ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4240/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 6806/2/2012, reclamanta SC L.T. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâții M.S.P. și Municipiul Slobozia prin primar, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună: (i) obligarea pârâtului M.S.P.

să-i soluționeze cererea ce face obiectul Dosarului înregistrat sub nr. 59684 din 12 octombrie 2010, în sensul emiterii autorizației de funcționare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, prin excepție de la criteriul demografic, în județul Ialomița, localitatea Slobozia; (ii) anularea adresei din 25 noiembrie 2010 emisă de către autoritatea administrației publice locale a Municipiului Slobozia, prin care s-a dispus revocarea avizului din 08 septembrie 2010, conform art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1062 din 20 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus; respingerea excepției prescripției, excepției decăderii, excepției lipsei calității procesuale pasive și excepției litispendenței, invocate de pârâtul M.S.P., ca neîntemeiate, respingerea excepției puterii de lucru judecat invocată de pârâtul Municipiul Slobozia, ca neîntemeiată, respingerea acțiunii reclamantei SC L.T. SRL, astfel cum a fost precizată, ca neîntemeiată. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Ceea ce s-a dedus judecății instanței de contencios administrativ este actul administrativ asimilat constând în refuzul pârâtului M.S.P.

de a emite reclamantei autorizația de funcționare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, conform cererii de autorizare din 12 octombrie 2010, refuzul fiind motivat de împrejurarea că, urmare a revocării adeverinței din 08 septembrie 2010, reclamantei îi lipsește documentul solicitat de art. 10 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 266/2008 și că, în această situație nu face dovada încadrării în prevederile art. 12 alin. (2) din aceeași lege pentru a fi autorizată prin excepție de la criteriul demografic.

Ținând cont de împrejurarea că, prin Decizia civilă nr. 919 din data de 01 martie 2012, Curtea de Apel București a reținut că adresa din 25 noiembrie 2010 nu constituie un act administrativ de sine stătător, ci o operație administrativă prealabilă emiterii autorizației, legalitatea acestei adrese este analizată în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în contextul examinării refuzului exprimat de pârât, adresa din 25 noiembrie 2010, de revocare a adeverinței din 08 septembrie 2010, constituind motivul neacordării autorizației solicitate de reclamantă.

În ceea ce privește pretinsa nelegalitate externă a actului revocator constând în lipsa motivării, argumentele reclamantei nu pot fi reținute, întrucât din analiza adresei din 25 noiembrie 2010, depusă la fila 53 din dosar, rezultă că măsura revocării a fost motivată în fapt și în drept, arătându-se, în esență, că, urmare a constatărilor și măsurătorilor efectuate, s-a constatat că spațiul închiriat de reclamantă nu face parte dintr-un centru comercial de mare suprafață situat într-un singur imobil și având infrastructură comună, astfel că nu se încadrează la art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, cu modificările și completările ulterioare, ci la art. 4 lit. p) din aceeași ordonanță, și anume „comerț în zone publice”.

În raport de prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, forma în vigoare în perioada de referință, și de argumentele prezentate de părți, se constată că problema controversată constă în a stabili dacă spațiul închiriat de reclamantă se încadrează în exigențele legale, astfel încât aceasta să poată obține autorizație pentru înființarea unei farmacii comunitare, prin exceptare de la criteriul demografic. Raportul de expertiză extrajudiciară întocmit în Dosarul nr. 662/98/2011, depus de pârâtul Municipiul Slobozia, nu poate justifica măsura adoptată, fiind întocmit ulterior actului de revocare. Relevante în ceea ce privește încadrarea spațiului în prevederile O.G.

nr. 99/2000 sunt planșele utilizate la analiza situației de fapt, care fac parte din lucrarea cadastrală aparținând Municipiului Slobozia, finalizată în cursul anului 2008, fiind așadar anterioare emiterii adeverinței din 08 septembrie 2010 și adresei de revocare din 25 noiembrie 2010. Din analiza planșei de la fila 308 instanța reține că spațiul închiriat de reclamantă nu este un centru comercial de mare suprafață situat într-un singur imobil cu infrastructură comună. Prin urmare, în mod legal și temeinic s-a procedat la revocarea adeverinței din 08 septembrie 2010, fiind evident că imobilul deținut de solicitanta autorizației face parte din categoria prevăzută la art. 4 lit. p) din O.G.

nr. 99/2000 - comerț în zone publice, definit ca activitatea de comercializare a produselor și serviciilor, desfășurată permanent sau sezonier în piețe, târguri, oboare, pasaje publice, porturi, aeroporturi, gări, autogări, drumuri publice și străzi sau orice zonă de altă natură destinată folosinței publice. În concluzie, constatând că actul de revocare din 25 noiembrie 2010 reprezintă o operațiune administrativă legală și justificată, prima instanță a apreciat că, în mod legal și temeinic pârâtul M.S.P. a reținut că reclamanta nu face dovada îndeplinirii cerinței de la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, refuzul acestuia de eliberare a autorizației fiind justificat. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1062 din 20 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta SC L.T.

