ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3404/2017

Cadrul procesual Prin cererea înregistrată, pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 15.12.2014, reclamantul A., cetățean suedez, a solicitat anularea Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014 emise de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră privind restrângerea exercitării dreptului de liberă circulație în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 793 din 19 martie 2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată, reținând în esență, că susținerile reclamantului privind nelegalitatea refuzului intrării la frontieră nu au relevanță, cât timp cererea de chemare în judecată nu are ca obiect anularea acestui act. De asemenea, nelegalitatea refuzului intrării la frontieră nu ar putea determina nelegalitatea deciziei de nepermitere a intrării pe teritoriul României, aceasta nefiind un act subsecvent.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a declarat recurs, solicitând casarea hotărârii recurate și, pe fond, admiterea contestației sale astfel cum a fost formulată. Prin motivele de recurs formulate, reclamantul A., cetățean suedez, arată că instanța de fond a făcut confuzie între actele ce au stat la baza emiterii deciziei contestate și decizia respectivă în sine. Astfel, în data de 11.10.2014, când se întorcea în România din Turcia, la punctul de frontieră cu România i s-a comunicat că i se refuză intrarea în țară, fără a se preciza temeiul, fiindu-i înmânat refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014, din care însă, nu reieșeau motivele acestui refuz, fiind bifată doar lit. b) la care se menționa: "dacă au fost declarați indezirabili, în condițiile legii, sau dacă împotriva acestora a fost dispusă măsura interzicerii intrării pe teritoriul României în condițiile O.U.G. nr. 102/2005". Mai arată că în România are un drept de rezidență până în august 2018 și că în refuzul ce i-a fost înmânat nu era menționat actul în baza căruia s-a luat măsura, data actului de dispoziție, perioada pentru care s-a dispus măsura ori motivul concret al acesteia. A formulat plângere prealabilă la data de 16.10.2014 către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, care la 31.10.2014 i-a comunicat adresa din 30 octombrie 2014 împreună cu Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 prin care s-a instituit măsura de restrângere a dreptului la libera circulație, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României. Recurentul-reclamant consideră că în mod greșit prima instanță a apreciat că ar exista două acte administrative, respectiv refuzul intrării la frontiera emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, din data de 11.10.2014, și Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, acest din urmă act nefiind emis la momentul la care i s-a refuzat intrarea în țară. Susține că refuzul intrării la frontieră, emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu poate fi contestat ca act administrativ, însă motivele contestării pot viza neconcordanța cu Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 sau de punere în executare, și nu aspecte referitoare la condițiile, motivele, împrejurările și durata instituirii măsurii de restrângere a liberei circulații, recurentul-reclamant considerând în esență, că refuzul intrării la frontieră, emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, din data 11.10.2014 reprezintă un act emis în temeiul Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014, prin care s-a dispus restrângerea liberei sale circulații, motiv pentru care contestă cronologia emiterii acestor acte, apreciind că Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 trebuia să fie anterioară refuzului emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, din data 11.10.2014. Recurentul-reclamant susține că inițial a adresat plângerea Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Giurgiu, care a remis-o Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, ceea ce dovedește, în opinia sa, că actul administrativ prin care i s-a refuzat intrarea la frontieră este de fapt, Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă la nivel central, iar refuzul intrării la frontieră, emis de Punctul de trecere a frontierei Giurgiu, la data de 11.10.2014 reprezintă o punere in executare a acestei decizii. Dacă nu Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 este actul care a stat la baza refuzului de a i se permite intrarea pe teritoriul țării, consideră că poate fi vorba despre o infracțiune de abuz în serviciu a autorităților de la Punctul de trecere a frontierei Giurgiu. Astfel, argumentația recurentului-reclamant vizează faptul că Decizia nr. 167335 din data de 30.10.2014 a fost actul de restrângere a liberei sale circulații, stând la baza refuzului de a i se permite intrarea la frontieră din data de 11.10.2014, fiindu-i comunicată în urma plângerii prealabile formulate și cum în opinia sa, la data de 11.10.2014 s-a pus in aplicare o măsură ce nu exista încă, această măsură este lovită de nulitate. De asemenea, acesta susține că refuzul comunicării actelor ce au stat la baza deciziei de restrângere a liberei circulații, reprezintă o încălcare a dreptului la apărare, apreciind că nu există niciun motiv pentru luarea unei astfel de măsuri și că în actele emise nu s-au analizat aspecte personale, familiale, economice sau a gradului de integrare a recurentului, ceea ce denotă caracterul abuziv, unilateral și subiectiv al măsurii și încălcarea dispozițiilor O.U.G. nr. 102/2005 ce prevede că nu pot fi acceptate motivări legate de considerații de prevenție generală, refuzul intrării la frontiera nr. 3476 din 11 octombrie 2014 conținând tocmai motivații legate de considerente de ordin general, după cum conține și Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014. Se mai susține că anterior măsurii de interzicere a intrării pe teritoriul României nu s-au solicitat explicații cu privire la comportamentul contestatorului sau al activităților, acesta fiind cetățean suedez, nu a avut nici un conflict cu țara sa de origine - Suedia, nu există nicio plângere împotriva sa din țările pe care le vizita ocazional - Anglia, Turcia, nu a fost supus niciunei verificări, luări in evidenta ori supravegheri din partea vreunui alt stat membru UE. Consideră că luarea unei astfel de măsuri împotriva sa reprezintă o încălcare a drepturilor sale ca cetățean al UE, iar lipsa motivării concrete a măsurii reprezintă un abuz și o îngrădire a accesului la justiție, în condițiile în care acesta nu este de religie musulmană, nu frecventează adunări musulmane, nu a fost în țări arabe și nu cunoaște limba arabă, aspecte ce trebuiau dezbătute în condiții de contradictorialitate.

