ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 520/2018

Asupra cauzei de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate:

(i) anularea Notificării nr. X/29.04.2014 transmisă reclamantei de către CNAS prin care au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferente trimestrului I al anului 2014 și (ii) anularea Adresei nr. X/22.05.2014 prin care CNAS a răspuns contestației administrative a reclamantei.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 3500 pronunțată în data de 17 decembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. și, în consecință, a anulat Notificarea nr. X/29.04.2014 și Adresa nr. X/22.05.2014 emise de pârâtă.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii în anulare ca neîntemeiată.

În motivarea cererii, recurenta a criticat, mai întâi, considerentele instanței de fond cu privire la interpretarea prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, în sensul că CNAS avea obligația să comunice consumul de medicamente și nu valoarea acestui consum.

A arătat că valoarea consumului total trimestrial de medicamente suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, se stabilește de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate pe fiecare plătitor de contribuție. Această valoare se obține prin centralizarea consumului la nivel național pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferente medicamentelor din lista depusă la Casa Națională de Asigurări de Sănătate de către deținătorii de autorizație de punere pe piață pentru care se datorează contribuția trimestrială, în conformitate cu prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011.

Aceste prevederi legale se coroborează cu prevederile art. 3 alin. (1^1) și alin. (4^2) din O.U.G. nr. 77/2011, din care reiese fără echivoc faptul că la stabilirea, calculul și declararea contribuției claw-back se are în vedere valoarea consumului de medicamente decontate din bugetul Fondului național unic de asigurări de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății.

După cum se poate observa și în formula de calcul menționată la art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, legiuitorul nu face deosebire între consumul de medicamente și valoarea consumului de medicamente.

Pe de altă parte, dacă CNAS i-ar fi comunicat intimatei doar consumul de medicamente pe cantitate, aceasta s-ar fi aflat în imposibilitatea de a calcula valoarea consumului, având în vedere că procentul de compensare este diferit în funcție de fiecare situație în parte.

În ceea ce privește includerea TVA-ului în consumul individual de medicamente transmis de CNAS către intimată pentru trimestrul I 2014, recurenta a arătat că, prin Decizia nr. 39/2013, reținută de instanța de fond, Curtea Constituțională nu a stabilit că CNAS are obligația de a deduce TVA-ul din valoarea consumului individual, ci a apreciat doar că această contribuție trimestrială nu poate fi calculată la valoarea consumului individual care să cuprindă TVA, iar potrivit art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011, obligația de a calcula contribuția îi revine deținătorului de autorizație de punere pe piață, în speță intimata, aceasta având obligația de a deduce TVA-ul înainte de a calcula contribuția trimestrială.

Excluderea acestei taxe din consumul centralizat de medicamente (având în vedere consumul de medicamente de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate înregistrat la nivelul CNAS), echivalează cu încălcarea prevederilor legale speciale din legislația națională, întrucât mecanismul clawback presupune includerea TVA-ului în consumul centralizat de medicamente înregistrat la nivelul CNAS care este calculat în baza prețului de referință suportat din FNUASS. Acest preț include și TVA, și în mod firesc și consumul înregistrat va include și TVA.

Având în vedere faptul că recurenta nu avea temei legal pentru a deduce TVA-ul din valoarea consumului individual, prin adresa nr. X/29.04.2014, recurenta i-a adus la cunoștință reclamantei că pentru trimestrul I 2014, consumul de medicamente conține și TVA, urmând ca acesta să fie dedus de fiecare DAPP.

Recurenta a detaliat procedura de decontare a valorii medicamentelor și a arătat că intimata a încasat la rândul ei contravaloarea medicamentelor care figurau eliberate de către aceasta, fără a contesta sumele încasate sau consumul aferent de medicamente, aceasta însemnând că l-a acceptat. Reaua credință a intimatei rezultă din faptul că înțelege să conteste consumul de medicamente decontat din FNUASS doar atunci când are obligația plății contribuției trimestriale.

Veniturile realizate ca urmare a aplicării contribuției trimestriale potrivit O.U.G. nr. 77/2011 constituie venituri la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și sunt folosite pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, iar în condițiile neefectuării plății s-ar ajunge la situația în care numai o parte a medicamentelor scadente la plată ar putea fi decontate, prin neplata acestei contribuții creându-se o situație de îngrădire a accesului la medicamente a asiguraților.

