ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 595/2016

Decizia nr. 595/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 1820 din 10 iunie 2014 a Curții de Apel București a fost respinsă ca neîntemeiată cererea reclamantului A. formulată în contradictoriu cu pârâtul B., având ca obiect anularea Ordinului B. nr. I/267 din 15 aprilie 2013 și a tuturor actelor subsecvente emise în baza ordinului atacat.

Motivele de casare;

Împotriva soluției instanței de fond, a formulat recurs reclamantul A., solicitând casarea sentinței

.

Sunt invocate motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., respectiv, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror încălcare atrage sancțiunea nulității și hotărârea este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În susținerea motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea este incompletă, judecătorul fondului refuzând să analizeze unele dintre motivele de nulitate a actului administrativ care au fost invocate. Motivele cererii au fost analizate selectiv, iar cele analizate au fost soluționate cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii. De altfel, prima instanță nu a soluționat nici excepția inadmisibilității cererii, opusă de pârât.

Cât privește această excepție, ea este nefondată întrucât reclamantul a dovedit interesul său în promovarea cererii, fiind persoană vătămată prin emiterea actului administrativ, în sensul art. 1 alin. (1) și art. 2 lit. a), o) și r) din Legea nr. 554/2004. Recurentul a fost vătămat în drepturile sale prin emiterea ordinului atacat, în condiții de nelegalitate, urmat de vătămarea directă și concretă prin emiterea, în baza ordinului, a Dispoziției nr. II/753 din 7 iunie 2013 a directorului general al C., urmată de numirea într-o altă funcție, prin care i s-au diminuat substanțial drepturile salariale.

Cât privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că prima instanță a apreciat greșit că actul administrativ atacat are caracter individual, iar nu normativ și, pe cale de consecință, că nu se impunea publicarea acestuia. Ordinul B. nr. I/267 din 15 aprilie 2013 are caracter normativ, privind întreaga instituție, iar potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, trebuia publicat în M. Of. al României. Încălcarea obligației de publicare atrage nulitatea ordinului atacat.

Celelalte motive de nulitate au fost comprimate greșit de către prima instanță într-unul singur, asupra căruia a apreciat că autoritatea emitentă beneficia de o marjă de apreciere în emiterea actului.

Această marjă de apreciere trebuie să respecte actele normative și să nu funcționeze discreționar. Este amintită de către recurent și Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014, prin prisma considerentelor sale.

Emiterea ordinului a avut loc fără să se aplice procedura-cadru privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcție a personalului, ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul B., aprobată prin Ordinul B. nr. 129/2011.

Prima instanță nu a ținut seama nici de dispozițiile art. 100 alin. (5) din Legea nr. 188/1999, autoritatea pârâtă nesusținând că serviciul desființat nu mai era necesar, ci că activitatea acestui serviciu putea fi realizată de alte structuri, fără însă să se indice temeiurile în drept. Posturile serviciului desființat au fost reînființate cu aceeași dată, de 31 mai 2013, în structura altor servicii ale C. Scopul reorganizării nu a fost acela al eficientizării activității, ci al îndepărtării reclamantului din funcție.

Nota privind principale considerente ale reorganizării C. a fost întocmită și înregistrată la data de 16 aprilie 2013, sub nr. 383.610, ulterior emiterii Ordinul B. nr. I/267 din 15 aprilie 2013.

Deși prima instanță a recunoscut că la emiterea actului administrativ contestat au fost încălcate prevederile Ordinul B. nr. S/65/2011, a apreciat că acesta nu este motiv de anulare a actului. Or, prin emiterea ordinului atacat, s-au încălcat prevederile ordinului anterior menționat, care are caracter normativ și care se referă la regulile care trebuie respectate cu ocazia reorganizării. Dispozițiile Ordinul B. nr. S/65/2011 au fost preluate în mare parte de Ordinul B. nr. 105/2013. Este evidentă greșita aplicare a legii de către instanța de judecată cu referire la înlăturarea efectelor Ordinului B. nr. S/65/2011.

Reorganizarea unei instituții se impune numai când este necesară, iar în speță, nu era necesară dacă s-ar fi respectat dispozițiile O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale.

Măsura desființării Serviciului Metodologie drepturi personal, încadrare și pregătire profesională din cadrul C. nu era nici necesară și nici utilă având în vedere că în conformitate cu art. 2 și 26 alin. (3) din O.U.G. nr. 96/2012 s-a dispus, anterior, ca întreg personalul care deservea activitățile, structurile și instituțiile specializate din domeniul administrației publice din fostul B. să fie preluat la D., măsură care nu a fost adusă la îndeplinire.

