ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 860/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată inițial sub nr. x/2016 pe rolul Tribunalului Galați, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naționala Sanitara Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor, obligarea acesteia sa completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unor acte de asimilare a funcțiilor și salariilor.

Prin sentința civilă nr. 1402/22.11.2016, Tribunalul Galați a dispus declinarea competenței la Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reținând, în esență, incidența dispozițiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel sunt competente în ceea ce privește soluționarea cauzelor prin care se solicită anularea unor acte administrative emise de o autoritate publică centrală.

Prin sentința civilă nr. 57/F din 14 martie 2017 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal au fost respinse, ca fiind nefondate, excepțiile invocate de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) București prin întâmpinare, respectiv excepția lipsei calității sale procesual pasive și cea a inadmisibilității acțiunii.

A fost admisă acțiunea formulată de reclamant și, în consecință, a fost obligată pârâta ANSVSA să completeze Ordinul emis de către aceasta, în temeiul art. 1 alin. (8) indice 2 din O.U.G. nr. 83/2014, sub nr. x/23.12.2015, în sensul inserării în Anexa, la pct. I lit. b), tabelul nr. 2 și a funcției de muncitor calificat.

A fost obligată pârâta DSVSA Galați la emiterea pentru reclamant a deciziei de asimilare a funcției și a salariului, în conformitate cu Ordinul completat în sensul celor susmenționate și la plata eventualelor diferențe salariale.

Împotriva sentinței civile nr. 57/F din 14 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, după rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Prima critică adusă soluției instanței de fond vizează soluția primei instanțe de respingere a excepției calității procesuale pasive a recurentei-pârâte, întrucât solicitarea reclamantului era în sensul ca Ordinul nr. 1016/23.12.2015 să fie completat prin emiterea unor acte administrative de asimilare care pot fi emise numai de către direcțiile sanitare-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București.

Recurenta-pârâtă este organul ierarhic superior și nu poate emite decizii pentru personalul încadrat în instituțiile din subordinea sa, iar direcțiile sunt instituții publice cu personalitate juridică.

Conform dispozițiilor art. 8 alin. (2), art. 9 alin. (1) lit. f) din Anexa 2 la Ordinul Președintelui ANSVSA nr. 571/2014, directorul executiv al direcțiilor județene, în executarea atribuțiilor de serviciu, emite decizii privind încadrarea, modificarea, sancționarea, pensionarea și încetarea raporturilor de muncă/raporturilor de serviciu ale personalului din instituție, respectiv personalului contractual/funcționarilor publici.

Prin urmare, consideră recurenta-pârâtă, nu există identitate între persoana sa și persoana care este ținută să aducă la îndeplinire obligația stabilită în raportul juridic dedus judecății.

În plus, nici calitatea de ordonator principal de credite nu atrage calitatea procesuală pasivă a recurentei-pârâte și, prin urmare, sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, ale H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea ANSVSA și a unităților subordonate acesteia, coroborate cu prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii.

O altă critică se referă la respingerea excepției inadmisibilității, soluția primei instanțe sub acest aspect fiind dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ.

Recurenta-pârâtă învederează faptul că prima instanță a încălcat prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 alin. (1) și (1

1

) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum și pe cele ale art. 60-62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Obiectul unei acțiuni în contencios administrativ este cel reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 și constă în anularea în tot sau în partea actului administrativ, repararea pagubei cauzate și acordarea de daune morale, prin urmare, solicitarea intimaților-reclamanți de completare a unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală nu poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Cererea reclamantului este inadmisibilă și prin raportare la maniera în care aceștia solicită să se efectueze completarea, respectiv prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual de către instituțiile din subordine (decizii de asimilare).

Mai arată recurenta-pârâtă că reclamantul nu contestă și nu aduce nicio critică Ordinului Președintelui ANSVSA nr. 1016/23.12.2015 și nici drepturilor salariale stabilite, începând cu data de 01.12.2015, prin actele administrative individuale emise de DSVSA Galați, astfel că soluția primei instanțe este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., arătând că aprecierile instanței de fond sunt contradictorii și neîntemeiate, deoarece, începând cu data de 01.12.2015, funcțiile și salariile personalului din cadrul structurilor subordonate instituției au fost asimilate cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA), potrivit dispozițiilor art. I pct. 2 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe.

Aceste dispoziții legale susțin asimilarea funcțiilor și salariilor personalului ANSVSA, instituțiilor centrale și structurilor subordonate județene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul Ministerului agriculturii și Dezvoltării Rurale și, după caz, din cadrul APIA pentru unitățile subordonate.

Totodată, se prevede că stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale se face prin ordin al președintelui autorității naționale sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, corespunzător specificului funcțiilor ANSVSA, având ca referință dispozițiile ordinelor MADR, de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și (8

1

), cu respectarea normelor legale în vigoare.

La asimilarea funcțiilor trebuie să se țină seama de nivelul studiilor și ierarhizarea funcțiilor din cele două instituții ale căror salarii se asimilează.