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 17 octombrie 2017, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen pentru judecata pe fond a acestuia.

2.2. Cu privire la cererea de recurs. Soluția și considerentele instanței de control judiciar

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, constată recursul fondat și îl va admite, în limitele și pentru considerentele ce urmează.

În speță, intimata-reclamantă A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității Notificării nr. X/29.04.2014 și Adresei nr. X/22.05.2014, emise de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, aducându-le, în esență, următoarele critici:

(i) În loc să comunice consumul de medicamente, așa cum impune expres O.U.G. nr. 77/2011, CNAS a comunicat valoarea acestui consum;

(ii) Pârâta a determinat valoarea consumului nu prin raportare la vânzările făcute de fiecare plătitor de contribuție, ci prin raportare la valoarea de decontare (prețul final, cu amănuntul); or, pe lângă faptul că este contrară textului expres al O.U.G. nr. 77/2011, această valoare determinată de CNAS include adaosurile distribuitorilor și farmaciilor;

(iii) În mod nelegal, CNAS a inclus în valoarea comunicată pentru fiecare medicament în parte și TVA;

(iv) Impunerea obligației de plată a taxei doar asupra unora dintre agenții economici care contribuie la crearea deficitului pe care taxa trebuie să îl acopere (în speță, doar deținătorii de APP sunt obligați să acopere un deficit la a cărui creare contribuie și profitul - adaosurile comerciale - de pe lanțul de distribuție, inclusiv farmacii și spitale) este discriminatorie și încalcă principiul justei așezări a sarcinilor fiscale și protecția proprietății;

(v) Elementele din formula de calcul sunt afectate de numeroase erori ce generează valori ale consumului de medicamente net superior celui real;

(vi) Situația creată încalcă Convenția Europeană a Drepturilor Omului (art. 14 și 1 din Protocolul nr. 1) pentru că este nelegală și lipsită de proporționalitate, statul își stabilește discreționar, netransparent și imprevizibil limita pe care o suportă în compensare, iar suma totală de compensat este greșit determinată, deci însuși procentul "p" este viciat.

Instanța de fond a constatat că actul administrativ este nelegal, pentru două considerente, sumar argumentate:

(i) Prin notificare nu a fost comunicat reclamantei consumul centralizat de medicamente, ci valoarea consumului de medicamente pentru trimestrul I 2014, cele două noțiuni nefiind, însă identice;

(ii) Valoarea comunicată conține TVA, aspect ce contravine Deciziei Curții Constituționale nr. 39/2013. Nu poate fi primită susținerea pârâtei referitoare la posibilitatea reclamantei de a-și deduce din contribuție taxa pe valoarea adăugată. Aceasta dat fiind că deținătorul de APP este ținut să efectueze calculul contribuției potrivit formulei prevăzute de art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, strict pe baza valorilor comunicate de CNAS

A apreciat că nu se mai impune analiza celorlalte argumente cuprinse în acțiune.

Primul motiv de nelegalitate reținut de Curtea de Apel București este criticabil.

Art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011 prevede că:

"(1) Contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție.

(2) Procentul "p" se calculează astfel:

unde:

CTt = consumul total trimestrial de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății;

BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, calculat prin împărțirea la 4 a bugetului anual aprobat inițial prin legea bugetului de stat.

(3) Valoarea procentului "p" se comunica persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Naționala de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7).

(4) Contribuția trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează și se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011."

Într-adevăr, valoarea consumului total trimestrial de medicamente suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății se stabilește de către CNAS pe fiecare plătitor de contribuție. Această valoare se obține prin centralizarea consumului la nivel național pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe baza de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferente medicamentelor din lista depusă la CNAS de către deținătorii de autorizație de punere pe piață pentru care se datorează contribuția trimestrială, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011.

Din interpretarea acestei dispoziții normative coroborate cu cele ale art. 3 alin. (1) și (4) din aceeași ordonanță, rezultă faptul că la stabilirea, calculul și declararea contribuției clawback se are în vedere valoarea consumului de medicamente decontate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății.

În același timp, trebuie observat și faptul că, în formula de calcul menționată la art. 3 alin. (2) din ordonanță, legiuitorul delegat nu face deosebire între consumul de medicamente și valoarea consumului de medicamente.

