ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4240/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4240/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 6806/2/2012,

reclamanta SC L.T. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâții M.S.P. și

Municipiul Slobozia prin primar, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin

care să se dispună:

(i) obligarea

pârâtului M.S.P. să-i soluționeze cererea ce face obiectul Dosarului înregistrat

sub nr. 59684 din 12 octombrie 2010, în sensul emiterii autorizației de

funcționare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, prin excepție de la

criteriul demografic, în județul Ialomița, localitatea Slobozia;

(ii) anularea adresei

din 25 noiembrie 2010 emisă de către autoritatea administrației publice locale

a Municipiului Slobozia, prin care s-a dispus revocarea avizului din 08

septembrie 2010, conform art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004.

instanțe

Prin sentința civilă nr.

1062 din 20 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus; respingerea excepției

prescripției, excepției decăderii, excepției lipsei calității procesuale pasive

și excepției litispendenței, invocate de pârâtul M.S.P., ca neîntemeiate,

respingerea excepției puterii de lucru judecat invocată de pârâtul Municipiul

Slobozia, ca neîntemeiată, respingerea acțiunii reclamantei SC L.T. SRL, astfel

cum a fost precizată, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Ceea ce s-a dedus

judecății instanței de contencios administrativ este actul administrativ

asimilat constând în refuzul pârâtului M.S.P. de a emite reclamantei

autorizația de funcționare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, conform

cererii de autorizare din 12 octombrie 2010, refuzul fiind motivat de

împrejurarea că, urmare a revocării adeverinței din 08 septembrie 2010,

reclamantei îi lipsește documentul solicitat de art. 10 alin. (2) lit. i) din

Legea nr. 266/2008 și că, în această situație nu face dovada încadrării în

prevederile art. 12 alin. (2) din aceeași lege pentru a fi autorizată prin

excepție de la criteriul demografic.

Ținând cont de

împrejurarea că, prin Decizia civilă nr. 919 din data de 01 martie 2012, Curtea

de Apel București a reținut că adresa din 25 noiembrie 2010 nu constituie un

act administrativ de sine stătător, ci o operație administrativă prealabilă

emiterii autorizației, legalitatea acestei adrese este analizată în condițiile art.

18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în contextul examinării refuzului exprimat

de pârât, adresa din 25 noiembrie 2010, de revocare a adeverinței din 08

septembrie 2010, constituind motivul neacordării autorizației solicitate de

reclamantă.

În ceea ce privește

pretinsa nelegalitate externă a actului revocator constând în lipsa motivării,

argumentele reclamantei nu pot fi reținute, întrucât din analiza adresei din 25

noiembrie 2010, depusă la fila 53 din dosar, rezultă că măsura revocării a fost

motivată în fapt și în drept, arătându-se, în esență, că, urmare a

constatărilor și măsurătorilor efectuate, s-a constatat că spațiul închiriat de

reclamantă nu face parte dintr-un centru comercial de mare suprafață situat

într-un singur imobil și având infrastructură comună, astfel că nu se

încadrează la art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, cu modificările și

completările ulterioare, ci la art. 4 lit. p) din aceeași ordonanță, și anume „comerț

în zone publice”.

În raport de

prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și art. 4 lit. o) din O.G.

nr. 99/2000, forma în vigoare în perioada de referință, și de argumentele

prezentate de părți, se constată că problema controversată constă în a stabili

dacă spațiul închiriat de reclamantă se încadrează în exigențele legale, astfel

încât aceasta să poată obține autorizație pentru înființarea unei farmacii

comunitare, prin exceptare de la criteriul demografic.

Raportul de expertiză

extrajudiciară întocmit în Dosarul nr. 662/98/2011, depus de pârâtul Municipiul

Slobozia, nu poate justifica măsura adoptată, fiind întocmit ulterior actului

de revocare.

Relevante în ceea ce

privește încadrarea spațiului în prevederile O.G. nr. 99/2000 sunt planșele

utilizate la analiza situației de fapt, care fac parte din lucrarea cadastrală

aparținând Municipiului Slobozia, finalizată în cursul anului 2008, fiind

așadar anterioare emiterii adeverinței din 08 septembrie 2010 și adresei de

revocare din 25 noiembrie 2010.

