ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1609/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, anularea adresei comunicată în format electronic la data de 28.02.2012 și a adresei NLD x/10.02.2012, comunicată prin poștă la data de 14.03.2012, prin care CNAS a comunicat reclamantei valoarea bugetului de referință pentru medicamente aferent trimestrului IV 2011, valoarea procentului "p" și consumul centralizat de medicamente pentru același trimestru, date necesare în vederea stabilirii și plății contribuției prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 (taxa clawback).

Prin Sentința civilă nr. 474 din 12 februarie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL și, în consecință, a anulat adresa comunicată reclamantei în format electronic la data de 28.02.2012 și adresa NLD x/10.02.2012, comunicată reclamantei prin poștă la data de 14.03.2012, adrese emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 6.550 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că, prin adresa comunicată reclamantei SC A. SRL în format electronic la data de 28.02.2012, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a transmis date necesare calculului taxei clawback aferentă trimestrul IV 2011 datorată de reclamantă în calitate de reprezentant al mai multor deținători de autorizații de punere pe piață medicamente, printre care și al B. S.A., respectiv valoarea bugetului de referință pentru medicamente aferente trimestrului IV 2011 - 1.413,7 mii RON, valoarea p-ului calculat conform consumului declarat de furnizori și centralizat - 17,2 % și datele privind consumul înregistrat în trimestrului IV 2011

Ulterior prin adresa NLD nr. x/10.02.2012, comunicată reclamantei prin poștă la data de 14.03.2012, pârâta CNAS a transmis și valoarea consumului centralizat de medicamente pentru trimestrul sus menționat înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate în sumă de 134.369,59 RON.

Aceste date au fost transmise în conformitate cu art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 potrivit căruia "Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate".

Transmiterea în format electronic a datelor este prevăzută chiar de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, text din care nu rezultă că această transmitere ar trebui însoțită de o semnătură electronică. Mai mult, adresa comunicată în format electronic este confirmată de adresa transmisă ulterior prin poștă ce poartă semnătura președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, astfel că sunt neîntemeiate susținerile reclamantei privind lipsa formei scrise sau a lipsei semnăturii.

Critica reclamantei privind lipsa motivării în fapt și în drept a celor două adrese este nefondată, având în vedere că în cuprinsul acestora se menționează situația de fapt, și anume datele ce rezultă din evidențele pârâtei precum și temeiul de drept și anume O.U.G. nr. 77/2011.

Susținerea reclamantei privind faptul că CIM ... ovule nu se comercializează în România este nefondată, întrucât din înscrisurile depuse de pârâtă rezultă că în trimestrul IV 2011 au fost decontate cheltuieli cu acest medicament care aparține B. SA și pe care reclamanta avea obligația de a-l include în lista pentru care datorează contribuția trimestrială în calitate de reprezentant al B. SA.

Pârâta nu a comunicat date complete pe baza cărora să se poată stabili dacă un anumit medicament consumat în trimestrul IV 2011, a fost vândut de B. SA către distribuitori anterior acestui trimestru, în perioada în care erau în vigoare dispozițiile art. 3631 din Legea nr. 95/2006 și pentru care reclamanta a achitat și această contribuție.

Dreptul reclamantei de a contesta în contencios administrativ datele furnizate de CNAS prevăzut expres de art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, presupune ca instanța să poată verifica efectiv corectitudinea acestor date, inclusiv datele primare pe baza cărora casele teritoriale de asigurări de sănătate au întocmit datele centralizate, ci nu doar prezentarea unui tabel cu datele centralizate, a cărui temeinicie nu poate fi verificată.

Prin urmare, având în vedere și mențiunile raportului de expertiză, din care rezultă că s-au pus la dispoziție doar date referitoare la 9 case județene și acestea incomplete, pârâta nu a anexat adreselor contestate înscrisuri pe baza cărora reclamanta și instanța, prin intermediul unui expert autorizat, să poată verifica efectiv corectitudinea acestor date centralizate de reclamantă.

Din acest motiv se impune anularea celor două adrese, o soluție contrară echivalând cu nerespectarea dreptului reclamantei de a contesta datele comunicate de pârâtă și cu încălcarea dreptului de acces la justiție.