SRL, susținând că este nelegală și netemeinică, pentru următoarele motive: 3.1. Stabilirea greșită a situației de fapt, în raport de dispozițiile art. 4 din O.G. nr. 99/2000 și de probatoriul administrat în cauză. Instanța de fond a reținut ca fiind corect raționamentul societății reclamante, potrivit căruia pentru soluționarea favorabilă a cererii de autorizare, se cer a fi îndeplinite, în mod cumulativ, două condiții, respectiv să fie depusă documentația prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și să existe raportul de inspecție favorabil, întocmit de personalul de specialitate din cadrul M.S.P., conform art. 10 alin. (4) din Legea nr. 266/2008. În acest sens, examinând actele înaintate de către ministerul intimat, instanța a reținut că „reclamanta a depus la dosarul administrativ constituit la pârâtul M.S.P.

documentația completă necesară pentru autorizare și că raportul de inspecție întocmit potrivit legii de personalul de specialitate din cadrul ministerului este favorabil”. Cu toate acestea, judecătorul fondului a apreciat, nelegal și netemeinic, că „actul de revocare din 25 noiembrie 2010 reprezintă o operațiune administrativă legală și justificată”, concluzionând că „refuzul pârâtului de eliberare a autorizației este justificat”. Hotărârea primei instanțe se impune a fi casată în parte, urmare a reanalizării înscrisurilor administrate în primă instanță, avându-se în vedere și înscrisurile noi, privind aspecte cadastrale și urbanistice privitoare la centrul comercial în discuție.

Astfel, instanța de fond a pronunțat o soluție netemeinică și nelegală, câtă vreme cauționează, printr-o motivare generică, atitudinea emitentului intimat de a reveni, în mod arbitrar, intempestiv, asupra aspectelor atestate prin adeverința din 08 septembrie 2010, fără a exista un studiu/raport prealabil, tehnic, analitic și argumentativ, care să infirme, concret și efectiv, constatările inițiale. Este inacceptabil ca, după ce în patrimoniul reclamantei s-a produs efectul adeverinței din 08 septembrie 2010, aceasta angajându-se în raportul juridic de autorizare, în temeiul acesteia, încrezându-se în temeinicia controlului administrativ, să fie pusă în situația de a suferi pierderi economice, ca o consecință a revocării actului, fără nicio motivare și fără nici un înscris argumentativ, care să explice măsura adoptată.

Instanța de fond a înlăturat în mod netemeinic concluziile celor două rapoarte de expertiză extrajudiciară, depuse de reclamantă pentru certificarea încadrării spațiului în prevederile O.G.

nr. 99/2000, unul efectuat la 24 septembrie 2010, anterior investirii ministerului, și cel de-al doilea, efectuat la 17 martie 2011, în timpul litigiului soluționat pendinte din 2011. Concluziile ambelor expertize confirmă situația încadrării spațiilor într-un centru comercial de mare suprafață, împrejurare atestată inițial și de către autoritatea publică locală intimată, prin adeverința din 08 septembrie 2010. Criteriul invocat de către instanță, privind încadrarea imobilelor în centre comerciale, doar dacă sunt de tip „mall” nu este prevăzut de lege, astfel că, în aplicarea principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, inserarea argumentului subiectiv, de evaluare a „centrului comercial de mare suprafață”, lasă fără suport legal hotărârea judecătorească recurată.

Sentința este nelegală și pentru că instanța dă o definiție greșită noțiunii de „imobil”, prin care nu se înțelege „o singură construcție”, așa cum apreciază instanța de fond, ci „terenul, cu sau fără construcție, de pe teritoriul unei unității administrativ-teritoriale, aparținând uneia sau mai multor proprietari, care se identifică printr-un număr cadastral unic”, conform dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, completată prin dispozițiile O.U.G. nr. 64/2010.

Instanța de fond și-a fundamentat soluția pe conținutul probator al unei planșe despre care autoritatea publică locală intimată a pretins că face parte din lucrarea cadastrală aparținând municipiului Slobozia, finalizată în cursul anului 2008. Această lucrare este fără utilitate probatorie în cauză, fiind lipsită de concludență, întrucât nu are aptitudinea să dezlege aspectul litigios, câtă vreme comunicarea din 25 noiembrie 2010, analizată de către instanță, privește desființarea unui act prin care s-a atestat o împrejurare valabilă la data de 08 septembrie 2010. 3.2. Efectul vertical, direct, al Directivei nr. 2006/123/CE, privind serviciile pe piața internă, neimplementate în Legea farmaciei nr. 266/2008.