Din analiza planșei

de la fila 308 instanța reține că spațiul închiriat de reclamantă nu este un

centru comercial de mare suprafață situat într-un singur imobil cu

infrastructură comună. Prin urmare, în mod legal și temeinic s-a procedat la

revocarea adeverinței din 08 septembrie 2010, fiind evident că imobilul deținut

de solicitanta autorizației face parte din categoria prevăzută la art. 4 lit. p)

din O.G. nr. 99/2000 - comerț în zone publice, definit ca activitatea de

comercializare a produselor și serviciilor, desfășurată permanent sau sezonier

în piețe, târguri, oboare, pasaje publice, porturi, aeroporturi, gări,

autogări, drumuri publice și străzi sau orice zonă de altă natură destinată

folosinței publice.

În concluzie, constatând

că actul de revocare din 25 noiembrie 2010 reprezintă o operațiune

administrativă legală și justificată, prima instanță a apreciat că, în mod

legal și temeinic pârâtul M.S.P. a reținut că reclamanta nu face dovada

îndeplinirii cerinței de la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, refuzul

acestuia de eliberare a autorizației fiind justificat.

exercitată în cauză

Împotriva sentinței

civile nr. 1062 din 20 martie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen

legal, reclamanta SC L.T. SRL, susținând că este nelegală și netemeinică,

pentru următoarele motive:

3.1. Stabilirea

greșită a situației de fapt, în raport de dispozițiile art. 4 din O.G. nr. 99/2000

și de probatoriul administrat în cauză.

Instanța de fond a

reținut ca fiind corect raționamentul societății reclamante, potrivit căruia

pentru soluționarea favorabilă a cererii de autorizare, se cer a fi

îndeplinite, în mod cumulativ, două condiții, respectiv să fie depusă

documentația prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și să existe

raportul de inspecție favorabil, întocmit de personalul de specialitate din

cadrul M.S.P., conform art. 10 alin. (4) din Legea nr. 266/2008.

În acest sens,

examinând actele înaintate de către ministerul intimat, instanța a reținut că

„reclamanta a depus la dosarul administrativ constituit la pârâtul M.S.P.

documentația completă necesară pentru autorizare și că raportul de inspecție

întocmit potrivit legii de personalul de specialitate din cadrul ministerului

este favorabil”.

Cu toate acestea,

judecătorul fondului a apreciat, nelegal și netemeinic, că „actul de revocare din

25 noiembrie 2010 reprezintă o operațiune administrativă legală și

justificată”, concluzionând că „refuzul pârâtului de eliberare a autorizației

este justificat”.

Hotărârea primei instanțe

se impune a fi casată în parte, urmare a reanalizării înscrisurilor

administrate în primă instanță, avându-se în vedere și înscrisurile noi,

privind aspecte cadastrale și urbanistice privitoare la centrul comercial în

discuție.

Astfel, instanța de

fond a pronunțat o soluție netemeinică și nelegală, câtă vreme cauționează,

printr-o motivare generică, atitudinea emitentului intimat de a reveni, în mod

arbitrar, intempestiv, asupra aspectelor atestate prin adeverința din 08

septembrie 2010, fără a exista un studiu/raport prealabil, tehnic, analitic și

argumentativ, care să infirme, concret și efectiv, constatările inițiale.

Este inacceptabil ca,

după ce în patrimoniul reclamantei s-a produs efectul adeverinței din 08

septembrie 2010, aceasta angajându-se în raportul juridic de autorizare, în

temeiul acesteia, încrezându-se în temeinicia controlului administrativ, să fie

pusă în situația de a suferi pierderi economice, ca o consecință a revocării

actului, fără nicio motivare și fără nici un înscris argumentativ, care să

explice măsura adoptată.