Este întemeiată și susținerea reclamantei privind faptul că includerea în valoarea vânzărilor și a taxei pe valoarea adăugată încalcă principiul dublei impuneri, acest aspect fiind reținut de Curtea Constituțională în cuprinsul Deciziei nr. 39/05.02.2013, care a reținut că acest mod de calcul echivalează cu un impozit la impozit și este contrar prevederilor constituționale referitoare la așezarea justă a sarcinilor fiscale.

Împotriva Sentinței civile nr. 474 din 12 februarie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs, în termenul legal, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând modificarea acesteia în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii reclamantei, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea cererii, recurenta a susținut, mai întâi, că expertul contabil desemnat în cauză a stabilit consumul total trimestrial de medicamente aferent trim. IV 2011 pe baza machetelor de raportare lunare pe suport de hârtie a nouă case de sănătate, fără a avea în vedere consumul centralizat de medicamente decontat de către casele de asigurări de sănătate și raportat centralizat în sistemul informatic al sistemului asigurărilor sociale de sănătate, detaliat pe fiecare cod CIM, casa de asigurări de sănătate și sumele aferente decontate de acestea, puse la dispoziție de către CNAS în completare.

A mai argumentat că CNAS avea obligația legală de a pune în aplicare dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, prin includerea TVA în baza de calcul a procentului "p". Consumul de medicamente de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate este calculat în baza prețului de referință suportat din FNUASS care include și TVA, iar în această situație consumul centralizat de medicamente înregistrat la nivelul CNAS include și TVA.

În situația de față nu se realizează o supraimpozitare, reclamanta având dreptul de a-și deduce valoarea TVA-ului în conformitate cu prevederile legale, argumentele reclamantei privind nelegalitatea introducerii TVA-ului în formula de calcul a taxei clawback fiind lipsite de interes.

Prin Deciziile nr. 52 din 12 februarie 2013 și nr. 1.007 din 27 noiembrie 2012, Curtea Constituțională a statuat constituționalitatea prevederilor care reglementau includerea TVA-ului în baza de calcul în perioada anterioară trimestrelor I - III 2012, astfel că includerea TVA-ului în baza de calcul a contribuției trimestriale s-a aplicat în mod legal pentru trim. IV 2011.

Instituția recurentă a depus toate diligențele în vederea asigurării unor date corecte care să poată sta la baza determinării taxei clawback.

Veniturile realizate ca urmare a aplicării contribuției trimestriale potrivit O.U.G. nr. 77/2011 constituie venituri la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și sunt folosite pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, iar în condițiile neefectuării plății s-ar ajunge la situația în care numai o parte a medicamentelor scadente la plată ar putea fi decontate, prin neplata acestei contribuții creându-se o situație de îngrădire a accesului la medicamente a asiguraților.

Intimata SC A. SRL a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii hotărârii atacate ca legală și temeinică.

A arătat că art. 5 alin. (4), (5) și (6) din O.U.G. nr. 77/2011 prevede în mod expres modalitatea de stabilire a consumului de medicamente ce se comunică către CNAS, dar din documentația depusă de către recurentă lipsesc raportările a 35 din cele 44 de case județene, astfel încât în mod corect instanța de fond a apreciat că centralizatorul depus nu poate face dovada realității datelor menționate.

Expertul desemnat a procedat legal atunci când a procedat la efectuarea expertizei luând în considerare valorile raportate de cele 9 case județene, în condițiile în care recurenta nu a depus, în realitate, toate documentele prevăzute de lege, iar instanța de fond a procedat în mod corect atunci când a constatat că legalitatea actelor administrative contestate nu poate fi verificată și, deci, confirmată.

Intimata a mai evocat Decizia Curții Constituționale nr. 39 din 5 februarie 2013 și a argumentat că aceasta înlătură toate susținerile recurentei privind legalitatea sau justețea includerii TVA în calculul taxei clawback.

Pe de altă parte, varianta inițială a O.U.G. nr. 77/2011, aplicabilă în cauză, nu prevedea includerea TVA în baza de calcul a taxei, aceasta fiind interpretarea corectă a dispozițiilor legale incidente în speță.

