ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4077/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la 03.10.2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând anularea Ordinului nr. 8 din data de 13.01.2014 (Anexa 1) privind stabilirea condițiilor de operare în spațiul aerian național a aeronavelor civile motorizate fără pilot la bord, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 50 din data de 21.01.2014, emis de către pârât.

Prin sentința nr. 883 din 27 martie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, și a anulat Ordinul nr. 8 din 13.01.2014 emis de pârât.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât, în dezacord cu cele reținute de prima instanță, susține că nicio prevedere a OMT nr. 8/2014 nu se referă la autorizarea sau la stabilirea condițiilor de autorizare a montării pe aeronavele fără pilot la bord a aparaturii foto sau video.

Ordinul stabilește la art. 3 și 4 numai condițiile tehnice de certificare, în limita competențelor acordate Ministerului Transportului de lege, pe care orice aeronavă civilă fără pilot la bord (mai puțin aeronavele reglementate de B. și aeronavele cu greutate mai mică de 1 kg și care nu au montate pe ele aparatură pentru filmare sau transmitere date), indiferent de utilizare, trebuie să le îndeplinească pentru a putea fi operată în spațiul aerian național.

Recurentul-pârât mai susține că interdicția de a opera o aeronavă civilă (cu sau fără pilot), fără documentele de certificare prevăzute de lege nu este instituită prin OMT nr. 8/2014, ci prin O.U.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian civil.

Astfel, contrar celor reținute de instanța de fond, o aeronavă civilă fără pilot la bord se supune dispoziției Codului aerian civil referitoare la obligația deținerii unui certificat de înmatriculare, iar acesta trebuie să se afle în permanență la persoana care asigură pilotarea aeronavei.

De asemenea, potrivit dispozițiilor Codului aerian civil, fiecare aeronavă civilă trebuie să dețină un certificat de navigabilitate individual, iar pentru aeronavele fără pilot la bord, acest act trebuie să se afle în permanență la persoana care asigură pilotarea.

Se mai arată că nicio dispoziție a OMT nu impune în sarcina operatorilor aeronavelor fără pilot la bord obligația obținerii unei autorizații de zbor cu 45 de zile înainte de decolarea acesteia și că există obligația operării acestor aeronave numai în spații aeriene segregate.

Înființarea unor zone segregate temporar nu reprezintă o autorizație de zbor, ci doar stabilirea unei zone de spațiu aerian unde pot fi desfășurate anumite activități de zbor și de existența căreia operatorii aerieni sunt informați, astfel încât să le poată ocoli.

Față de aprecierea instanței de fond în sensul că aeronavele fără pilot intră sub incidența prevederilor Codului aerian civil, fără a li se aplica reglementările instituite în mod expres aeronavelor cu pilot la bord, recurentul-pârât susține că aeronavele fără pilot reprezintă o categorie de aeronave, iar disp. art. 3 pct. 3.7 din cod fac referire la termenul de "aeronavă" fără a distinge între cele cu pilot și cele fără pilot.

În ceea ce privește aspectul reținut de prima instanță, conform căruia, activitatea aeronavelor civile fără pilot nu intră sub incidența reglementărilor H.G. nr. 912/2010 pentru aprobarea procedurii de autorizare a zborurilor în spațiul aerian național, precum și a condițiilor în care decolarea și aterizarea aeronavelor civile se pot efectua și de pe/pe alte terenuri sau suprafețe de apă decât aeronavele certificate, recurentul-pârât învederează instanței de recurs că acest act administrativ normativ a fost emis în baza art. 11 alin. (1) din Codul aerian civil, care prevede că:

"orice zbor în spațiul aerian național trebuie autorizat. Procedura de autorizare a zborurilor se reglementează prin hotărâre a Guvernului".

De asemenea, prin Legea nr. 257/2001 privind modul de acțiune împotriva aeronavelor care utilizează neautorizat spațiul aerian al României se stabilește că orice aeronave, pilotate sau nepilotate pot desfășura activități de zbor numai în baza unei autorizări emise de Ministerul Transporturilor.

Recurentul-pârât susține că Ordinul nr. 8/2014 nu impune nicio obligație suplimentară celor deja impuse prin reglementările primare și a exceptat de la cerințele impuse aeronavele reglementate de B. sau de C.

Cu privire la concluziile instanței de fond prin care s-a reținut limitarea posibilității de desfășurare normală a unor activității economice și culturale, recurentul-pârât susține că operațiunile aeriene de lucru aerian, efectuate cu aeronave civile cu sau fără pilot, sunt reglementate de disp. art. 52 din Codul aerian civil, fiind necesară o autorizare de operator certificat, iar exceptarea unor categorii ar reprezenta o discriminare a operatorilor aeronavelor cu pilot la bord.

