ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1464/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 17 septembrie 2014, reclamanta Asociația Obștea A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și Departamentul pentru Ape Păduri și Piscicultură, obligarea pârâților, în solidar, la plata sumei de 92.993,55 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafața de pădure de 150,10 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcțional T2, cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2010, dar și la plata dobânzii aferentă debitului principal calculată începând cu data de 23.12.2013 - dată la care creanța a devenit exigibilă, solicitând obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Prin cererea precizatoare, reclamanta a solicitat obligarea pârâților la plata sumei 92.993,55 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafața de pădure de 150,10 ha, precum și la plata dobânzii aferente.

Prin sentința civilă nr. 82 din 11 februarie 2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: (i) respinge excepțiile invocate prin întâmpinare (excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția prematurității și excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru pretențiile aferente anilor 2010-2013); (ii) admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociația Obștea A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor Și Pădurilor, astfel cum a fost precizată; (iii) obligă pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 92.993,55 RON reprezentând contravaloare compensații aferentă anului 2010-2013 precum și a dobânzii legale aferentă debitului, calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată, 17.09.2014, și până la achitarea integrală a debitului; (iv) obligă pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5065 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant afirmă că instanța de fond a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune fără a mai indica în baza căror motive a luat această măsură, situație de natură a echivala cu nemotivarea hotărârii.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în ceea ce privește excepția prescripției dreptului material la acțiune, în raport cu prevederile art. 247 alin. (1) C. proc. civ., art. 6 alin. (4) din C. civ. și art. 201 din Legea nr. 71/2011.

Cu privire la fondul litigiului, recurentul menționează că hotărârea a fost pronunțată prin prisma interpretării eronate a normelor de drept material incidente în speța de față, instanța rezumându-se să stabilească faptul că, prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în mod implicit reclamantei i s-ar cuveni compensațiile solicitate în temeiul prevederilor Codului silvic.

Arată recurentul-pârât că nu se poate reține existența unui refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, întrucât au fost demarate procedurile în vederea aprobării normelor metodologice necesare, fiind redactată integral hotărârea de Guvern, care se află în faza de proiect supus spre aprobare, astfel că nu există o culpă a instituției publice ori o nelegalitate, atât timp cât nu pot fi avizate și eliberate la plată sume din bugetul instituțiilor publice în lipsa unei metodologii. Sub acest aspect, se arată că, în raport cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 500/2002, nu îi poate fi imputată instituției publice împrejurarea că nu a procedat la eliberarea sumelor solicitate de petent, refuzul de rezolvare favorabilă a cererii fiind unul justificat.

Totodată, recurentul-pârât afirmă că, pentru a-i fi acordate despăgubiri, reclamantul trebuia să facă dovada îndeplinirii condițiilor necesare acordării despăgubirilor solicitate, conform celor cuprinse în Decizia Comisiei Europene nr. C(2012)5226final/19.07.2012 cu privire la aprobarea la plata a ajutoarelor de stat pentru proprietarii privați din zonele sit-urilor Natura 2000, însă reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 9 și art. 10 din decizie, lipsind de la dosar declarația solicitantului despăgubirilor că nu îndeplinește condițiile de excludere menționate la pct. 9 din decizie.

În privința cuantumului compensațiilor, recurentul-pârât arată că reclamantul nu a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat, sumele solicitate fiind stabilite fără nicio detaliere concludentă și fără a fi fundamentate pe un mod de calcul prevăzut de lege, intimata-reclamantă eludând parcurgerea etapelor premergătoare obținerii acestor compensații, procedând la o evaluare proprie a sumelor solicitate, în loc să întocmească documentația cerută de art. 6 din Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009.

Totodată, recurentul-pârât arată că se impune respingerea capătului de cerere referitor la dobânda legală, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale, iar, în subsidiar, aplicarea dobânzii legale numai după rămânerea definitivă a sentinței.

Cu privire la cheltuielile de judecată, recurentul-pârât afirmă că nu este aplicabil art. 453 C. proc. civ., întrucât culpa procesuală nu aparține ministerului.

