ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3384/2016

Decizia

nr. 3384/2016

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul litigiului dedus judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2015 la data de 22.04.2015, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate au solicitat pe calea ordonanței președințiale - obligarea pârâților la asigurarea către reclamanți a următoarelor medicamente, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală):

- A. - L. (denumire comercială M.)

- B. - L. (denumire comercială M.)

- C. - L. (denumire comercială M.)

- D. - L. (denumire comercială M.)

- E. - N. (denumire comercială O.)

- F. - N. (denumire comercială O.)

- G. - N. (denumire comercială O.)

- H. - P. (denumire comercială Q.)

- I. - P. (denumire comercială Q.)

- J. - P. (denumire comercială Q.)

- K. - R. (denumire comercială S.)

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 1226 din 30 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială și excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta C.N.A.S., admițându-se cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Au fost obligați pârâții să asigure reclamanților, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, următoarele medicamente, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală):

- L. (denumire comercială M.) pentru reclamanții: A., B., C., D.

- N. (denumire comercială O.) pentru reclamanții: E., F., G.

- P. (denumire comercială Q.) pentru reclamanții: H., I., J.

- R. (denumire comercială S.) pentru reclamanta K.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a avut în vedere, în esență, următoarele considerente:

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de fond a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, având în vedere că această autoritate este implicată în procesul de elaborare a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Astfel, potrivit art. 232 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății „lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății Publice și C.N.A.S., și se aprobă prin hotărâre a Guvernului”.

Mai mult, a reținut instanța de fond că C.N.A.S. este autoritatea care gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, astfel că, chiar dacă acestei autorități nu i s-ar putea reține o culpă pentru neincluderea respectivelor medicamente în lista de care beneficiază asigurații, această autoritate este cea căreia îi revine obligația de a aduce la îndeplinire solicitarea reclamanților din acțiune de a li se asigura tratamentul necesar fără contribuție personală.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, prima instanță a reținut că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”.

Totodată, a avut în vedere instanța de fond și faptul că, în cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu se regăsesc dispoziții care să interzică aplicarea procedurii ordonanței președințiale în litigiile de contencios administrativ, de unde rezultă că este posibilă aplicarea dispozițiilor cuprinse în C. proc. civ. și la care trimite art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în situațiile în care sunt întrunite condițiile reglementate de art. 996 C. proc. civ.

Prima instanță a mai reținut că obligarea pârâților pe cale de ordonanță președințială să asigure reclamanților medicamentele prescrise de medici, în regim de compensare 100%, până la soluționarea dosarului de fond prin care reclamanții solicită constatarea refuzului nejustificat al pârâților de a soluționa cererea reclamanților de includere a respectivelor medicamente în lista de medicamente ce se asigură prin sistemul asigurărilor sociale de sănătate, nu reprezintă o măsură care să intre în contradicție cu prevederile Legii nr. 554/2004, motiv pentru care cererea nu poate fi respinsă de plano ca inadmisibilă, ci se impune analiza întrunirii condițiilor prev. de art. 996 C. proc. civ.

În ceea ce privește întrunirea condițiilor necesare pentru admiterea unei cereri de ordonanță președințială, instanța de fond a reținut următoarele:

Potrivit art. 996 C. proc. civ. „instanța de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparența de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept ce s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări”.

Din aceste dispoziții rezultă următoarele condiții ce trebuie îndeplinite pentru admiterea unei cereri de ordonanță președințială: urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului.

A reținut prima instanță că, în cazul de față este îndeplinită condiția urgenței având în vedere că reclamanții au depus la dosarul cauzei acte medicale din care rezultă că suferă de boli cronice pentru care medicamentele înscrise în lista actuală de medicamente ce se asigură prin sistemul de asigurări sociale de sănătate nu dau rezultate. De asemenea, din actele medicale referitoare la reclamanți rezultă că tratamentul urmat de aceștia cu medicamentele noi solicitate prin cerere, neincluse în listă, au avut efecte pozitive.