Apărările intimatului-pârât Inspectoratul General al Poliției de Frontieră La data de 24 septembrie 2015, intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliției de Frontieră a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca inadmisibil, sentința recurată fiind definitivă, conform art. 6 din O.U.G. nr. 102/2005.

Răspunsul la întâmpinare formulat de către recurentul-reclamant La data de 13 octombrie 2015, recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepției inadmisibilității recursului, având în vedere că instanța de fond a dispus calea de atac a recursului, în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii. De asemenea, deși art. 6 din O.U.G. nr. 102/2005 prevede că hotărârea este definitivă și irevocabilă, în speță, instanța nu a analizat refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 din perspectiva O.U.G. nr. 102/2005, în cauză fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Mai arată că se impune reținerea din oficiu a motivului de casare de ordine publică, prevăzut la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., pentru că instanța de fond a analizat contestația din prisma Legii nr. 554/2004, deși contestatorul a invocat O.U.G. nr. 102/2005. De asemenea, consideră că instanța a invocat în mod eronat O.U.G. nr. 105/2002, privind ratificarea Acordului de asistență financiară nerambursabilă dintre România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare, neputând fi vorba despre o eroare materială, textul incorect fiind invocat de mai multe ori în cuprinsul sentinței. II. Procedura de soluționare a recursului 1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din 7 aprilie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de reclamantul A. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. Prin aceeași încheiere, completul de filtru a respins excepția inadmisibilității recursului, invocată de intimatul Inspectoratul General al Poliției de Frontieră prin întâmpinare. 2. Cu privire la fondul recursului Analizând actele și lucrările dosarului, hotărârea recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este nefondat. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Cu titlu preliminar, se constată că recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014 emise de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră prin care a fost instituită măsura de restrângere a exercitării dreptului de liberă circulație în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României. Astfel, în raport cu obiectul cererii deduse judecății, cauza are natura unei acțiuni în contencios administrativ, guvernată de dispozițiile Legii nr. 554/2004. Se constată că afirmațiile recurentului-reclamant expuse în răspunsul la întâmpinare, în sensul că cererea sa ar fi fost întemeiată pe dispozițiile O.U.G. nr. x/2005, iar instanța de fond a analizat contestația prin prisma Legii nr. 554/2004, ceea ce ar impune reținerea din oficiu a motivului de casare de ordine publică, prevăzut la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nu se susțin, în condițiile în care chiar recurentul este cel care, în temeiul disponibilității sale procesuale, a învestit instanța de contencios cu anularea actului administrativ constând în Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră. Susținerile sale sunt neîntemeiate, întrucât normele de procedură aplicabile au caracter imperativ și părțile nu pot deroga de la acestea, atât refuzul de intrare pe teritoriul României, cât și decizia contestată având prevăzute, în chiar cuprinsul lor, modalitatea de contestare a acestora în conformitate cu normele stabilite de Legea nr. 554/2004. Astfel, în Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 se menționează că procedura și termenul de contestare a măsurii ce i-a fost adusă la cunoștință recurentului-reclamant sunt guvernate de Legea nr. 554/2004, după cum de altfel, recurentul a și procedat adresându-se, în mod corect, instanței de contencios administrativ și fiscal competente, respectiv Curții de Apel București. Referitor la fondul acțiunii deduse judecății, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a învestit instanța cu anularea Deciziei nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emise de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, prin care împotriva recurentului-reclamant a fost instituită măsura de restrângere a exercitării dreptului la liberă circulație și rezidență în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României pentru o perioadă de 5 ani, începând cu data de 9.10.2014. Analizând conținutul acestei decizii, se constată că măsura de nepermitere a intrării în România a recurentului A. a fost instituită urmare a actelor derulate de către acesta pe teritoriul României, care constituie amenințări la adresa ordinii publice și securității naționale în sensul