Legal citată, intimata-reclamantă Asociația Obștea A. nu a formulat întâmpinare față de recursul pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor.

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 22 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 14 iunie 2017, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în limitele care se vor arăta în continuare.

II.1. Argumente de fapt și de drept relevante

A) Prezentarea litigiului de față

Reclamanta A. este proprietara suprafeței de 790 ha, potrivit titlului de proprietate nr. x (fila 118 dosar de fond.

Din totalul acestei suprafețe, o suprafață de 150,10 ha a fost cuprinsă în aria totală protejată a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000 în România, în zona/tipul funcțional T1 și T2, așa cum rezultă din Ordinul nr. 1964/2007 al MMDD (actualmente MMAP), Anexa nr. 1, pct. 184 ROSCI0188 - Situl Parâng, având rol de păduri de protecție situate în zone de tip funcțional T2, aspecte necontestate în cauză de către pârât și atestate de înscrisurile de la dosar.

În considerarea calității de proprietar, reclamanta s-a adresat Inspectoratului Teritorial de Regim Silvic și de Vânătoare Râmnicu Vâlcea cu cererile înregistrate sub nr. x/2014, 179/18.02.2014, 180/18.02.2014, 181/18.02.2014, înaintând centralizatorul suprafețelor ce se încadrează în prevederile legii pentru acordarea compensațiilor și solicitând ajutorul de stat aferent anilor 2010-2013.

ITRSV Râmnicu Vâlcea a emis Adresa nr. x/2014, prin care a comunicat următoarele: "Referitor la documentațiile dumneavoastră prin care solicitați acordarea alocațiilor bugetare aferente anilor 2007-2014 potrivit art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic pentru Obștea A. (...) va restituim deconturile justificative întocmite pentru obștile precizate mai sus, respinse de la avizare de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova."

Organele de conducere ale ITRSV Râmnicu Vâlcea au înaintat documentația și decontul justificativ către organul ierarhic superior - MMAP, conform prevederilor legii, aspect care rezultă din Adresa nr. x/2014.

Față de răspunsul comunicat de ITRSV Râmnicu Vâlcea, reclamanta a formulat plângere prealabilă, care a fost respinsă, așa cum rezultă din adresele nr. x, x/11.08.2014, x/11.08.2014 și x/11.08.2014 .

Prin Adresa nr. x/2014, ITRSV Rm. Vâlcea i-a adus la cunoștință reclamantei faptul că în data de 04.08.2014 a primit răspuns de la Cabinetul Secretarului de Stat din cadrul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, prin care pârâtul a refuzat plata compensațiilor solicitate cu titlu de ajutor de stat aferent anilor 2010-2013.

Ca urmare a refuzului, reclamanta a sesizat instanța solicitând obligarea pârâtului la plata sumei de 92.993,55 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară în anii 2010-2013, precum și la plata dobânzii aferente.

B) Analiza motivelor de casare

Un prim motiv al recursului declarat de recurentul-pârât Ministerul Apelor și Pădurilor îl constituie nemotivarea soluției date de judecătorul fondului asupra excepției prescripției dreptului la acțiune al reclamantei Obștea A., invocată pentru anul 2010, excepție care a fost respinsă ca neîntemeiată de către prima instanță.

Verificând aceste susțineri din calea de atac declarată, reține Înalta Curte că soluția recurată este una legală sub aspectul respectării cerinței motivării, fiind arătate argumentele esențiale pentru care s-a considerat că nu a operat curgerea termenului de prescripție, termen ce a fost afectat de condiția suspensivă a lipsei deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

Această soluție s-a fundamentat pe analiza temeiului juridic al prescripției invocate, precum și pe incidența cauzelor ce au determinat curgerea termenului de prescripție de la un alt moment decât cel pretins de către recurentul-pârât ca fiind cel al nașterii dreptului intimatei-reclamante de a obține compensațiile solicitate, fiind îndeplinită cerința motivării hotărârii în privința excepției examinate, din perspectiva reglementării cuprinse în dispozițiile art. 425 alin. (1), lit. b) C. proc. civ. Prin urmare, sunt nefondate criticile recurentului-pârât ce au fost subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. a fost invocat de Ministerul Apelor și Pădurilor atât cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune pentru anul 2010, cât și pentru fondul cauzei.