Examinând sentința recurată în raport de motivele invocate, apărările din întâmpinare și în limitele prevăzute de art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În speță, intimata-reclamantă SC A. SRL a supus cenzurii instanței de contencios administrativ adresele emise de pârâta CNAS, prin care aceasta a comunicat reclamantei valoarea bugetului de referință pentru medicamente aferent trimestrului IV 2011, valoarea procentului "p" și consumul centralizat de medicamente pentru același trimestru, date necesare în vederea stabilirii și plății, de către reclamantă, a contribuției prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011 (taxa clawback).

Instanța de fond a apreciat că actele contestate sunt nelegale, în considerarea a două aspecte: pe de o parte, incertitudinea privind corectitudinea datelor comunicate de către pârâtă, raportat la lipsa elementelor și a documentației care să permită verificarea calculului efectuat de recurenta-pârâtă, iar pe de altă parte includerea în valoarea vânzărilor, și deci în calculul procentului "p", a taxei pe valoarea adăugată, mod de calcul invalidat prin Decizia Curții Constituționale nr. 39 din 5 februarie 2013.

Dispozițiile art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, forma existentă la data emiterii actelor contestate, prevăd cu claritate modul în care se stabilește și raportează consumul de medicamente în vederea calculării contribuției trimestriale:

(3) Stabilirea, calculul și declararea contribuției se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, pe baza informațiilor furnizate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Contribuția trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia.

(4) Farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente potrivit prevederilor art. 1 raportează consumul de medicamente care se suportă din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, după cum urmează:

a) farmaciile cu circuit deschis raportează lunar consumul, în condițiile Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;

b) unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1 raportează lunar, până la data de 15 a lunii curente pentru luna anterioară, la casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente pe baza formularelor de raportare aprobate prin ordin comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în termen de 30 de zile.

(5) Unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1, după aprobarea bugetului propriu, raportează caselor de asigurări de sănătate bugetul anual aferent medicamentelor suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. Pentru anul 2011, raportarea se face în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.

(6) Casele de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat către Casa Națională de Asigurări de Sănătate până la data de 20 inclusiv a lunii următoare celei pentru care se datorează contribuția, pe baza unei machete de raportare aprobate prin ordin al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

(7) Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Aceste dispoziții instituie un circuit al informațiilor privind consumul de medicamente, precum și documentele care urmează a fi întocmite de către autoritățile publice în vederea comunicării și centralizării informațiilor.

Modul de colectare și centralizare a datelor menționat mai sus asigură transparența și corectitudinea datelor.

Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că motivul de nelegalitate, constând în lipsa elementelor și a documentației care să permită verificarea calculului efectuat de recurenta-pârâtă, a fost corect reținut de judecătorul fondului, neputând primi susținerile recurentei referitoare la transmiterea tuturor documentelor justificative.

În acest sens, instanța de control judiciar are în vedere că motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice. Or, prin modul în care a fost întocmită, notificarea contestată în speță nu conține un minim de elemente de fapt și de drept care să facă posibilă exercitarea unui control efectiv asupra modului în care a fost stabilită baza de calcul al contribuției clawback în raport cu evoluția O.U.G. nr. 77/2011 în perioada analizată.

Notificarea este nelegală și din perspectiva nerespectării dreptului la apărare, în sensul că autoritatea publică a emis un act a cărui legalitate nu poate fi verificată din cauza lipsei datelor primare pe care s-a fundamentat.

Înalta Curte reține că din raportul de expertiză contabilă realizat în cauză de expertul C. a rezultat că CNAS nu i-a pus la dispoziție documentele justificative și detaliile conform actelor normative ce reglementează taxa de clawback și că nu se poate stabili valoarea vânzărilor totale de medicamente suportate din FNUASS și bugetul MS pentru trimestrul IV 2011, aferent vânzărilor reclamantei.

Expertul a reliefat și alte deficiențe ale sistemului administrativ de colectare a datelor necesare stabilirii contribuției clawback, care conduc la concluzia că datele nu au fost corect stabilite.

Un act administrativ trebuie emis astfel încât să existe garanții împotriva arbitrariului și să permită instanței de judecată să verifice legalitatea lui în situația în care destinatarul actului se consideră vătămat în drepturile sale. Lipsa documentației care să permită instanței de judecată verificarea legalității calculului efectuat de recurentă nu poate rămâne nesancționată, întrucât s-ar deschide calea abuzului de drept.

Contribuția de clawback este asimilată obligației fiscale, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, ceea ce impune ca actul de constatare a sumei de plată să fie conform și principiului certitudinii impunerii, ca principiu al fiscalității prevăzut expres în art. 3 lit. b) din C. fisc.