Reorganizarea viza întregul aparat central al Ministerului, motiv pentru care s-au emis adrese către toate direcțiile, în vederea găsirii unei soluții adecvate. Cu toate acestea, reorganizarea efectivă a avut loc prin desființarea exclusiv a serviciului condus de recurent, măsură identificată de conducerea C., dar dispusă cu încălcarea dispozițiilor Ordinul B. nr. S/65/2011 privind activitatea de planificare structurală și management organizatoric în unitățile B., în special, a art. 7, 9 și anexei nr. 11 la Ordin, având la bază considerente pur personale și nicidecum elemente rezultate din efectuarea unei analize.

În prezent, s-a dispus reînființarea Serviciului Metodologie sub o denumire ușor schimbată, dar având la bază același act normativ privind numărul de indicatori, anume H.G. nr. 156/2013, fapt care dovedește inutilitatea desființării serviciului condus de reclamant.

Pârâtul B. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în principal, apărările opuse cererii în fond, privitoare la lipsa vătămării unui drept sau interes legitim al reclamantului.

Dispozițiile H.G. nr. 156/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică și efectivele B. și cele ale Ordinului B. nr. 38/2013 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea unităților și structurilor aparatului central al B. au determinat emiterea ordinelor prin care au fost aprobate organigramele și statele de organizare, printre care Ordinul B. nr. I/267/2013, care a fost emis pentru aprobarea statului de organizare al C. Prin urmare, acest ordin a fost emis în baza și în executarea unor dispoziții legale de nivel superior, raportul juridic reglementat referindu-se la numărul de funcții pentru această structură. Recurentul-reclamant nu este titular al drepturilor și obligațiilor generate de actul atacat și nu dovedește existența unei vătămări, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Ordinul a fost emis în urma analizei sarcinilor fiecărui compartiment, prin prisma ierarhizării acestora din punctul de vedere al importanței și impactului asupra funcționării normale a unității, în contextul micșorării numărului de indicatori (de la 71 de posturi la 55 de posturi), impusă de H.G. nr. 156/2013.

Aprecierile reclamantului asupra lipsei de oportunitate a desființării Serviciului Metodologie nu poate constitui motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat, decizia aparținând ministrului, potrivit art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 30/2007.

Contrar afirmațiilor recurentului, conform cărora ar fi fost încălcate dispozițiile Ordinului B. nr. S/65/2011, intimatul arată că acest Ordin privitor la activitatea de planificare structurală și management organizatoric în unitățile B., în vigoare la data reorganizării C., stabilea cadrul juridic organizatoric și funcțional al procesului de planificare structurală și elaborarea documentelor de organizare în B., având ca scop asigurarea unei concepții unitare în ceea ce privește organizarea structurală a unităților ministerului iar în ședința colegiului instituției din 12 aprilie 2013 ministrul a stabilit cadrul organizatoric și funcțional care urma să fie aplicat în procesul de reorganizare al unităților B.

Nota privind principale considerente ale reorganizării C. a fost emisă ulterior actului administrativ contestat, în baza art. 21 alin. (1) din Ordinul B. nr. S/65/2011, proiectul Regulamentului de organizare și funcționare a fiecărei unități întocmindu-se pe baza organigramei și a statului de organizare.

Intimatul arată și că dispozițiile art. 26 alin. (2)-(4) din O.U.G. nr. 96/2012 au fost respectate întocmai, personalul care desfășura activitate în cadrul componentei administrație publică fiind predat pe bază de protocol la D.

În fine, actul administrativ atacat are caracter individual, așa cum corect a stabilit prima instanță, neintrând sub incidența art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

4.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru;

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 1 aprilie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 23 septembrie 2015, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

În recurs, a fost administrată proba cu înscrisuri, fiind depuse dovezi cu privire la veniturile salariale ale recurentului reclamant, în funcțiile deținute înainte și după emiterea ordinului atacat, Ordinul B. nr. 38/2013, minuta ședinței Colegiului B. din 12 aprilie 2013 și Ordinul nr. S/65/2011, acesta din urmă la Compartimentul informații clasificate al Înaltei Curți de Casație și Justiție.

4.2. Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs.

Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte îl va admite pentru argumentele care vor fi prezentate în continuare.

4.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este nefondat. Astfel, recurentul se referă la încălcarea regulilor de procedură de către judecătorul fondului, prin neanalizarea tuturor motivelor cererii introductive, precum și a excepției inadmisibilității cererii, opusă în apărare de către pârâtul B.