În referire la excepția prescripției, criticile recurentului-pârât au vizat interpretarea greșită, în opinia titularului căii de atac declarate, a dispozițiilor cuprinse în H.G. nr. 861/2009 și a Deciziei nr. C (2012) 5166/19.07.2012.

Înalta Curte, în examinarea acestui motiv de casare, reține că este legală soluția de respingere ca neîntemeiată a excepției prescripției dreptului la acțiune pentru anul 2010, soluție ce va fi menținută, în urma exercitării controlului judiciar asupra sentinței recurate.

În cuprinsul Deciziei nr. 36/2015 a ICCJ, pronunțată în vederea dezlegării unor chestiuni de drept, se arată, la paragrafele 63-64 că, [63. Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010-2013), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat".

Plecând de la cele statuate prin Decicia nr. 36/2015, se reține că a existat o dublă condiționare a nașterii dreptului pretins de intimata-reclamantă, ce ținea de emiterea deciziei favorabile a Comisiei Europene pentru acordarea ajutoarelor de stat și de elaborarea, în plan intern, a normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de sat pentru compensații, norme ce au intrat în vigoare prin adoptarea H.G. nr. 447/2017.

În concluzie, condiția suspensivă ce a afectat începutul termenului de prescripție al dreptului la compensații pretins de intimata-reclamantă pe anul 2010 a determinat neîmplinirea cursului prescripției la data formulării cererii de acordare a sumelor pretinse cu titlul de despăgubiri pentru lipsa de folosință a suprafețelor de păduri cuprinse în aria protejată din Situl Natura 2000, excepția fiind neîntemeiată.

În ceea ce privește fondul cauzei, motivul de casare invocat de recurentul-pârât Ministerul Apelor și Pădurilor, reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., este întemeiat, fapt ce determină admiterea recursului declarat împotriva sentinței pronunțate de prima instanță.

Intimata-reclamantă Obștea A. a solicitat instanței de contencios administrativ cenzurarea refuzului nejustificat al pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor de a plăti compensațiile solicitate pe perioada 2010-2013, pentru lipsa de folosință a terenurilor forestiere aflate în zonade protecție de tip T2 din situl Parâng -ROSCI0188, parte a sitului Natura 2000.

Contrar soluției primei instanțe, ce a reținut caracterul nejustificat al acestui refuz, astfel cum a solicitat intimata-reclamantă, instanța de control judiciar consideră că poziția exprimată de recurentul-pârât Ministerul Apelor și Pădurilor este una justificată în raport de cadrul normativ incident atât la momentul soluționării cererii în procedura administrativă ce a generat emiterea actului administrativ atipic, cât și pe parcursul soluționării dosarului, până la pronunțarea unei decizii definitive în cauză.

C) Scurtă prezentare a cadrului legislativ

C.1) Cadrul legislativ comunitar

a) În temeiul art. 107 alin. (1) din TFUE, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

b) Conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier în perioada 2007-2013 (paragraful 176), Comisia va declara ajutorul de stat pentru împădurirea terenurilor agricole sau neagricole, crearea de sisteme agroforestiere pe terenuri agricole, plățile Natura 2000, plățile pentru silvo-mediu, refacerea potențialului forestier și introducerea de acțiuni de prevenire, precum și investițiile neproductive compatibile cu articolul 87 alin. (3) litera (c) din Tratat, în cazul în care ajutorul îndeplinește condițiile prevăzute la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășește valoarea maximă prevăzută de acesta.

Ajutorul din cauza de față privește suprafețele forestiere cu funcție de protecție de tip T1 (zonele de protecție absolută- rezervații științifice și peisagistice) sau T2 (zonele care fac obiectul unui regim de conservare specială- păduri seculare, virgine sau semivirgine) situate în întregime în zona Natura 2000.

c)Conceptul de ajutor existent la data aderării

Necesitatea introducerii acestui concept a fost legată de acordarea unor certitudini legale; practic, măsurile de sprijin implementate de Statele Membre înainte de intrarea în vigoare a Tratatului nu vor fi considerate ajutoare ilegale și Comisia Europeană nu va putea dispune recuperarea acestora.