Având în vedere gravitatea bolilor de care suferă reclamanții, Curtea a apreciat că lipsa asigurării medicamentației prescrisă de medici le pune în pericol chiar dreptul reclamanților la viață, drept garantat de Constituția României și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului și care ar putea fi pierdut irevocabil până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect refuzul nejustificat al reclamanților de a include respectivele medicamente în lista de medicamente ce se asigură prin sistemul de asigurări sociale de sănătate. Prin urmare, păstrarea dreptului la viață al reclamanților impune luarea de urgență a măsurilor solicitate de reclamanți prin prezenta cerere de ordonanță președințială, fiind astfel îndeplinită prima dintre condițiile prev. de art. 996 C. proc. civ.

De asemenea, a mai apreciat prima instanță că fiind îndeplinită și condiția caracterului vremelnic întrucât măsura urmează a fi dispusă până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având ca obiect cererea reclamanților de obligare a pârâților la actualizarea listei de medicamente ce se asigură prin sistemul de asigurări sociale de sănătate și la emiterea hotărârii de Guvern privind aprobarea acestei liste actualizate.

În ceea ce privește neprejudecarea fondului, a reținut instanța de fond că analiza îndeplinirii acestei condiții presupune o analiză sumară a cauzei pentru a se stabili de partea cui este aparența dreptului.

În urma unei astfel de analize, Curtea a reținut că solicitările reclamanților au o aparență de temeinicie.

Astfel, reclamanții susțin că Statul Român prin autoritățile pârâte cu atribuții în domeniul organizării sistemului de sănătate publică nu au luat măsuri pentru transpunerea obligației prev. în art. 6 din Directiva 89/105/CEE din 21.12.1988 de a adopta un act normativ care să prevadă atât criteriile în care un medicament nou este inclus în lista de medicamente suportate prin sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și un termen de maxim 180 de zile în care se analizează solicitările de includere a unor medicamente în această listă.

A apreciat instanța de fond că susținerea reclamanților are o aparență de temeinicie în condițiile în care pârâții nu au fost în măsură să indice un astfel de act normativ care să fi transpus art. 6 din Directiva de mai sus. Mai mult, chiar în Referatul ce a stat la baza emiterii Ordinului Ministrului Sănătății nr. 519/2014 care a abrogat ordinul anterior nr. 724/2013 (în acest ordin se prevedeau criteriile de includere a medicamentelor în Listă) se precizează că motivul abrogării îl reprezintă tocmai faptul că ordinul nu transpunea în mod corect Directiva 89/105/CEE. În condițiile în care ordinul de abrogare nu a fost urmat de emiterea unui nou ordin care să înlocuiască ordinul anterior, este evident că și pârâții acceptă că până în prezent Directiva nu este transpusă corespunzător.

Prin urmare, există o aparență de temeinicie că solicitările reclamanților de includere a medicamentelor prescrise lor de către medici, nu au fost analizate în termenul prevăzut de art. 6 din Directiva nr. 89/105/CEE, termen a cărui obligație de transpunere din partea Statului Român a expirat cu mult timp în urmă.

Față de toate cele arătate mai sus, Curtea a apreciat că sunt întrunite toate condițiile prev. de art. 996 C. proc. civ., motiv pentru care a admis cererea de ordonanță președințială și a obligat pârâții să asigure reclamanților, până la soluționarea definitivă a Dosarului nr. x/2/2015 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, următoarele medicamente, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală):

- L. (denumire comercială M.) pentru reclamanții: A., B., C., D.

- N. (denumire comercială O.) pentru reclamanții: E., F., G.

- P. (denumire comercială Q.) pentru reclamanții: H., I., J.

- R. (denumire comercială S.) pentru reclamanta K.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1226 din 30 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen legal pârâții Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății, pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, Guvernul României a invocat dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., susținând că în mod eronat prima instanță a dispus admiterea acțiunii față de Guvernul României, obligând această autoritate la asigurarea către reclamanți a medicamentelor eliberate pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%.