Instanța de fond a

înlăturat în mod netemeinic concluziile celor două rapoarte de expertiză

extrajudiciară, depuse de reclamantă pentru certificarea încadrării spațiului

în prevederile O.G. nr. 99/2000, unul efectuat la 24 septembrie 2010, anterior

investirii ministerului, și cel de-al doilea, efectuat la 17 martie 2011, în

timpul litigiului soluționat pendinte din 2011.

Concluziile ambelor

expertize confirmă situația încadrării spațiilor într-un centru comercial de

mare suprafață, împrejurare atestată inițial și de către autoritatea publică

locală intimată, prin adeverința din 08 septembrie 2010.

Criteriul invocat de

către instanță, privind încadrarea imobilelor în centre comerciale, doar dacă

sunt de tip „mall” nu este prevăzut de lege, astfel că, în aplicarea

principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus,

inserarea argumentului subiectiv, de evaluare a „centrului comercial de mare

suprafață”, lasă fără suport legal hotărârea judecătorească recurată.

Sentința este

nelegală și pentru că instanța dă o definiție greșită noțiunii de „imobil”,

prin care nu se înțelege „o singură construcție”, așa cum apreciază instanța de

fond, ci „terenul, cu sau fără construcție, de pe teritoriul unei unității

administrativ-teritoriale, aparținând uneia sau mai multor proprietari, care se

identifică printr-un număr cadastral unic”, conform dispozițiilor art. 1 alin. (5)

din Legea nr. 7/1996, completată prin dispozițiile O.U.G. nr. 64/2010.

Instanța de fond și-a

fundamentat soluția pe conținutul probator al unei planșe despre care

autoritatea publică locală intimată a pretins că face parte din lucrarea

cadastrală aparținând municipiului Slobozia, finalizată în cursul anului 2008.

Această lucrare este

fără utilitate probatorie în cauză, fiind lipsită de concludență, întrucât nu

are aptitudinea să dezlege aspectul litigios, câtă vreme comunicarea din 25

noiembrie 2010, analizată de către instanță, privește desființarea unui act

prin care s-a atestat o împrejurare valabilă la data de 08 septembrie 2010.

3.2. Efectul

vertical, direct, al Directivei nr. 2006/123/CE, privind serviciile pe piața

internă, neimplementate în Legea farmaciei nr. 266/2008.

Directiva nr. 2006/123/CE,

privind serviciile pe piața internă, recomandă statelor membre ca cerințele

care au în vedere limitări fixate în funcție de populație sau de o distanță

minimă între furnizori, să fie excluse, pentru a nu aduce atingere concurenței.

Conform normelor

comunitare, serviciilor farmaceutice li se aplică regulile concurenței,

Tratatul C.E. prevăzând o abrogare progresivă a restricțiilor, acolo unde acestea

există.

În speță, decizia de

respingere a cererii reclamantei de autorizare, omologată prin sentința

recurată, are la bază Adresa din 25 noiembrie 2010 emisă de municipiul intimat,

care urmărește să promoveze restricția editată pe criterii demografice și de

limitare a distanței geografice între farmacii, de norma din art. 12 alin. (2)

din Legea nr. 266/2008.

Având în vedere

dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție, hotărârea instanței de fond

este nelegală, fiind pronunțată cu eludarea efectului direct, vertical, al

Directivei nr. 2006/123/CE, neimplementată de statul român la data edictării

Legii nr. 266/2008, care salvgardează dreptul reclamantei la înființarea

farmaciei comunitare.

În concluzie, pentru

motivele prezentate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 304

1

C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a

hotărârii recurate, rejudecarea litigiului în fond și admiterea acțiunii,

astfel cum a fost precizată la data de 28 noiembrie 2012.

formulate în cauză

Primăria Municipiului

Slobozia a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea

recursului ca nefondat și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței

civile nr. 1062 din 20 martie 2013, pronunțată de Curtea de Apel București,

susținând că adresa din 25 noiembrie 2010 a fost emisă motivat și în

concordanță cu situația fizică din teren, imobilul în cauză neîndeplinind

cerința expres prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 266/2008.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința

recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările

dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, inclusiv art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit

considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

și de drept relevante

Reclamanta SC L.T.