Directiva nr. 2006/123/CE, privind serviciile pe piața internă, recomandă statelor membre ca cerințele care au în vedere limitări fixate în funcție de populație sau de o distanță minimă între furnizori, să fie excluse, pentru a nu aduce atingere concurenței. Conform normelor comunitare, serviciilor farmaceutice li se aplică regulile concurenței, Tratatul C.E. prevăzând o abrogare progresivă a restricțiilor, acolo unde acestea există. În speță, decizia de respingere a cererii reclamantei de autorizare, omologată prin sentința recurată, are la bază Adresa din 25 noiembrie 2010 emisă de municipiul intimat, care urmărește să promoveze restricția editată pe criterii demografice și de limitare a distanței geografice între farmacii, de norma din art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008.

Având în vedere dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție, hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu eludarea efectului direct, vertical, al Directivei nr. 2006/123/CE, neimplementată de statul român la data edictării Legii nr. 266/2008, care salvgardează dreptul reclamantei la înființarea farmaciei comunitare. În concluzie, pentru motivele prezentate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 304 1 C. proc.

civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, rejudecarea litigiului în fond și admiterea acțiunii, astfel cum a fost precizată la data de 28 noiembrie 2012. 4. Apărările formulate în cauză Primăria Municipiului Slobozia a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței civile nr. 1062 din 20 martie 2013, pronunțată de Curtea de Apel București, susținând că adresa din 25 noiembrie 2010 a fost emisă motivat și în concordanță cu situația fizică din teren, imobilul în cauză neîndeplinind cerința expres prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 266/2008. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, inclusiv art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta SC L.T. SRL a supus controlului de legalitate, în condițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, refuzul pârâtului M.S.P. de emitere a autorizației de funcționare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, conform cererii de autorizare nr. 59684/12 octombrie 2010, refuz considerat de reclamantă ca fiind unul nejustificat.

În conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ a fost investită și cu examinarea legalității operațiunii administrative prealabile, reprezentată de adresa din 25 noiembrie 2010 emisă de Municipiul Slobozia prin Primar, prin care a fost revocată adeverința din 08 septembrie 2010. În accepțiunea art. 2 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de nu rezolva cererea unei persoane. Art. 2 alin. (1) lit. n) din același act normativ definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Raportat la aceste considerente teoretice, din analiza actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte reține că hotărârea primei instanțe în sensul respingerii cererii reclamantei, astfel cum a fost precizată, se bazează pe interpretarea corectă atât a probelor administrate în cauză, cât și a dispozițiilor legale aplicabile. Astfel, contrar susținerilor recurentei, măsura revocării adeverinței din 08 septembrie 2010 nu este una arbitrară, intempestivă și nemotivată, ci este rezultatul constatărilor și măsurătorilor efectuate din care a rezultat că spațiul închiriat de reclamantă nu face parte dintr-un centru comercial de mare suprafață situat într-un singur imobil și având infrastructură comună, astfel că nu se încadrează la art. 4 lit. o) din O.G.

nr. 99/2000, cu modificările și completările ulterioare. Cerința ca spațiul deținutde reclamantă să facă parte dintr-un centru comercial de mare suprafață situat într-un singur imobil a fost reținută de prima instanță printr-o interpretare corectă a prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008,forma în vigoare în perioada de referință. Relativ la situația de fapt, în dezacord cu poziția procesuală a recurentei, Înalta Curte reține că înscrisul probator avut în vedere de prima instanță, reprezentat de planșa din lucrarea cadastrală aparținând Municipiului Slobozia, finalizată în anul 2008, evidențiază faptul că spațiul deținut de reclamantă nu îndeplinește cerințele instituite de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și art. 4 lit. o) din O.G.

nr. 99/2000, cu modificările și completările ulterioare. Cele două rapoarte de expertiză extrajudiciară invocate de recurentă nu au nicio forță probantă, de vreme ce nu au fost întocmite în condițiile art. 201 și următoarele C. proc. civ., cu respectarea principiului nemijlocirii, contradictorialității și dreptului la apărare. Cu toate acestea, prima instanță a examinat concludența constatărilor și concluziilor rapoartelor de expertiză extrajudiciară de care reclamanta s-a prevalat în susținerea nelegalității actului de revocare din 25 noiembrie 2010, reținând corect că acestea nu fac nicio referire la prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, care instituie cerința centrului comercial de mare suprafață situat într-un singur imobil.

Prin urmare, atât actul administrativ contestat, cât și operațiunea administrativă prealabilă emiterii acestuia respectă cerințele legale, astfel că sunt neîntemeiate criticile formulate în acest sens de către recurentă. Referitor la efectul vertical, direct, al Directivei nr. 2006/123/CE, susținerile recurentei nu sunt de natură să afecteze legalitatea sentinței recurate, atât timp cât s-au făcut referiri la prevederile Directivei, în ansamblu, fără precizarea prevederilor de drept ale Uniunii al căror conținut normativ să fie analizat de instanța națională, pentru a stabili dacă prevederile respective sunt suficient de clare și exacte pentru a fi aplicate direct în dreptul național. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta SC L.T. SRL, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge reclamanta SC L.T. SRL împotriva sentinței civile nr. 1062 din 20 martie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 noiembrie 2014