Recurentul a reiterat faptul că în cauză nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

În susținerea lipsei calității sale procesuale pasive invocă dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate, conform cărora: „În aplicarea prezentei hotărâri Ministerul Sănătății Publice și Casa Națională de Asigurări de Sănătate aprobă prin ordin comun protocoale terapeutice privind prescrierea medicamentelor aferente denumirilor comune internaționale cuprinse în lista prevăzută la art. 1 alin. (1) și norme metodologice privind implementarea acestora”, precum și dispozițiile art. 131 din H.G.. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, astfel cum a fost modificat de art. 5 al arti. I din H.G. nr. 301/2014 ce prevăd următoarele: „(1) Structura cu atribuții în elaborarea și coordonarea programelor naționale de sănătate este Agenția Națională de Programe de Sănătate, organizată ca direcție în cadrul Ministerului Sănătății”.

Susține în continuare recurentul că, din interpretarea logică a dispozițiilor art. 208 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, modificată și completată, precum și a normelor de organizare și funcționare dispuse în art. 2 din H.G. nr. 144/2010 cu modificări și completări și art. 131 din același act normativ, o eventuală măsură cu privire la obligarea elaborării Listei și a inițierii acestui proiect de act administrativ privind reglementarea situației litigioase nu poate fi atribuită Guvernului României, în integralitatea sa, ca organism colegial.

Potrivit dispozițiilor constituționale și a celor ale legii speciale de organizare și funcționare - Legea nr. 90/2001, cu modificările și completările ulterioare - Guvernul României este autoritatea publică a puterii executive care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice iar pentru realizarea atribuțiilor sale adoptă acte normative de autoritate pe baza și în vederea executării legii (hotărâri și ordonanțe) în condițiile stabilite de art. 102 coroborat cu art. 108 din Constituția României republicată.

Astfel, susține recurentul-pârât Guvernul României, concluzia care se desprinde este aceea că, în fapt această autoritate este lipsită de calitate procesuală pasivă; executivul neavând atribuții și competențe în sensul solicitat; o eventuală soluție de admitere a acțiunii sub acest aspect fiind imposibil de valorificat. Pe cale de consecință, Guvernul României, fiind o autoritate lipsită de calitate procesuală pasivă, nu poate asigura plata medicamentelor către reclamanți iar soluția instanței de fond are în vedere exclusiv opozabilitatea relativă; Guvernul României neavând pârghiile necesare pentru executarea acesteia.

Recurentul Ministerul Sănătății a criticat hotărârea primei instanțe, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând, în esență, următoarele:

În aplicarea prevederilor art. 232

1

din O.U.G. nr. 23/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și pentru modificarea unor acte normative în domeniul sănătății, a fost aprobat Ordinul Ministerului Sănătății nr. 861/2014 pentru aprobarea criteriilor și metodologiei de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentației care trebuie depusă de solicitanți, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate, precum și a căilor de atac, publicat în M. Of. nr. 557/28.08.2014.

În conformitate cu prevederile Ordinului M.S. nr. 861/2014, autoritatea competentă ce implementează mecanismul de evaluare a tehnologiilor medicale în vederea luării deciziei și propune Ministerului Sănătății Lista care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, în condițiile legii, este Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale.

Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei doar după ce aceasta este prezentată de către A.N.M.D.M. după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor pentru care deținătorii autorizațiilor de punere pe piață au formulat solicitări în acest sens.

Din analiza Raportului de evaluare a tehnologiilor medicale rezultă că, la medicamentul M. punctajul obținut este de 70, pentru medicamentul O. - 70 de puncte, pentru medicamentul S. - 70 de puncte iar pentru medicamentul Q. - 50 de puncte, insuficient pentru încadrarea în prevederile Anexei nr. 2 - Metodologia de evaluare din Ordinul M.S. nr. 861/2014. Pentru punctajele între 60 și 79 puncte inclusiv medicamentele se includ pe listă cu condiția încheierii contractelor cost-volum și cost-volum-rezultat.

Accesul pacienților la aceste medicamente va fi posibil prin intermediul contractelor de tip cost-volum/cost-volum-rezultat, ce vor fi încheiate între deținătorii autorizațiilor de punere pe piață și Casa Națională de Asigurări de Sănătate și/sau Ministerul Sănătății.