Înalta Curte constată că prima instanță s-a pronunțat asupra motivelor cererii introductive, chiar dacă pe unele dintre acestea le-a tratat global. Hotărârea cuprinde motivele pentru care a fost respinsă cererea reclamantului, răspunzând exigențelor prevăzute de art. 425 lit. b) C. proc. civ.

Cât privește nesoluționarea excepției inadmisibilității, având în vedere că prima instanță a analizat fondul cererii reclamantului, acesta nu este vătămat prin neanalizarea excepției menționate, neputând-o invoca drept cauză de anulare a hotărârii pronunțate, în raport cu prevederile art. 178 alin. (2) C. proc. civ.

Cât privește motivele de nelegalitate subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Curtea consideră necesar a analiza cu prioritate apărarea reiterată în recurs de către intimatul-pârât B., care privește inadmisibilitatea cererii, prin prisma lipsei interesului reclamantului de a ataca Ordinul B. nr. I/267 din 15 aprilie 2013.

Potrivit art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 544/2004,

(1)

Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.

(2)

Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

Intimatul-pârât a invocat nedovedirea de către recurentul-reclamant a vătămării a unui drept al său recunoscut de lege sau a unui interes legitim, prin emiterea Ordinului B. nr. I/267/2013.

Ordinul B. nr. I/267 din 15 aprilie 2013 privește reorganizarea C. din cadrul aparatului central al B., prin acesta aprobându-se noua organigramă și statul de organizare al direcției. Deși nemenționate în preambulul ordinului, H.G. nr. 156/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică și efectivele B. precum și Ordinul B. nr. 38/14 aprilie 2013 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea unităților și structurilor aparatului central al B. au stat la baza emiterii actului administrativ atacat.

Noua organigramă a C. a presupus desființarea în întregime a Serviciului Metodologie drepturi personal, încadrări și pregătire profesională pe care recurentul-reclamat îl conducea, o parte din posturile și activitățile acestui serviciu fiind redistribuite în cadrul altor servicii sau direcții. Urmare a punerii efective în executare a ordinului atacat, recurentul reclamant a fost pus la dispoziția B. conform Dispoziției nr. II/753 din 7 iunie 2013, poziție din care a ocupat, ulterior, postul de director adjunct al E. a B., conform Ordinul B. nr. II/4578 din 17 septembrie 2013.

Împrejurarea că executarea Ordinului B. nr. I/267/2013 a presupus desființarea postului de conducere pe care reclamantul îl ocupa la nivelul Serviciului Metodologie indică existența unei vătămări a dreptului său la exercitarea acestei funcții, vătămare care a fost produsă recurentului-reclamant prin adoptarea ordinului. Este lipsită de relevanță în analiza existenței vătămării (condiție cerută de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru exercitarea acțiunii în contencios administrativ) împrejurarea că reclamantul a ocupat ulterior un alt post de conducere la o altă unitate a B. Vătămarea rezultă și din faptul dovedit că drepturile salariale cuvenite reclamantului în noua funcție sunt substanțial mai mici față de cele avute în funcția de șef Serviciu Metodologie (fila 22 recurs).

Prin urmare, în mod corect prima instanță a analizat motivele cererii reclamantului, considerând îndeplinită condiția de exercițiu a acțiunii referitoare la existența interesului în atacarea Ordinului nr. I/267/2013.

Prima instanță a reținut în mod corect că actul administrativ atacat nu are caracter normativ și, drept urmare, nu sunt incidente prevederile art. 11 din Legea nr. 24/2000 care obligă la publicarea actelor administrative cu caracter normativ.

Distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care acestea le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonal, care produc efecte

erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană sau, uneori, față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Ordinul nr. I/267/2013, având obiectul anterior menționat, se adresează entității determinate în cuprinsul său, respectiv C. din cadrul B. Beneficiarii actului sunt, astfel, determinați.

Înalta Curte găsește însă fondat motivul de casare referitor la încălcarea Ordinului B. nr. S/65/2011, cu ocazia emiterii actului administrativ individual atacat.

Ordinul B. nr. S/65/2011 are caracter normativ și era în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat, fiind înlocuit ulterior de Ordinul B. nr. 105/2013

privind activitatea de planificare structurală și management organizatoric în unitățile B.

El se referă, așa cum însuși intimatul precizează în întâmpinarea sa, la activitatea de planificare structurală și management organizatoric în unitățile MAI, impunând cadrul juridic organizatoric și funcțional al procesului de planificare structurală și elaborare a documentelor de organizare în B.

Așa cum a invocat recurentul-reclamant, emiterea Ordinului B. nr. I/267/2011 a avut loc cu încălcarea prevederilor art. 5, art. 7 alin. (2), art. 9 și anexei 11 la Ordinul nr. S/65/2011. Cadrul normativ citat impunea o analiză care să stea la baza modificărilor organizatorice, menită să înlăture elementul discreționar în luarea deciziei.

