de reprezentantul acestuia. În caz contrar, se ajunge ca notificarea să cuprindă o serie de erori, cum este în speța de față, în condițiile în care unele medicamente cuprinse în lista anexată notificării nu se regăsesc în lista depusă de recurenta-reclamantă. De altfel, recurenta-pârâtă nu a contestat faptul că medicamentele având codurile de identificare W55744001, W55177001, W55176001, W55745001, W55746001 nu se regăsesc în declarația depusă de către recurenta-reclamantă pentru trimestrul I 2013. În mod corect, prima instanță a reținut faptul că, în ceea ce privește medicamentele având codurile de identificare W07821001, W04759001, W58861001, recurenta-pârâtă a confirmat afirmațiile părții adverse în sensul că acestea nu se regăsesc pe lista prețurilor de referință ale denumirilor comerciale valabile în perioada analizată, elaborată pe baza listei cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații în tratamentul ambulatoriu, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate□, dar nici in Catalogul național al prețurilor medicamentelor de uz uman autorizate de punere pe piață□. Într-adevăr, în măsura în care un medicament nu se află pe lista anterior menționată acesta nu va avea stabilită partea din preț ce urmează a fi suportată de către CNAS. În fine, în lista cuprinsă în notificare se regăsesc medicamente care nu au autorizație de punere pe piață valabilă. În concret, medicamentele având codurile de identificare W13569001, W55051007, W42241001 nu se regăsesc în nomenclatorul medicamentelor autorizate pentru punere pe piață în România. În aceste condiții, respectivele medicamente nu aveau cum să fie comercializate și, deci, compensate de CNAS în perioada de referință. În consecință, Înalta Curte reține că prima instanța a interpretat și a aplicat corect dispozițiile normative incidente în cauza de față, situație în care nu este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca recursurile, ca nefondate.