Pentru asigurarea cadrului legislativ care să permită încheierea acestor contracte a fost aprobată O.U.G. nr. 69/2014 privind stabilirea unor măsuri financiare și pentru modificarea unor acte normative.

În prezent, se află în procedură de transparență decizională proiectul de ordin al ministrului sănătății și al președintelui C.N.A.S. privind modelul de contract, metodologia de negociere, încheiere și monitorizare a modului de implementare și derulare a contractelor de timp cost-volum/cost-volum-rezultat.

În concluzie, față de motivele expuse, recurentul Ministerului Sănătății a solicitat, cu prioritate, admiterea excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, iar pe fondul cauzei, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată, solicitările de finanțare trebuind să realizeze indicatorii și cu încadrarea în limita fondurilor aprobate cu această destinație.

Prin recursul său, recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat, în temeiul art. 1000 C. proc. civ., republicat, și suspendarea executării sentinței civile nr. 1226 din 30.04.2015, până la judecarea cererii de recurs; apreciind că punerea în executare a acesteia excede cadrului legal în limitele căruia se realizează acordarea medicamentelor în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Pe fondul cauzei, solicită a se admite excepția lipsei calității procesuale pasive și admiterea recursului, astfel cum a fost formulat, în sensul modificării în tot a sentinței atacate și al respingerii ordonanței președințiale, ca neîntemeiată.

În susținerea excepției lipsei calității procesuale pasive, recurenta-pârâtă reia în esență apărările formulate în cadrul întâmpinării la judecata pe fond a litigiului, invocând dispozițiile Legii 95/2006, H.G. nr. 400/2014, H.G. nr. 720/2008 și de faptul că C.N.A.S. gestionează bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, potrivit art. 209 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Susține recurenta-pârâtă că asigurații beneficiază numai de medicamente din Lista de medicamente cu sau fără contribuție personală, potrivit art. 231 din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Medicamentele care nu figurează pe Lista de medicamente cu sau fără contribuție personală aprobată prin H.G. nr. 720/2008, nu pot fi acordate în sistemul asigurărilor sociale de sănătate și decontate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate.

Din cuprinsul cererii reclamanților rezultă că suntem în situația în care aceștia solicită și medicamente care nu se regăsesc pe Lista de medicamente cu sau fără contribuție personală și care nu se acordă niciunui asigurat, având în vedere că potrivit art. 218 alin. (2) lit. d), asigurații au dreptul să beneficieze de pachetul de servicii de bază în mod nediscriminatoriu, în condițiile legii.

H.G. nr. 400/2014 în Anexa 1 - Pachetul minimal de servicii și pachetul de servicii de bază - Capitolul III lit. j), prevede că pachetul de bază pentru medicamente cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu cuprinde medicamentele de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală care sunt prevăzute în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare, prevăzută în H.G. nr. 720/2008, cu modificările și completările ulterioare.

Introducerea unor noi DCI-uri în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008 se stabilește de Ministerul Sănătătii în baza prevederilor art. 232

1

din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor Ordinului nr. 861/2014 pentru aprobarea criteriilor și metodologiei de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentatiei care trebuie depusă de solicitanti, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicatiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Lista cuprinzând denumirile comune internationale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguratii, cu sau fără contributie personală, pe bază de prescriptie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internationale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor nationale de sănătate, precum și a căilor de atac.

A mai invocat în susținerea excepției dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 36 la Ordinul ministrului sănătății și președintelui C.N.A.S. nr. 619/360/2014, art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 144/2010, art. 232