Înalta Curte este de acord cu poziția primei instanțe potrivit căreia autoritatea publică dispune de o marjă de apreciere în modalitatea concretă de realizare a reorganizării și că oportunitatea emiterii ordinului nu poate fi analizată. Însă aceasta în condițiile în care dreptul de apreciere nu este exercitat cu exces de putere, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Or, în cauză, autoritatea pârâtă nu a respectat cadrul normativ stabilit prin Ordinul B. nr. S/65/2011 în dispunerea măsurilor privitoare la reorganizarea C..

Arată intimatul că ordinul a fost emis în aplicarea dispozițiilor H.G. nr. 156/2013 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică și efectivele B. și a dispozițiilor Ordinului B. nr. 38/2013 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea unităților și structurilor aparatului central al B., însă acestea nu impuneau decât reorganizarea, cu încadrarea în numărul de 55 de posturi repartizate C. și în ponderea de 12% posturi de conducere. Prin urmare, împrejurarea că ordinul atacat a fost emis în executarea acestor măsuri nu scutea autoritatea de obligația de a respecta prevederile Ordinului B. nr. S/65/2011, respectiv de a avea o bază analitică și sintetică pentru dispunerea reorganizării în maniera aleasă.

Se constată că ordinul atacat este emis în aceeași zi cu publicarea H.G. nr. 156/2013, respectiv cu emiterea Ordinului B. nr. 38/2013 și că nu s-a dovedit să fi avut la bază vreo analiză.

Intimatul-pârât arată, în întâmpinarea la recurs, că în ședința colegiului instituției din 12 aprilie 2013 ministrul afacerilor interne a stabilit cadrul organizatoric și funcțional care urma să fie aplicat în procesul de reorganizare a unităților B. și că ministrul avea prerogativa, conform art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 30/2007, de a înființa, desființa, disloca și redisloca unități, până la eșalonul de brigadă exclusiv, servicii, secții, birouri, compartimente și subunități, în limita posturilor aprobate.

Din conținutul minutei ședinței colegiului B. din data de 12 aprilie 2013 nu rezultă o bază analitică și sintetică pentru dispunerea reorganizării C. Prerogativa menționată nu putea fi exercitată cu ignorarea cadrului normativ aplicabil, menit să înlăture elementul discreționar în stabilirea noii organigrame.

Intimatul a susținut și că Ordinul a fost emis în urma analizei sarcinilor fiecărui compartiment, prin prisma ierarhizării acestora din punctul de vedere al importanței și impactului asupra funcționării normale a unității, afirmații care, însă, sunt lipsite de orice suport probator.

Cât privește Nota privind principale considerente ale reorganizării C. din 16 aprilie 2013, în pofida denumirii ei, aceasta nu se referă la considerentele care au determinat reorganizarea în maniera aleasă ci, cât privește Serviciul Metodologie drepturi personal, încadrări și pregătire profesională, dispune exclusiv măsurile de preluare a unora dintre posturile acestui serviciu de către alte servicii sau direcții.

Celelalte motive de recurs invocate, fie sunt nefondate, fie analiza lor nu se mai impune raportat la cele reținute anterior.

Astfel, cât privește nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 96/2012, acestea nu au nicio legătură cu actul administrativ dedus judecății, ele constituind cadrul normativ pentru o altă reorganizare anterioară a activității B.

Celelalte critici, privind caracterul neoportun al desființării Serviciului Metodologie, raportat la importanța atribuțiilor care îi reveneau, nu se mai impun a fi analizate raportat la motivul de recurs reținut ca fondat.

4.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în urma rejudecării, va admite în parte cererea, în sensul anulării Ordinului B. nr. I/267 din 15 aprilie 2011. Va respinge, în rest, cererea, respectiv capătul privitor la anularea „tuturor actelor subsecvente, emise în baza Ordinului B. nr. I/267 din 15 aprilie 2013”. Acest capăt de cerere este neindividualizat. Singurul act care pare să fie vizat de sintagma utilizată de reclamant este Dispoziția nr. II/753 din 7 iunie 2013, prin care a fost pus la dispoziția unității. Însă, în privința acesteia instanța de contencios administrativ nu a fost învestită în mod legal, actul administrativ menționat referindu-se la raportul de serviciu al recurentului-reclamant, care nu face obiectul litigiului de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1820 din 10 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând cauza, admite în parte acțiunea reclamantului A.

Dispune anularea Ordinului B. nr. I/267 din 15 aprilie 2003.

Respinge, în rest, acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 martie 2016.