Conceptul de ajutor existent apare menționat în art. 108 alin. (1) din TFUE, unde se specifică următoarele: "Comisia, împreună cu Statele Membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea Pieței comune."

O definiție concretă a acestui concept se regăsește la articolul 1 lit. b) punctul i din Regulamentul nr. 659/1999, care statuează că ajutorul existent este "orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a Tratatului în aceste State Membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a Tratatului."

Per a contrario, obligația de a nu pune în aplicare măsurile de ajutor în lipsa unei decizii finale a Comisiei cu privire la compatibilitatea acelei măsuri de ajutor se aplică numai măsurilor de ajutor puse în aplicare după intrarea în vigoare a tratatului pentru statul membru în cauză. În cazul României, tratatul a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007, iar la data aderării, acest ajutor era deja pus în aplicare.

C.2. Cadrul legislativ intern

Ca urmare a aderării, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora.

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 861 din 22 iulie 2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale și pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice și de efectuare a controalelor de fond (fiind abrogată Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 23 august 2006).

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârșitul anului 2009. Conform art. 6 din aceste Norme Metodologice:

"(1) Formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice și la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările și completările ulterioare, se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

(2) Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință 2010-2013, prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."

În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.

Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene această schemă de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

C.3. Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană

Prin decizia menționată, a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.

Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

D) Analiza condițiilor cerute pentru acordarea compensațiilor

Cererea de față are ca obiect acordarea alocațiilor bugetare prev. de art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferente anilor 2010, 2011, 2012 și 2013.

Înalta Curte constată că plata compensațiilor solicitate de către reclamanta-intimata, este condiționată de îndeplinirea a două condiții cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

(i)emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 TFUE;

(ii)adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiție ce nu a fost îndeplinită.

D.1) Emiterea deciziei Comisiei Europene

Necesitatea îndeplinirii condiției rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din Hg nr. 861/2009 și art. 4 și 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

- Pentru anii 2010 și 2011

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru anii 2010 și 2011 nu a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea ajutor de stat, cât timp schema aprobată își produce efectele din 19 iulie 2012 și până la data de 31.12.2013.

În ceea ce privește posibilitatea aplicării acestei decizii și pentru perioada anterioară (2010 și 2011), Înalta Curte constată că relevante în acest sens sunt cateva decizii din jurisprudența CJUE, care conchid că o consecință a prevederilor art. 107 alin. (3) din Tratat este aceea că nicio măsură de ajutor de stat nu poate fi pusă în aplicare în baza niciunui act cu efect retroactiv înainte de aprobarea de către Comisie.

Astfel, în paragraful 63 al deciziei date în Cauza C-262/01 Van Calster, se arată că decizia finală a Comisiei de constatare ca fiind compatibil a unui ajutor de stat ce nu a fost notificat de statul mebru în cauză nu are efectul de validare ex post facto a unor măsuri de punere în aplicare care erau invalide deoarece fuseseră luate cu încălcarea interdicției din teza finală a art. 99 alin. (3) al Tratatului, din moment ce efectul direct al interdicției ar fi diminuat, iar interesul particularilor, care trebuie protejat de instanțele naționale, ar fi desconsiderat. Orice altă interpretare ar avea efectul acordării unui rezultat favorabil situației de nerespectare a prevederilor de către statul membru în cauză și ar lipsi această interdicție de efectivitatea sa. Aceleași considerente se regăsesc și în paragraful 41-2 al deciziei date în Cauza C-368/04 Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH și alții.

În concluzie, pentru perioada 2010-2011, nu este îndeplinită condiția de a fi existat o Decizie a Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 TFUE.

- Pentru anii 2012 și 2013

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru perioada 2012-2013, a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea prezentului ajutor de stat.