1

alin. (2), Secțiunea a 3-a, Cap. 3 din Legea nr. 95/2006 precizând că nu are competențe legale în ceea ce privește elaborarea criteriilor medicale (clinice și paraclinice) de includere/excludere în tratament, de monitorizare și întrerupere a terapiei și evaluare a medicamentelor acordate pacienților, cât și în ceea ce privește procesul de evaluare a tehnologiilor medicale în vederea includerii DCI-urilor sau combinațiilor noi în Lista medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe baza de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Avand in vedere cele mai sus menționate, competențele legale de evaluare a medicamentelor în vederea includerii, extinderii indicațiilor, neincluderii sau excluderii acestora în listă, revin Ministerului Sănătății și Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, agenție care potrivit art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 734/2010, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă autoritatea națională competentă în domeniul evaluării tehnologiilor medicale având funcții:

a) de reglementare a activitătilor din domeniul medicamentelor de uz uman și dispozitivelor medicale, prin intermediul Ministerului Sănătătii, pentru a se asigura realizarea cadrului juridic și elaborarea reglementărilor specifice;

b) de elaborare a politicilor și strategiilor naționale în domeniul medicamentului și dispozitivelor medicale;

d) de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului sau al Ministerului Sănătătii, reprezentarea pe plan intern și extern, în domeniul său de activitate”.

Având in vedere cele ce preced, rezultă că, competențele legate de elaborarea criteriilor in vederea includerii, extinderii indicații lor, neincluderii sau excluderii medicamentului in Lista, revin Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, respectiv Ministerului Sănătății.

În ceea ce privește fondul ordonanței președințiale, apreciază recurenta-pârâtă că, în mod greșit instanța de fond a reținut că sunt întrunite condițiile de admisibilitate ale ordonanței președințiale și totodată a apreciat că în favoarea reclamanților există aparența de drept.

A susținut recurenta, criticând admiterea ordonanței președințiale, că reclamanții nu au dovedit că există o aparență a dreptului, cu atât mai mult cu cât există tratamente alternative cu privire la care legiuitorul prevede decontare 100%. Instanța nu a avut în vedere faptul că medicamentele solicitate de reclamanți nu se află în Lista denumirilor comune internaționale, că medicamentele nu se acordă niciunui asigurat din România, că nu există un preț de decontare stabilit de Ministerul Sănătății și că există tratamente alternative cu medicamente compensate 100% din sistemul de asigurări sociale de sănătate.

Apărările intimaților.

Intimații-reclamanți au formulat întâmpinare împotriva celor trei recursuri, solicitând respingerea acestora, ca nefondate.

În ceea ce privește recursul promovat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive, susțin intimații-reclamanți că este nefondată, în cauză fiind incidente dispozițiile art. 232 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 în raport de care, alături de Guvernul României și Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate are obligația legală de a elabora Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală.

Privitor la criticile de fond formulate de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, susțin intimații-reclamanți că principala critică declarativă pe care aceasta o aduce este cea referitoare la „aparența de drept” și, în mod temeinic și legal instanța de fond a apreciat că există o aparență de temeinicie a solicitărilor reclamanților deoarece în esență, în prezent prevederile art. 6 din Directiva 89/105/CEE din 21 decembrie 1988 referitoare la respectarea termenului maxim de 180 de zile nu sunt transpuse în mod corespunzător în legislația națională iar termenul de 30.10.2014 prevăzut de art. II din O.U.G. nr. 23/2014 până la care pentru anul 2014 trebuia actualizată lista medicamentelor compensate inclusiv în ceea ce privește medicamentele care fac obiectul prezentului dosar nu a fost respectat.

În cauză există o „aparență de temeinicie”, pârâții încălcând principiul „regit tempus actum”; prin modificarea frecventă a cadrului normativ aceștia amână sine die luarea unei decizii privind includerea/neincluderea medicamentelor pe lista de compensate; nu au respectat termenul limită - 30.10.2014 - prevăzut de art. II din O.U.G. nr. 23/2014; nu a fost respectat termenul obligatoriu de 90/180 zile prevăzut de art. 6 alin. (1) al Directivei 89/105/CEE din 21 decembrie 1988.

În ceea ce privește recursurile promovate de Ministerul Sănătății și Guvernul României, susțin intimații-reclamanți că aceștia au formulat aceleași critici ca și Casa Națională de Asigurări de Sănătate pe care le-a motivat asemănător, drept pentru care reiterează la rându-i aceleași apărări.

Ministerul Sănătății formulează la rându-i Întâmpinare la recursul promovat de recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând admiterea acestuia.