Legii nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, republicată, comportamentul său reprezentând o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru valorile fundamentale ale societății românești. Astfel, s-a mai menționat în cuprinsul aceleiași decizii că măsura de nepermitere a intrării pe teritoriul României constituie o modalitate de restrângere a exercitării dreptului la liberă circulație pe teritoriul României, având ca efect interzicerea intrării în România pentru perioada indicată. Se constată că este neîntemeiată susținerea recurentului-reclamant privind nemotivarea deciziei contestate, în contextul în care faptele reținute în sarcina acestuia constituie amenințări la adresa ordinii publice și securității naționale în sensul Legii nr. 51/1991, fiind informații clasificate, guvernate în ceea ce privește modul lor de transmitere de Legea nr. 182/2002. În speță, recurentului-reclamant i s-a restrâns exercițiul liberei circulații pe teritoriul României în modalitatea vizând nepermiterea intrării pe teritoriul României, în conformitate cu dispozițiile art. 29 din O.U.G. nr. 102/2005, potrivit cărora: "modalitățile prin care se poate restrânge exercițiul liberei circulații pe teritoriul României a cetățenilor Uniunii Europene și a membrilor familiilor acestora sunt următoarele: a) nepermiterea intrării pe teritoriul României; b) îndepărtarea de pe teritoriul României pentru motive de sănătate publică; c) declararea ca indezirabil; d) expulzarea." Aceste dispoziții legale se interpretează coroborat cu cele statuate la art. 27 din O.U.G. nr. 105/2002, potrivit cărora: "(1) Autoritățile române competente pot restrânge exercitarea dreptului la liberă circulație și rezidență pe teritoriul României de către cetățenii Uniunii Europene sau de către membrii de familie ai acestora numai din rațiuni de ordine publică, securitate națională ori sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. (2) Împotriva cetățenilor Uniunii Europene sau membrilor de familie ai acestora, indiferent de cetățenie, care au drept de rezidență permanentă se pot dispune, în condițiile legii, măsuri specifice de restrângere a dreptului la liberă circulație numai dacă reprezintă un pericol iminent pentru ordinea publică sau securitatea națională. (3) Dreptul la libera circulație pe teritoriul României, în cazul următoarelor categorii de cetățeni ai Uniunii Europene, poate fi restrâns numai pentru motive imperative de securitate națională: a) rezidenții cu ședere continuă și legală pe teritoriul României în ultimii 10 ani; b) minorii, cu excepția cazului în care îndepărtarea este necesară pentru interesul copilului, conform prevederilor Convenției Națiunilor Unite privind Drepturile Copilului din 20 noiembrie 1989, ratificată prin Legea nr. 18/1990, republicată, cu modificările ulterioare." Criticile recurentului-reclamant deduse judecății în calea de atac a recursului vizează, pe de o parte, oportunitatea măsurii privind nepermiterea intrării pe teritoriul României, iar pe de altă parte, cronologia emiterii refuzului intrării la frontieră și a deciziei din data de 30.10.2014, ce reprezintă actul prin care i se comunică recurentului-reclamant decizia de nepermitere a intrării pe teritoriul României. Referitor la oportunitatea măsurii de interzicere a pătrunderii pe teritoriul României în ceea ce îl privește pe recurent, se constată că actele administrative sunt supuse controlului de legalitate și controlului de oportunitate din partea organelor administrației de stat ierarhic superioare, dar în ceea ce privește controlul judecătoresc al actelor administrative, acesta este limitat la verificarea legalității actelor și faptelor administrative, nefiind un control de oportunitate. În ceea ce privește refuzul intrării la frontieră și decizia din data de 30.10.2014 prin care i s-a comunicat recurentului-reclamant că nu i se permite intrarea pe teritoriul României, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că este vorba despre două acte distincte și că modalitatea de comunicare sau de punere în executare reprezintă aspecte extrinseci deciziei de restrângere a dreptului la liberă circulație, care nu sunt de natură să afecteze legalitatea actului contestat, iar refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 reprezintă un act distinct de cel al deciziei de nepermitere a intrării în România, în condițiile în care potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 102/2005, "cetățenilor Uniunii Europene, precum și membrilor familiilor lor li se refuză intrarea pe teritoriul statului român numai în următoarele situații: (…) b) dacă au fost declarați indezirabili, în condițiile legii, sau dacă împotriva acestora a fost dispusă măsura interzicerii intrării pe teritoriul României în condițiile prezentei ordonanțe de urgență; c) există indicii temeinice că persoana în