D.2) Condiția de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat

Această condiție va fi analizată în principal pentru compensațiile aferente anilor 2012 și 2013, iar pentru compensațiile aferente anilor 2010 și 2011 doar în subsidiar, cât timp s-a constatat deja neîndeplinirea primei condiții (din cele două cerute cumulativ), prin lipsa unei decizii a Comisiei Europene.

a)Necesitatea îndeplinirii condiției

Înalta Curte constată că această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control, aspect subliniat prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este și pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare și menționat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Astfel, nu punctul 19 al deciziei Comisiei Europene este cel care impune necesitatea emiterii normelor metodologice, ci art. 5 din O.G. nr. 14/2010, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 36/2015 a ICCJ.

b)Neîndeplinirea condiției

Prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ s-a reținut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice. Astfel, Înalta Curte va înlătura considerentele primei instanțe, care a reținut că lipsa unor norme metodologice nu constituie un impediment la stabilirea și achitarea compensațiilor solicitate, întrucât un astfel de act normativ există deja în cadrul legislativ național, acesta fiind H.G. nr. 861/2009.

Nu se poate constata, astfel cum a reținut prima instanță, faptul că există în cadrul legislativ național un act normativ în vigoare care reglementează metodologia de acordare a compensațiilor, cât timp art. 6 din H.G. nr. 861/2009 coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 14/2010 (emisă tocmai în vederea stabilirii cadrului juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006, pentru realizarea unor producții competitive și în scopul asigurării securității alimentare a populației și pentru protejarea mediului) a prevăzut explicit ca etapă ulterioară emiterea de norme metodologice referitoare la modul de calcul și la criteriile de eligibilitate, precum și la procedurile de supraveghere și control.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a ICCJ, s-a reținut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, față de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și față de cele statuate cu forță juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană, iar acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017), se pune problema de drept a aplicabilității sau nu a H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016 iar în subsidiar, a dreptului la acordarea acestor compensații, în lipsa unor norme metodologice.

Din punct de vedere al aplicabilității H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispozițiile prevăzute la secțiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, cât și obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cum Înalta Curte a înlăturat și argumentul în sensul că mai putea fi aplicată H.G. nr. 861/2009 ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensațiile aferente anilor 2010, 2011, 2012 și 2013, nu a fost îndeplinită condiția de a exista norme metodologice care să pună în aplicare schema de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

c) Consecințele lipsei normelor metodologice

În ceea ce privește acest aspect, pe de o parte, reclamantul a invocat existența unui refuz nejustificat al autorității de acordare a compensațiilor în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, iar pe de altă parte, încălcarea dreptului la proprietate privată conform art. 44 și 136 alin. (5) din Constituție în lumina art. 1 din Protocolul 1 la CEDO.

c.1) În ceea ce privește existența unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ

Conform textului menționat, prin refuz nejustificat se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane (art. 2 alin. (1) lit. i) din legea contenciosului administrativ), iar prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor (art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ).

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanță este dacă refuzul autorității publice de a acorda un ajutor de stat ce a fost aprobat de Comisie, dar nu a fost pus în aplicare printr-un act normativ intern a cărui necesitate a fost statuată prin acte normative cu forță juridică superioară, reprezintă sau nu un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că rezolvarea acestei probleme de drept este dată de jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunțată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franța în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menționată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

La baza acestei concluzii, a stat următorul raționament: o decizie a Comisiei Europene este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarii pe care îi indică, dar destinatarul deciziei de aprobare a schemei de ajutor de stat era statul membru, nu particularul potențial beneficiar al ajutorului de stat.

Apoi, s-a mai reținut faptul că o prevedere a unei decizii adresate unui stat membru poate fi invocată de particular în raporturile cu acest stat membru atunci când dispoziția în cauză impune destinatarului său o obligație necondiționată și suficient de clară și de precisă.

În cauza respectivă, s-a constatat că acordarea ajutorului era subordonată aprobării de către Comisie a unui proiect de punere în aplicare, astfel că s-a reținut că, "în pofida intervenției Comisiei, statele membre dispun de o largă putere de apreciere atât în ceea ce privește decizia de a utiliza această posibilitate, cât și în ceea ce privește cuprinsul măsurii avute în vedere, fără ca, din aprobarea acestei măsuri de către Comisie, să poată decurge vreo obligație de a utiliza respectiva posibilitate."