În concret, unul dintre elementele formulei mai sus menționate este consumul total trimestrial de medicamente, care reprezintă de fapt valoarea consumului total trimestrial, iar nu cantitatea acestui consum.

De asemenea, instanța de control judiciar apreciază că este corectă apărarea recurentei-pârâte referitoare la faptul că, practic, casele de asigurări de sănătate decontează, în condițiile Contractului-cadru, valoarea consumului de medicamente raportat la furnizorii din circuitul deschis (farmacii) și din circuitul închis (spitale și centre de dializă, în cadrul tarifului aferent serviciului medical) și transmit CNAS, în format centralizat, valoarea acestui consum de medicamente înregistrat, în temeiul art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2011.

În acest sens este și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal (din care, cu titlu de exemplu, decizia nr. 3622/2015 și decizia nr. 89/2016).

În consecință, sub acest aspect, Notificarea este legală.

În continuare, referitor la includerea taxei pe valoarea adăugată (TVA) în consumul individual de medicamente transmis de CNAS către reclamanta intimată, Înalta Curte constată că notificarea anulată de Curtea de Apel București este conformă cu dispozițiile art. 3

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, deoarece include TVA în valoarea totală a vânzărilor de medicamente.

Totuși, aceste dispoziții au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013, publicată în Monitorul Oficial nr. 100 din 20.02.2013.

Potrivit art. 11 alin. (3) teza finală din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, decizia este general obligatorie și are putere numai pentru viitor, ceea ce înseamnă că produce efecte asupra tuturor situațiilor juridice în curs, inclusiv în toate litigiile care nu au fost definitiv soluționate, așa cum este cel din prezenta cauză. Doar trecutul scapă puterii hotărârilor și deciziilor Curții Constituționale, respectiv raporturile juridice care și-au epuizat efectele și situațiile juridice definitiv judecate (în acest din urmă caz se opune autoritatea de lucru judecat, cu excepția situațiilor deciziilor pronunțate în litigiile în care s-a invocat cu succes excepția de neconstituționalitate, supuse revizuirii).

În consecință, Decizia Curții Constituționale nr. 39/2013 produce efecte în prezenta cauză.

Prin această decizie s-a arătat că în virtutea principiului general valabil în materie fiscală, impozitele și taxele se aplică asupra materiei impozabile (venituri sau bunuri), iar nu și asupra altor taxe și că "(...) aplicarea taxei de clawback la o altă taxă este contrară prevederilor constituționale referitoare la așezarea justă a sarcinilor fiscale, motiv pentru care includerea taxei pe valoarea adăugată în valoarea totală a vânzărilor de medicamente în raport cu care se calculează taxa de clawback este neconstituțională (...)" motiv pentru care sintagma "care include și taxa pe valoarea adăugată" din cuprinsul art. 3

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 a fost declarată neconstituțională.

În consecință, critica recurentei va fi respinsă ca neîntemeiată, deoarece notificarea se întemeiază pe un text neconstituțional.

Este adevărat că în cuprinsul notificării se face referire la faptul că TVA urmează să fie dedus de deținătorul autorizației de punere pe piață, dar mențiunea este neclară în contextul în care noțiunea de "deductibilitate a TVA" are un sens tehnic precis în cadrul mecanismului de taxare și nu se identifică cu neincluderea TVA în valoarea vânzărilor.

În schimb, consecința acestei includeri nu constă în anularea în întregime a notificării, ci strict la anularea parțială a acesteia, în ceea ce privește TVA inclusă în algoritmul de calcul.

În continuare, văzând că, așa cum s-a arătat anterior, reclamanta a formulat și alte critici de nelegalitate și netemeinicie cu privire la Notificarea nr. X/29.04.2014, care nu au fost analizate de Curtea de Apel, Înalta Curte apreciază că se impune casarea hotărârii cu trimitere spre rejudecare, pentru ca instanța de fond să se pronunțe asupra legalității actelor administrative contestate și raportat la celelalte argumente expuse de reclamantă în acțiunea introductivă de instanță.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în baza dispozițiilor art. 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa hotărârea recurată și va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 3500 din 17 septembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată. Trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 13 februarie 2018.