Mai mult, din cuprinsul OMT nr. 8/2014, se desprinde concluzia că operatorii aeronavelor cu pilot la bord trebuie să îndeplinească mai multe condiții pentru a putea efectua operațiuni de lucru aerian, astfel încât nu se poate considera că actul administrativ impune obligații excesive în sarcina operatorilor aeronavelor fără pilot la bord.

Recurentul-pârât susține că disp. art. 1 alin. (3) și (4) din OMT nr. 8/2014 nu introduc un monopol în favoarea Autorității Aeronautice Civile Române, aceasta înregistrează doar cererea pentru înființarea unei zone segregate, iar decizia aparține altor entități conform Ordinului comun al ministrului transporturilor și al ministrului apărării naționale nr. 1328/M.128/2013.

Emiterea certificatelor de identificare/înmatriculare a fost atribuită prin delegarea de competență unui organism tehnic specializat, Autoritatea Aeronautică Civilă Română, în conformitate cu disp. art. 62 din Codul aerian civil.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 aprilie 2017 potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 20 iunie 2017.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare. Recursul este fondat.

Prin OMT nr. 8 din 13.01.2014 s-au reglementat condițiile de operare în spațiul aerian național al aeronavelor civile monitorizate fără pilot la bord, iar instanța de fond a dispus anularea actului administrativ cu caracter normativ, reținând că Ministerul Transporturilor, ca organ central al administrației nu are competența de a da o reglementare primară unor relații sociale; s-au instituit obligații ce limitează exercitarea unor drepturi constituționale, respectiv s-a interzis montarea aparaturii foto și video pe orice fel de avion/dronă/multicopter, fără autorizație, s-a interzis operarea oricărui aparat de zbor care depășește greutatea de 1 kg, în lipsa unei autorizații și a omologării acestuia, s-a impus în sarcina operatorilor de nave fără pilot la bord de a solicita o autorizație de zbor, cu 45 de zile înainte de decolarea acesteia.

A mai reținut prima instanță că, potrivit art. 3 pct. 3.8 din Codul aerian se instituie o delimitare clară între noțiunile de "aeronavă" și "aeronavă fără pilot", prin urmare, acestora din urmă li se aplică reglementările instituite expres în privința aeronavelor fără pilot și nu cele ale H.G. nr. 912/2010.

De asemenea, în opinia instanței de fond, înființarea unei zone de spațiu aerian segregat este nelegală, întrucât operarea aeronavelor civile fără pilot nu interferează cu activitatea de zbor a celorlalte aeronave civile, având în vedere că operarea dronelor se realizează la o înălțime cuprinsă între 10 m. și 150 m.

Judecătorul fondului a considerat și că afirmațiile autorității publice referitoare la aplicarea art. 5 alin. (2) din Ordinul nr. 8/2014 sunt neîntemeiate, reglementarea utilizării camerelor foto-video nu intră în atribuțiile Ministerului Transporturilor, se limitează desfășurarea normală a unor activități economice și culturale și este afectat cadrul concurențial prin instituirea monopolului în favoarea Autorității Aeronautice Civile Române.

Din actele dosarului, reiese faptul că, OMT nr. 8/2014 a fost emis în temeiul prevederilor art. 4 lit. b) și f) din O.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian civil și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor, conform cărora acesta are în competență elaborarea normelor privind organizarea și efectuarea transporturilor și controlează respectarea acestora, astfel încât în cauză nu a fost realizată o reglementare primară, cum în mod greșit a apreciat prima instanță.

Cu privire la susținerea conform căreia ordinul reglementează utilizarea camerelor foto-video, deși această activitate nu intră în atribuțiile Ministerului Transporturilor, se constată că potrivit disp. art. 5 alin. (2), reglementarea nu se aplică aeronavelor civile monitorizate fără pilot la bord și cu masa maximă la decolare mai mică sau egală cu 1 kg, atâta timp cât "nu au montate pe ele aparatură pentru filmare sau transmisie de date".

Conform art. 5 alin. (1) din Ordinul nr. 8/2014, se impune operatorilor unei aeronave civile monitorizate fără pilot la bord respectarea disp. H.G. nr. 912/2010 privind autorizarea zborurilor în spațiul aerian național, autorizare de care este dispensat operatorul de aeronave atunci când sunt utilizate în cadrul competițiilor, demonstrațiilor aeriene sau al altor manifestații oficiale organizate de B., precum și aeronavele civile fără pilot la bord, cu masa maximă la decolare mai mică sau egală cu 1 kg.

În ipoteza în care, aeronavele fără pilot au montate pe ele aparatură pentru filmare sau transmisie de date, este obligatorie obținerea autorizației, însă reglementarea nu poate fi interpretată în sensul în care ordinul s-ar preocupa de instituirea unei interdicții de a se monta aparatură foto și video pe orice fel de aeronavă monitorizată fără pilot.