Astfel, se reține că obținerea aprobării face posibilă acordarea ajutorului de stat, încă inexistentă în speță și care necesită un act național pentru punerea sa în aplicare, dar nu impune o astfel de acordare.

În concluzie, cât timp nu se poate reține existența unei obligații necondiționate și suficient de clare și precise care să poată fi opusă statului membru, particularii nu pot invoca un drept întemeiat direct pe decizia Comisiei Europene, drept care să fie opozabil autorității publice din statul membru respectiv.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat față de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorității publice.

c.2) În ceea ce privește protecția proprietății private

Reclamanta a invocat, iar prima instanță a validat argumentul că reținerea apărării pârâtului legată de inexistența metodologiei de calcul a compensațiilor ar conduce la încălcarea dispozițiilor art. 44 și art. 136 alin. (5) din Constituția României, care garantează dreptul la proprietate privată, precum și a dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la C.E.D.O. S-a argumentat pe ideea că efectul neadoptării într-un termen rezonabil a actului normativ este acela că reclamanta este lipsită de folosința bunului pentru o cauză de utilitate publică, fără însă a primi o dreaptă și prealabilă despăgubire pentru această restricție majoră a dreptului său de proprietate, deși însăși legea în a cărei executare ar trebui emisă hotărârea de guvern îi recunoaște dreptul la acordarea unei compensații.

Înalta Curte constată că, dincolo de împrejurarea că orice apărări prin care se invocă aspecte legate de protecția proprietății private reprezintă aspecte de natură civilă care nu pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, calificarea ca ajutor de stat a compensațiilor acordate reclamantei exclude în mod logic argumentul legat de o eventuală vătămare a acesteia în raport de ceilalți deținători de fonduri forestiere.

Astfel, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier în perioada 2007-2013 (paragrafele 15 și 16), pentru a fi considerată compatibilă cu Piața comună, o măsură de ajutor trebuie să conțină un anumit element de stimulare sau să ceară o anumită contrapartidă din partea beneficiarului. Dacă în legislația comunitară sau în Liniile directoare nu sunt prevăzute expres excepții, măsurile unilaterale de ajutor de stat care sunt destinate pur și simplu îmbunătățirii situației financiare a producătorilor, dar care nu contribuie în nici un fel la dezvoltarea sectorului, în special ajutoarele acordate numai pe baza prețului, cantității, unității de producție sau unității de mijloace de producție sunt considerate drept ajutoare de operare care sunt incompatibile cu Piața comună. În plus, prin însăși natura lor, există de asemenea probabilitatea ca astfel de ajutoare să afecteze mecanismele organizării comune a pieței. Din același motiv, ajutorul care este acordat retroactiv pentru activități care au fost deja întreprinse de către beneficiar nu poate fi considerat ca incluzând elementul de stimulare necesar și trebuie să fie considerat drept ajutor de operare destinat pur și simplu să elibereze beneficiarul de o povară financiară.

Ca urmare, acest act comunitar reglementează atât ajutorul de stat cu caracter stimulativ, cât și ajutorul de stat cu caracter compensatoriu.

Conform paragrafelor 18 și 19 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană, ajutoarele vizate îndeplinesc condițiile pertinente din Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În speță, Comisia poate considera că ajutoarele notificate sunt ajutoare cu caracter compensatoriu, deoarece obiectivul urmărit nu este acela de a-i determina pe beneficiari să efectueze lucrări, ci de a compensa pierderile suferite de aceștia în urma interdicției de tăiere a masei lemnoase. Prin urmare, criteriul efectului stimulativ nu este pertinent în acest caz.

Plățile Natura 2000 pentru sectorul forestier sunt reglementate de dispozițiile articolului 46 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, care prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice sau asociațiilor care au păduri în proprietate pentru a compensa costurile suportate și pierderile de venituri suferite având în vedere restricțiile la utilizarea pădurilor și a altor suprafețe împădurite rezultate în urma punerii în aplicare a directivelor 79/409/CEE și 92/43/CEE în zona în cauză.