Solicită de asemenea admiterea excepției lipsei procedurii prealabile față de Ministerul Sănătății, în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a lipsei calității procesuale pasive a aceleiași autorități, rămânerea fără obiect a cererii de chemare în judecată, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii, pe calea ordonanței președințiale, în conformitate cu dispozițiile art. 997 C. proc. civ.

Ministerul Sănătății a formulat și Răspuns la întâmpinare, în cadrul căruia solicită admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei autorități și respingerea acțiunii, ca fiind formulată față de o persoană fără calitate procesuală pasivă.

Procedura de soluționare a recursurilor

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 07.04.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 21.06.2016 completul de filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursurilor.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurenții-pârâți, de apărările expuse în cuprinsul întâmpinărilor depuse la dosar, precum și de reglementările legale incidente, Înalta Curte, analizând recursurile declarate în raport de motivele invocate, apreciază pentru următoarele considerentele, comune tuturor recursurilor, că, în parte, în ceea ce privește soluția dispusă asupra acțiunii, pe calea ordonanței președințiale, astfel cum a fost formulată, sentința este nelegală, fiind îndeplinite condițiile motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În prealabil, înainte de a analiza recursurile pe fondul lor, Înalta Curte constată că, prin întâmpinarea formulată în acest ciclu procesual Ministerul Sănătății invocă pentru prima dată în apărare, în această cale de atac, excepția lipsei procedurii prealabile administrative, în raport de dispozițiile art. 7 din legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fără ca această apărare să fi fost formulată și supusă spre analiză și instanței de fond, deși, în ceea ce privește condițiile invocării acestei excepții sunt aplicabile regulile instituite prin art. 193 alin. (2) C. proc. civ.; nefiind vorba de o excepție absolută, ci de una relativă, care, neinvocată în termenul legal, are drept consecință decăderea părții din dreptul de a o mai invoca.

Chiar și dacă s-ar face abstracție de acest aspect, Înalta Curte apreciază că, în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind necesară procedura prealabilă sesizării instanței, având în vedere obiectul cauzei, întemeiat pe dispozițiile art. 997 C. proc. civ. și obiectul litigiului de fond - constatare refuz nejustificat de soluționare a cererii de modificare completare a listei medicamentelor contestate în proporție de 100% ca medicamentele solicitate de către reclamanții din prezenta cauză.

Cât privește excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de aceeași autoritate - Ministerul Sănătății - tot pentru prima dată direct în calea de atac a recursului, prin întâmpinarea depusă la dosar, excepție de fond, absolută și peremptorie, Înalta Curte o apreciază ca fiind neîntemeiată față de prevederile Ordinului Ministrului Sănătății nr. 861/2014 din cuprinsul cărora rezultă implicarea Ministerului Sănătăți în procedura de elaborare a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, Ministerul Sănătății fiind cel care primește propunerea de la A.N.M.D.M. și care la rândul său solicită Guvernului să o aprobe prin hotărâre.

Mai mult, atât Ministerul Sănătății, cât și C.N.A.S. au atribuții în ceea ce privește încheierea și negocierea contractelor cost-volum/cost-volum-rezultat, astfel cum rezultă din prevederile Ordinului comun al Ministrului Sănătății și Președintelui C.N.A.S. nr. 3/1/2015.

O astfel de concluzie rezultă și din dispozițiile anterioare ale Legii nr. 95/2006, care erau în vigoare în perioada în care s-a derulat parțial procedura de evaluare a medicamentelor solicitate de reclamant, și anume dispozițiile art. 232 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 potrivit cărora „lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății Publice și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului”.

În plus, Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă și din perspectiva dispozițiilor art. 232

1

din Legea nr. 95/2006 introdus prin O.U.G. nr. 23/2014 care prevede în sarcina acestei autorități obligația de a aproba prin ordin criteriile de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentației care trebuie depusă de solicitanți, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor din Lista cuprinzând denumirile comune internaționale de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul asigurărilor sociale de sănătate.

Pe cale de consecință, Înalta Curte reține că excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de Ministerul Sănătății, în întâmpinarea depusă la dosar, este neîntemeiată.