cauză constituie o amenințare reală și prezentă la ordinea publică, securitatea națională sau sănătatea publică." Potrivit alin. (4) al aceluiași articol: "împotriva refuzului permiterii intrării pe teritoriul României se poate face acțiune la instanța de contencios administrativ în a cărei rază teritorială se află sediul organului emitent al actului administrativ contestat (…)", dar în speță, actul administrativ ce face obiectul prezentei judecăți îl constituie Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, instanța de contencios administrativ fiind ținută a analiza legalitatea acestui act, în lipsa unui petit distinct care să vizeze refuzul intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014. De asemenea, criticile formulate în ceea ce privește anterioritatea refuzului intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 față de Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014, emisă de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, sunt neîntemeiate, în condițiile în care Decizia nr. 167335 din 30 octombrie 2014 reprezintă actul administrativ prin care i s-a comunicat recurentului-reclamant faptul că nu i permite intrarea pe teritoriul României și nu actul prin care această măsură a fost luată, astfel cum susține în mod eronat, recurentul. Criticile formulate sub aspectul refuzului intrării la frontieră nr. 3476 din 11 octombrie 2014 nu sunt relevante, dat fiind faptul că cererea de chemare în judecată nu are ca obiect anularea acestui act și nici nu ar putea determina nelegalitatea deciziei de nepermitere a intrării pe teritoriul României, act administrativ care se analizează de sine stătător și care își produce efectele de la data emiterii sale. Totodată, se constată că nici critica vizând neanalizarea în cadrul deciziei contestate a circumstanțelor personale ale recurentului-reclamant nu este întemeiată, în condițiile în care prevederile art. 27 din O.U.G. nr. 102/2005 și care sunt de natură a atrage anularea actului vorbesc despre prezentarea precisă și completă a tuturor motivelor de fapt și de drept care au stat la baza dispunerii unei astfel de măsuri, implicațiile acesteia pentru persoana în cauză, informații privind instanța unde poate fi atacată decizia, termenul de introducere a acțiunii și termenul în care cetățeanul Uniunii Europene sau membrul de familie al acestuia trebuie să părăsească teritoriul României. Instanța de control judiciar relevă că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat pe această cale, măsura refuzului de a i se permite intrarea în țară a recurentului-reclamant respectând normele procedurale impuse de O.U.G. nr. 102/2005, care de altfel, transpune în legislația internă Directiva Consiliului nr. 38/2004/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind libera circulație și rezidență a cetățenilor Uniunii Europene și membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre. În aceste condiții, se constată că măsura de restrângere a dreptului la liberă circulație contestată în prezenta cauză respectă principiul proporționalității în luarea acesteia, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de textele legale menționate, în raport de comportamentul reclamantului, astfel cum rezultă din înscrisul clasificat, prezentat de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și depus la Compartimentul Informații Clasificate al instanței, ce cuprinde informații clasificate, protejate prin lege. În recurs, apărătorul reclamantului a avut acces la consultarea documentului cu caracter secret depus în cauză, fiind în măsură să își întemeieze în mod corect apărările. Prin urmare, având în vedere natura clasificată a informațiilor ce au determinat luarea măsurii de refuz a intrării pe teritoriul României și pentru a căror consultare se prevede o procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, actul administrativ atacat nu putea conține o motivare mai amplă a împrejurărilor care au condus la emiterea acestuia. În același context, nici analizarea situației personale a reclamantului din această perspectivă nu este de natură a conduce la anularea deciziei contestate, în condițiile în care rațiunile ce au determinat luarea acestei măsuri se circumscriu sferei interesului public, căruia se impune a i se da prevalență în raport cu interesul personal al recurentului și care exced unor prezumtive circumstanțe personale ale acestuia, care în opinia sa, ar fi trebuit reținute. Astfel fiind, se constată că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate în ceea ce privește actul administrativ contestat, argumentele expuse de către recurentul-reclamant în calea de atac de atac a recursului nefiind apte să conducă la casarea hotărârii instanței de fond. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 793 din 19 martie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.