În plus, conform jurisprudenței Curții de Justiție, pentru a demonstra denaturarea concurenței, este suficient ca situația concurențială a întreprinderii să se amelioreze, conferindu-i astfel un avantaj pe care aceasta nu l-ar fi putut obține în condiții normale de piață și de care nu beneficiază celelalte întreprinderi concurente [cauza 730/79, Philip Morris/Comisie, Culegere (1980) p. 2671].

Ca urmare, cât timp acordarea acestor ajutoare reprezenta un avantaj economic în comparație cu alți deținători de fonduri forestiere, nu se poate invoca în mod eficient o vătămare adusă proprietății private prin neobținerea ajutorului de stat, chiar dacă rațiunea ce stă la baza acestui avantaj este una compensatorie (acoperirea unei pierderi), iar nu stimulativă (acordarea unui câștig).

c.3) În ceea ce privește eventuala invocare a principiului așteptărilor legitime

În materia ajutorului de stat, acest principiu se poate enunța astfel: atunci când Comisia Europeană a creat impresia că ajutorul este compatibil, beneficiarul ajutorului de stat poate să invoce așteptări legitime, întrucât atitudinea Comisiei i-a conferit certitudinea că ajutorul de stat nu este recuperabil.

Dacă există jurisprudență comunitară în ceea ce privește aplicarea principiului așteptării legitime în situația recuperării unui ajutor ilegal, nu există jurisprudență în ceea ce privește ipoteza invocării aparenței de legalitate a ajutorului prin aprobarea sa de către Comisie.

În plus, aria de aplicare a principiului așteptărilor legitime a fost restrânsă odată cu introducerea principiului investitorului diligent, potrivit căruia un investitor diligent trebuie și poate să urmărească dacă procedura a fost urmată de către statul membru furnizor a ajutorului de stat. Astfel, un investitor care beneficiază de ajutor de stat nu poate invoca așteptări legitime dacă art. 108 (3) din Tratat nu a fost respectat, respectiv dacă nu a fost urmată procedura de notificare și autorizare a ajutorului înaintea acordării lui (cazul C-24/95).

Din jurisprudența Curții Europene de Justiție reiese că, în general, pentru ca o parte să se poată baza pe principiului așteptărilor legitime trebuie să respecte următoarele condiții:

- partea trebuie să aibă posibilitatea de a invoca un drept dobândit, susceptibil de protecție;

- interferența cu acest drept trebuie să fi fost imprevizibilă și trebuie să fi avut loc fără avertisment și fără nici o măsură de tranziție de natură să permită unei părți diligente să evite pierderea;

- să nu existe un interes public superior care să se opună așteptării legitime.

Or, așa cum s-a reținut deja, nu este îndeplinită prima condiție, aceea ca partea să aibă posibilitatea de a invoca un drept dobândit, susceptibil de protecție, nefiind consacrat un drept la ajutorul de stat, ci doar o vocație. Astfel, nici invocarea principiului așteptărilor legitime nu este justificată.

c.4) În concluzie, nefiind îndeplinite cumulativ cele două condiții în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv nefiind îndeplinită condiția de a fi fost adoptate normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorității publice.

II.2 Temeiul procesual al soluției date recursului

Prin urmare, în temeiul art. 497 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta Obștea A., ca nefondată, iar celelalte dispoziții ale sentinței recurate cu privire la soluționarea excepțiilor vor fi menținute, soluția dată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune pentru anul 2010 fiind confirmată potrivit considerentele arătate în cuprinsul prezentei decizii, iar celelalte două soluții privind excepția prematurității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Apelor și Pădurilor, nefiind atacate, au intrat în puterea lucrului judecat astfel cum au fost pronunțate de prima instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor împotriva sentinței civile nr. 82 din 11 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând, dispune:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asociatia Obștea A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, ca neîntemeiată.

Menține soluția primei instanțe în referire la excepțiile prematurității, lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Apelor și Pădurilor și prescripției dreptului la acțiune pentru anul 2010.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 04 aprilie 2018.