Recurenta-pârâtă ANSVSA a procedat la asimilarea cu funcțiile și salariile din cadrul APIA, prin emiterea Ordinului nr. 1016/2015, ținându-se seama de nivelul studiilor și vechimea în specialitate a acestora.

Ulterior, DSVSA Galați a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia, funcționari publici/contract de muncă.

Mai arată recurenta-pârâtă că au fost asimilate numai funcțiile regăsite în Anexa nr. 1, Capitolul II, lit. k) - "Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu alte cuvinte, au fost asimilate numai funcțiile contractuale specifice activității, exceptându-se funcțiile contractuale comune.

Asimilarea s-a realizat strict din punctul de vedere al salarizării și are ca referință dispozițiile OMADR nr. 1980/29.12.2014.

Pentru funcțiile contractuale comune (muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, șofer), Legea nr. 284/2010 nu reglementează niciun nivel de studii, în timp ce pentru funcțiile cuprinse în Anexa la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/2014 și OMADR nr. 1980/2014, legea prevede pentru ocupare studii superioare de lungă durată/de scurtă durată și studii medii.

Reclamantul este încadrat pe postul de șofer, corespunzător Anexei I, Cap. II lit. D) - Alte funcții comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010, iar funcția nu este corespondentă cu funcțiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor, pentru care se cere un anumit nivel al studiilor, conform Anexei I, Cap. II, lit. k) - Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor din Legea nr. 284/2010.

Intimatul-reclamant nu precizează în cerere cu ce funcție solicită să se facă asimilarea, astfel că, și din acest punct de vedere soluția primei instanțe este criticabilă.

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivare, a arătat că în mod corect instanța de fond, obligând recurenta la completarea ordinului în sensul asimilării funcției sale, nu a făcut altceva decât să înlăture discriminarea existentă între funcționarii publici și personalul contractual, aceasta fiind și dorința legiuitorului în domeniul salarizării.

A mai arătat intimatul că în speță nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. invocate de recurentă, și nici cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8, întrucât solicitarea de obligare la completarea ordinului 1016/2015 nu poate fi judecată decât în contradictoriu cu emitentul ordinului, în speța de față acesta fiind recurenta. Astfel, în mod corect instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentei-pârâte.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Critica privind respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei ANSVSA, ce poate fi încadrată la pct. 5 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., este nefondată.

Recurenta-pârâtă susține că cererea de completare a Ordinului nr. 1016/23.12.2015 al ANSVSA poate fi realizată numai de către direcțiile sanitare-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a mun. București, prin emiterea unor decizii în acest sens.

Acțiunea introductivă nu privește plata unor drepturi de natură salarială ce ar intra în sarcina instituțiilor aflate în subordinea ANSVSA, ci obligarea autorității centrale la emiterea unui ordin, în completarea primului ordin emis, nr. 1016/23.12.2015.

Înalta Curte observă că Ordinul nr. 1016/23.12.2016 a fost emis în temeiul art. I pct. 2 și pct. 4 din Legea nr. 293/2015, Legea nr. 284/2010, O.U.G. nr. 83/2014, care obligă ANSVSA să emită un ordin prin care să dispună asimilarea funcțiilor și salariului (unde este cazul) personalului din structura centrală și structurile județene subordonate, cu funcțiile și salariile personalului Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Recurenta-pârâtă a emis în acest scop Ordinul nr. 1016/23.12.2016, însă reclamantul pretinde că nu a fost îndeplinită obligația și în privința sa.

În ipoteza recunoașterii dreptului reclamantului de a-i fi asimilate funcția și salariul cu cele ale personalului APIA, așa cum a procedat prima instanță, autoritatea publică care are competența să emită un nou ordin care să cuprindă și funcția reclamantului este pârâta ANSVSA.

Deciziile despre care vorbește recurenta-pârâtă și care sunt de competența direcțiilor județene/mun. București sunt acte administrative unilaterale individuale ce nu pot fi emise în absența unui act administrativ unilateral normativ, similar Ordinului nr. 1016/23.12.2015.

În concluzie, în speță sunt pe deplin respectate prevederile art. 36 din C. proc. civ., existând identitate între persoana pârâtului și persoana care este ținută să aducă la îndeplinire obligația stabilită prin raportul juridic dedus judecății.

Înalta Curte va respinge ca nefondat și motivul de nelegalitate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., constatând că nu au fost încălcate dispozițiile art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată și art. 60-62 din Legea nr. 24/2000.

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate, reparații pentru daune morale dar și dacă se consideră vătămată prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În aceste cazuri, soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ sunt, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, anularea, în tot sau în parte a actului administrativ, obligarea autorității publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În cuprinsul cererii de recurs, recurenta-pârâtă ANSVSA citează trunchiat dispozițiile legale sus-menționate, omițând să indice și să analizeze situația în care persoana vătămată se plânge pentru refuzul nejustificat de soluționare a cererii sale (în speță de a-i fi asimilată funcția și salariul cu cele din cadrul APIA), când, instanța de contencios administrativ are posibilitatea dată de dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să îi fie recunoscut dreptul pretins.