Autorizarea despre care face vorbire Ordinul nr. 8/2014 este precizată la art. 17 alin. (3) din Codul aerian civil și la art. 4 lit. a) din cuprinsul actului a cărui anulare s-a cerut, fiind vorba despre un certificat de identificare/de înmatriculare/de navigabilitate.

În ceea ce privește obligația obținerii unei autorizații de zbor, cu 45 de zile înainte de decolarea aeronavei, potrivit art. 1 din OMT nr. 8/2014, operarea aeronavelor civile motorizate fără pilot la bord în spațiul aerian național este permisă numai în zone de spațiu aerian segregat temporar, înființate, alocate și activate conform reglementărilor aplicabile în vigoare, iar cererea pentru înființarea zonei se transmite cu cel puțin 45 de zile înainte de data prevăzută pentru începerea activității.

Dispozițiile art. 1 din OMT nr. 8/20144 nu impun obligativitatea obținerii unei autorizații de zbor, ci obligativitatea obținerii unei zone de spațiu aerian segregat temporar pentru perioada solicitată, în acest interval operatorul putând efectua atâtea aterizări/decolări câte dorește, fără să fie necesar a fi anunțată autoritatea competentă.

Înființarea unui spațiu aerian segregat este posibilă în temeiul art. 4 lit. f) din Codul aerian civil, în acest sens fiind emis Ordinul comun al ministrului transporturilor și al ministrului apărării naționale nr. 1328/M.128/2013, măsura asigură protecția tuturor aeronavelor civile aflate în trafic.

Referitor la susținerea primei instanțe conform căreia, prevederile C. civ. aerian sunt incidente doar în cazul aeronavelor cu pilot la bord, Înalta Curte apreciază că art. 3 pct. 3.7, definește aeronava ca fiind aparatul care se poate menține în atmosferă cu ajutorul altor reacții ale aerului decât cele asupra suprafeței pământului.

Împrejurarea precizării de la art. 3 pct. 3.8 a aeronavei fără pilot nu contrazice faptul că, prin Codul aerian civil se reglementează inclusiv acest tip de aeronavă, deoarece aeronavele fără pilot reprezintă un tip de aeronavă alături de aeronavele cu pilot.

În cazul în care, s-a dorit existența unei norme separate pentru aeronavele fără pilot, legiuitorul a arătat explicit că acestea se aplică în acest caz particular (a se vedea art. 17, 43 și 73 din Codul aerian civil), per a contrario, toate reglementările care fac vorbire doar de "aeronave", sunt incidente în ambele situații, respectiv aeronave cu/fără pilot.

Argumentul deja arătat mai sus susține astfel și critica exprimată prin motivele de recurs, în sensul că prevederile H.G. nr. 912/2010 pentru aprobarea procedurii de autorizare a zborurilor în spațiul aerian național, precum și a condițiilor în care decolarea și aterizarea aeronavelor civile se pot efectua și de pe/pe alte terenuri sau suprafețe de apă decât aerodromurile certificate sunt incidente și în situația particulară a zborurilor cu aeronave motorizate fără pilot.

În legătură cu restricționarea operării aeronavelor civile fără pilot la bord, numai la cele cu masa maximă la decolare mai mică sau egală cu 1 kg și implicit dificultatea practicării aeromodelismului, disp. art. 5 alin. (2) lit. b) din ordin nu conțin astfel de limitări, reglementarea fiind în concordanță cu dispozițiile art. 52 din Codul aerian civil care prevăd obligația unei certificări indiferent de tipul aeronavei, cu pilot sau fără pilot.

În ceea ce privește afectarea cadrului concurențial, prin instituirea monopolului în favoarea Autorității Aeronautice Civile Române, se constată că o astfel de afectare intervine numai în condițiile unei piețe în acest domeniu, în timp ce competența unei autorități publice de a emite autorizații, certificate, etc. se află în afara unui cadru concurențial, reprezentând atribuția/competența acordată de către Guvernul României unei entități de interes public național în sensul asigurării aplicării reglementărilor aeronautice naționale și supravegherea respectării lor de către persoanele fizice și juridice care desfășoară activități aeronautice civile pe teritoriul României.

AARR funcționează ca regie autonomă și este autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind asimilată unei autorități publice.

În fine, din cuprinsul probelor administrate în dosar, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrat limitarea desfășurării normale a unor activități economice, de natura celor arătate în cuprinsul considerentelor sentinței instanței de fond.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să se dispună admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând pe fond cauza, să se respingă acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Transporturilor împotriva sentinței nr. 883 din 27 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând pe fond cauza, respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 decembrie 2017.