SRL a supus controlului de legalitate, în condițiile art. 1 alin. (1) și art. 8

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, refuzul pârâtului

M.S.P. de emitere a autorizației de funcționare pentru farmacia comunitară

Catena Farmacie, conform cererii de autorizare nr. 59684/12 octombrie 2010,

refuz considerat de reclamantă ca fiind unul nejustificat.

În conformitate cu art.

18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ a

fost investită și cu examinarea legalității operațiunii administrative

prealabile, reprezentată de adresa din 25 noiembrie 2010 emisă de Municipiul

Slobozia prin Primar, prin care a fost revocată adeverința din 08 septembrie 2010.

În accepțiunea art. 2

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, refuzul

nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces

de putere, a voinței de nu rezolva cererea unei persoane.

Art. 2 alin. (1) lit.

n) din același act normativ definește excesul de putere ca fiind exercitarea

dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor

competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților

cetățenilor.

Raportat la aceste

considerente teoretice, din analiza actelor și lucrărilor dosarului, Înalta

Curte reține că hotărârea primei instanțe în sensul respingerii cererii

reclamantei, astfel cum a fost precizată, se bazează pe interpretarea corectă

atât a probelor administrate în cauză, cât și a dispozițiilor legale

aplicabile.

Astfel, contrar

susținerilor recurentei, măsura revocării adeverinței din 08 septembrie 2010 nu

este una arbitrară, intempestivă și nemotivată, ci este rezultatul

constatărilor și măsurătorilor efectuate din care a rezultat că spațiul

închiriat de reclamantă nu face parte dintr-un centru comercial de mare

suprafață situat într-un singur imobil și având infrastructură comună, astfel

că nu se încadrează la art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, cu modificările și

completările ulterioare.

Cerința ca spațiul deținutde

reclamantă să facă parte dintr-un centru comercial de mare suprafață situat

într-un singur imobil a fost reținută de prima instanță printr-o interpretare

corectă a prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008,forma în

vigoare în perioada de referință.

Relativ la situația

de fapt, în dezacord cu poziția procesuală a recurentei, Înalta Curte reține că

înscrisul probator avut în vedere de prima instanță, reprezentat de planșa din

lucrarea cadastrală aparținând Municipiului Slobozia, finalizată în anul 2008,

evidențiază faptul că spațiul deținut de reclamantă nu îndeplinește cerințele

instituite de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 și art. 4 lit. o) din O.G.

nr. 99/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Cele două rapoarte de

expertiză extrajudiciară invocate de recurentă nu au nicio forță probantă, de

vreme ce nu au fost întocmite în condițiile art. 201 și următoarele C. proc.

civ., cu respectarea principiului nemijlocirii, contradictorialității și

dreptului la apărare.

Cu toate acestea,

prima instanță a examinat concludența constatărilor și concluziilor rapoartelor

de expertiză extrajudiciară de care reclamanta s-a prevalat în susținerea

nelegalității actului de revocare din 25 noiembrie 2010, reținând corect că

acestea nu fac nicio referire la prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008,

care instituie cerința centrului comercial de mare suprafață situat într-un

singur imobil.

Prin urmare, atât

actul administrativ contestat, cât și operațiunea administrativă prealabilă

emiterii acestuia respectă cerințele legale, astfel că sunt neîntemeiate

criticile formulate în acest sens de către recurentă.

Referitor la efectul

vertical, direct, al Directivei nr. 2006/123/CE, susținerile recurentei nu sunt

de natură să afecteze legalitatea sentinței recurate, atât timp cât s-au făcut

referiri la prevederile Directivei, în ansamblu, fără precizarea prevederilor

de drept ale Uniunii al căror conținut normativ să fie analizat de instanța

națională, pentru a stabili dacă prevederile respective sunt suficient de clare

și exacte pentru a fi aplicate direct în dreptul național.

soluției instanței de recurs

Pentru toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, Înalta Curte va dispune respingerea recursului

declarat de reclamanta SC L.T. SRL, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

reclamanta SC L.T. SRL împotriva sentinței civile nr. 1062 din 20 martie 2013 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 11 noiembrie 2014