În ceea ce privește rămânerea fără obiect a acțiunii, invocată în apărare tot de Ministerul Sănătății, în cadrul aceleiași întâmpinări, Înalta Curte o apreciază de asemenea ca nefiind întemeiată, raportat la motivele invocate de parte în susținerea acesteia și la obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu privește doar medicamentul L. (M.).

În ceea ce privește soluția pronunțată de instanța de fond, de respingere a excepțiilor invocate, este apreciată de instanța de control judiciar ca fiind corectă; soluția instanței de fond urmând a fi menținută sub acest aspect, neputând fi reținute aspectele invocate de recurenți.

Astfel, prin sentința atacată au fost respinse excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate și excepția inadmisibilității acțiunii având ca obiect cererea de ordonanță președințială întemeiată pe dispozițiile art. 996 C. proc. civ.

În cauză toate cele trei recurente-pârâte au calitate procesuală pasivă determinată de cadrul procesual stabilit de către reclamanții-intimați în dosarul de fond nr. x/2/2015 în care este contestat refuzul pretins nejustificat al autorităților-recurente de a-și îndeplini anumite atribuții legale în ceea ce privește emiterea hotărârii de guvern pentru modificarea și completarea H.G. nr. 720/2008 în sensul includerii în Lista medicamentelor compensate 100% fără contribuție personală a unor medicamente solicitate de reclamanți, care nu sunt incluse în Listă și care nu au fost compensate de la bugetul general al asigurărilor sociale de sănătate.

În cauza de față, în mod temeinic și legal instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 231 din Legea nr. 95/2006 „Asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente prevăzută la art. 232. Modalitățile de prescriere și eliberare a medicamentelor se prevăd în contractul-cadru.”; art. 232 din același act normativ statuează că „(1) Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății Publice și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (2) În listă se pot include numai medicamente prevăzute în Nomenclatorul de produse.”.

Din lectura normelor menționate, Curtea constată că în procedura de introducere pe listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind astfel partajată între Ministerul Sănătății și C.N.A.S., cărora le revine dreptul și obligația de a elabora lista, respectiv Guvernul României care se pronunță asupra aprobării listei prin hotărâre. Totodată, pe baza listei aprobate, revine structurilor C.N.A.S. competența în legătură cu decontarea medicamentelor respective.

În aceste condiții, Înalta Curtea concluzionează că în mod greșit autoritățile chemate în proces - respectiv Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății au invocat în cauză excepția lipsei calității procesuale pasive, deoarece în raport de obiectul concret al cererii de chemare în judecată, aceste autorități publice sunt implicate în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, impunându-se a se analiza în contradictoriu cu acești pârâți cererea de ordonanță președințială, astfel cum a fost formulată.

Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că excepția privind lipsa calității procesuale pasive invocată de toate cele trei autorități publice chemate în judecată este neîntemeiată; acestea având calitate procesuală raportat la obiectul litigiului.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială sub aspectul compatibilității procedurii ordonanței președințială cu procedura de contencios administrativ, Înalta Curte apreciază că, în mod corect s-a reținut de instanța de fond că acesta nu este inadmisibilă în raport de dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.”

În consecință Înalta Curte apreciază că, în lipsa unei reglementări exprese care să excludă procedura prevăzută de art. 997 C. proc. civ. respectiv cazul cererilor de suspendare formulate după caz în baza art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, cererea de ordonanță președințială formulată în prezenta cauză este admisibilă urmând a fi analizată îndeplinirea „pe fond” a condițiilor cumulative prevăzute de art. 997 C. proc. civ. Aceasta în condițiile în care dispozițiile Legii nr. 554/2004 nu prevăd o procedură echivalentă și pentru ipoteza cererilor de tipul celei în litigiu prin care se pun în discuție raporturile de putere dintre părți în cadrul obiectului cauzei în care reclamanții-intimați contestă refuzul nejustificat al autorităților de a include pe lista medicamentelor compensate, medicamentele solicitate de către reclamanți susținându-se încălcarea dreptului la viață prin această conduită a autorităților calificată ca un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Față de motivele expuse Înalta Curte apreciază în soluția dată de instanța de fond, de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială și a lipsei calității procesuale pasive invocată de C.N.A.S., este corectă; urmând astfel a fi menținută sub acest aspect; neputând fi reținute criticile de nelegalitate invocate de recurenți.