În consecință, fiind întocmite prin raportare la o altă bază de calcul decât cea prevăzută de lege și în lipsa unor elemente concrete cu privire la suma datorată de către intimată cu titlul de contribuție de clawback, pentru veniturile încasate din vânzarea de medicamente incluse în programele naționale de sănătate, actele administrative contestate au fost corect anulate prin hotărârea instanței de fond.

Critica hotărârii atacate în ceea ce privește reținerea nelegalității includerii TVA în sumele indicate prin actele administrative contestate este, de asemenea, neîntemeiată.

Astfel, includerea TVA în valoarea vânzărilor încalcă principiul dublei impuneri, astfel cum a reținut Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 39/2013.

Prin decizia menționată a fost admisă excepția de neconstituționalitate referitoare la formula de calcul a taxei clawback, constatându-se că sintagma "care include și taxa pe valoare adăugată" din cuprinsul art. 31 al O.U.G. nr. 77/2011, este neconstituțională.

Deși declararea ca neconstituțională a unei dispoziții introduse în O.U.G. nr. 77/2011, ulterior trimestrului IV 2011, nu afectează actul normativ în forma anterioară introducerii respectivei prevederi, în considerentele Deciziei nr. 39/2013 și a Deciziei nr. 245/2013, Curtea Constituțională a examinat istoricul prevederii atacate pentru constituționalitate, referindu-se și la forma anterioară a actului normativ, formă aplicabilă în prezenta cauză.

Interpretarea corectă a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, în forma sa inițială, potrivit considerentelor obligatorii ale deciziilor Curții Constituționale, este în sensul că aceasta nu prevede includerea TVA în baza de calcul a contribuției prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011.

În condițiile arătate, recurenta-pârâtă a inclus în mod nelegal TVA în valorile comunicate intimatei-reclamante pentru trimestrul IV 2011, întrucât, în perioada respectivă, actul normativ nu prevedea includerea TVA în baza de calcul.

Autoritatea pârâtă nu a contestat, nici cu ocazia judecării în fond și nici în recurs, faptul că în contravaloarea consumurilor comunicate a fost inclus TVA-ul cuprins în prețul de achiziție al medicamentelor.

Mai mult, prin chiar motivele de recurs formulate în cauză, Casa Națională de Asigurări de Sănătate a susținut că mecanismul clawback presupune includerea TVA-ului în consumul centralizat de medicamente înregistrat la nivelul CNAS care este calculat în baza prețului de referință suportat din FNUASS și cum acest preț include și TVA, în mod firesc și consumul înregistrat va include și TVA.

Argumentele recurentei-pârâte sunt însă contrazise de instanța constituțională care a statuat prin Decizia nr. 39/2013, după cum s-a arătat deja, că sintagma "care include și taxă pe valoare adăugată" din cuprinsul art. 31 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 este neconstituțională, o atare statuare neputând rămâne fără eficiență juridică în cauza de față.

Astfel, regula instituită de art. 147 alin. (4) din Constituție trebuie interpretată în sensul în care o decizie a Curții Constituționale urmează să primească eficiență în orice raport juridic guvernat de dispozițiile legii declarate neconstituționale care nu a fost definitiv soluționat, fiind supus controlului judiciar, așa cum este și cazul de față.

Cu alte cuvinte, instanța de control judiciar apreciază că decizia Curții Constituționale se aplică tuturor raporturilor juridice care nu sunt epuizate la data publicării sale, respectiv tuturor cauzelor aflate în fața instanțelor de contencios administrativ și cărora le sunt incidente în continuare dispozițiile legale declarate neconstituționale, mai precis tuturor cauzelor pendinte.

Această interpretare a fost consacrată și în jurisprudența Curții Constituționale, care a statuat că deciziile sale de admitere a unei excepții de neconstituționalitate sunt obligatorii pentru autoritățile publice și urmează a fi aplicate de acestea de la data publicării, iar de instanțele de judecată în cauzele pendinte la momentul publicării în care respectivele decizii sunt aplicabile (Decizia nr. 223 din 13.03.2012 a Curții Constituționale).

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinței civile nr. 474 din 12 februarie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 20 aprilie 2015.

Procesat de ED