Instanța de fond a identificat corect cererea reclamanților și ipoteza permisă de Legea nr. 554/2004, dispunând obligarea pârâtei ANSVSA să emită un ordin prin care să asimileze funcția și salariul reclamantului cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul APIA, potrivit art. 1 alin. (8

2

) din O.G. nr. 83/2014, ordin care, în mod evident, va fi dat în completarea Ordinului nr. 1016/23.12.2015 care a omis în cuprinsul său situația reclamantului.

În ceea ce privește încălcarea dispozițiilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte constată că acest act privește normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative importante și incidente fiind dispozițiile art. 4 alin. (3), conform cărora "actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Recurenta-pârâtă nu a dezvoltat argumente legate de încălcarea dispozițiilor art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, în schimb, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 reprezintă consacrarea principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative.

Ordinul nr. 1016/23.12.2016 fiind act administrativ unilateral cu caracter normativ emis în vederea organizării legii, autoritatea competentă are obligația să respecte forța juridică superioară a legii în temeiul căruia a fost emis.

În speță, prin Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligația să identifice toate funcțiile și nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA.

În caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcției lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, pot, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 554/2004, modificată și completată, să acționeze autoritatea publică competentă în instanța de contencios administrativ pentru a-i fi recunoscut dreptul și a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens.

Față de acestea, Înalta Curte va reține neîntrunirea motivului de casare întemeiat pe dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., respingerea excepției inadmisibilității acțiunii nefiind susceptibilă de reformare în calea de atac a recursului.

Pe fondul pricinii, s-au invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciind că primul motiv nu a fost dezvoltat și, prin urmare, nu îndeplinește exigențele dispozițiilor art. 488 C. proc. civ. pentru a fi analizat.

În cadrul motivului de nelegalitate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a susținut aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (8) și alin. (8

1

) din O.U.G. nr. 83/2014.

Instanța de fond, admițând acțiunea reclamantului, a indicat și analizat dispozițiile art. 1 alin. (7) - (8

2

) din O.U.G. nr. 83/2014, considerând că art. 1 alin. (8

2

) din O.U.G. nr. 83/2014 nu face nicio distincție între funcția publică și funcția contractuală și nici în cadrul funcțiilor contractuale, astfel că, asimilarea trebuie să privească atât funcțiile contractuale specifice, cât și funcțiile contractuale comune.

Înalta Curte constată că sentința atacată a fost pronunțată, sub acest aspect, cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. I pct. 2 din Legea nr. 293/2015, asimilarea funcțiilor și salariilor personalului instituției centrale și structurilor subordonate județene/mun. București se realizează în acord cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul APIA, în funcție de specificul funcțiilor ANSVSA.

Această asimilare are ca punct de reper dispozițiile ordinelor MADR de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și (8

1

) din O.U.G. nr. 83/2014.

Asimilarea are în vedere funcțiile și nivelul de salarizare, astfel că, în mod firesc și legal s-a procedat la compararea nivelului studiilor și a vechimii în specialitate, între personalul ANSVSA/direcții subordonate și APIA/MADR.

Asimilarea se face ținând seama și de specificul sistemului sanitar veterinar pentru siguranța alimentelor, iar funcțiile contractuale comune în discuție nu se regăsesc în anexele ordinelor de referință emise de MADR/APIA.

Pentru funcțiile cuprinse în anexele ordinelor emise de MADR/APIA este prevăzut un anumit nivel de studii necesar ocupării funcției, în timp ce pentru funcția ocupată de reclamant nu se cer asemenea studii.

De altfel, funcțiile contractuale comune nu fac parte și nu se regăsesc în Anexa nr. 1, Cap. II, lit. k) - "Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Rațiunea adoptării dispozițiilor legale analizate a fost aceea de înlăturare a diferențelor salariale în cadrul autorităților ce funcționează în coordonarea/subordinea MADR, cu atribuții specifice domeniului de activitate, ținând seama că la nivelul APIA a intervenit o modificare salarială prin raportare la funcțiile Ministerului Fondurilor Europene, în baza art. 1 alin. (8) și (8

1

) din O.U.G. nr. 83/2014.

Reclamantul se găsește într-o situație diferită, datorită faptului că nu ocupă o funcție specifică, iar aceasta nu determină crearea unei situații discriminatorii.

Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupațională de funcții bugetare, "Administrație", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% față de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015, reclamantul încadrându-se în această prevedere legală.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va admite recursul declarat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 57/F din 14 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca neîntemeiată. Va menține soluția de respingere a excepțiilor invocate de pârâta ANSVSA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva sentinței nr. 57/F din 14 martie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința și, rejudecând:

Respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Menține soluția de respingere a excepțiilor invocate de pârâta ANSVSA.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 februarie 2020.