Pentru următoarele considerente, soluția dată pe fond, prin sentința atacată, acțiunii având ca obiect cererea de ordonanță președințială este apreciată de Înalta Curte ca nelegală, în cauză fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. aplicarea greșită a normelor de drept material deoarece în cauză nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ., pentru a fi admisă acțiunea de ordonanța președințială.

Pentru același raționament aplicabil cererilor de suspendare formulate în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 acțiunea având ca obiect cererea de ordonanță președințială este apreciată de Înalta Curte ca nefondată, pentru neîndeplinirea condițiilor cumulate prevăzute de art. 997 C. proc. civ.

În opinia Înaltei Curți, ca instanță de recurs, în cauză, contrar celor reținute de prima instanță, nu sunt îndeplinite condițiile cumulative de art. 997 C. proc. civ. și anume condițiile existenței în favoarea reclamanților unei aparențe a dreptului pretins vătămat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004 și condiția neprejudecării fondului cauzei în sensul art. 997 alin. (5) C. proc. civ.

Conform art. 997 alin. (5) „Pe cale de ordonanță președințială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond și nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situației de fapt”.

Înalta Curte apreciază prin „pipăirea fondului” în prezenta cauză că reclamanții nu au în favoarea lor o apartenență a dreptului raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială.

Acesta deoarece la nivel de aparență reclamanții-intimați nu au dreptul în temeiul legii de a beneficia de compensarea în proporție de 100% pentru achiziționarea medicamentelor solicitate conform art. 231 și 232 din Legea nr. 95/2006 în calitate de asigurați. Aceasta deoarece medicamentele solicitate nu figurează la data solicitării și soluționării prezentului recurs, potrivit H.G. nr. 720/2008, pe lista anexă corespunzătoare medicamentelor compensate, de care pot beneficia reclamanții-recurenți în calitate de asigurați.

În cauza de față nu este îndeplinită condiția neprejudecării fondului cauzei. În mod greșit prima instanță a apreciat această condiție ca fiind îndeplinită, apreciind asupra greșitei interpretări în dreptul intern a dreptului Uniunii Europene respectiv a Directivei nr. 89/105/CEE.

Acestea au legătură cu fondul cauzei și nu pot constitui temei pentru aprecierea ca fondată a cererii de ordonanță președințială.

În cazul în speță este vorba de o solicitare făcută instanței de contencios administrativ, pentru ca, în condițiile art. 997 C. proc. civ. să exercite la nivel de aparență și de urgență un control de legalitate cu privire la refuzul pretins nejustificat al recurenților la a include în Lista medicamentelor compensate integral, medicamentele solicitate de reclamanți. Aceasta solicitare și analiză reprezintă o prejudecare a fondului și o soluționare în fapt a dosarului de fond nr. x/2/2015 în care s-a solicitat obligarea recurenților-pârâți de a include în Lista medicamentelor compensate a medicamentelor solicitate, în regim de compensare 100%.

Dar această solicitare din prezenta acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 997 C. proc. civ. presupune implicit ca instanța să constate, la nivel de aparență refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a completa (modifica) H.G. nr. 720/2008, ceea ce antamează fondul cauzei, deoarece obiectul indirect constă în ceea ce s-a solicitat în dosarul de fond.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va admite recursul și va casa în parte sentința atacată în sensul că va respinge ca nefondată acțiunea, respectiv cererea de ordonanță președințială pentru neîndeplinirea condițiilor cumulative prevăzute de art. 997 C. proc. civ., formulată de reclamanții-intimați B., C., E., G., H., I., J., K., A. și D.

Va menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate privind soluționarea excepțiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 1226 din 30 aprilie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința nr. 1226 din 30 aprilie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Respinge ca nefondată cererea de ordonanță președințială, astfel cum a fost formulată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate cu privire la soluționarea excepțiilor.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 decembrie 2016.