ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6696/2020

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea civilă înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 03.04.2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, anularea Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006, în partea ce privește dispozițiile de la art. 26.1, de la pct. 15 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.1 Capitolul III și de la pct. 7 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.3 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Sentința instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 187 din 29 iunie 2018, Curtea a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în totalitate a sentinței recurate, reținerea cauzei spre rejudecare și, pe fond, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susținut următoarele:

În mod eronat instanța de fond a apreciat că prevederile art. 26.1 din OMJ nr. 399/C/20Q7 OMJ nr. 399/C/2007 nu încalcă dispozițiile art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006, conform cărora "Funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pe timpul cât se află în delegare, detașare, incapacitate temporară de muncă, concediu de odihnă, concediu de maternitate, alte concedii plătite, precum și învoiri plătite care se acordă în baza dispozițiilor legale în vigoare, primesc salariile de bază și celelalte drepturi bănești avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii".

La această apreciere instanța de fond în mod greșit a făcut trimitere la dispozițiile art. 22 din O.G. nr. 64/2006. În realitate, aceste dispoziții nu reglementează materia acordării drepturilor bănești pe perioada concediului de odihnă.

Dispozițiile art. 22 din O.G. nr. 64/2016 nu fac referire nici măcar la sporurile pentru condiții de muncă ce fac obiect de reglementare al dispozițiilor cuprinse în anexele nr. 5 - 5.1 și 5 -5.3 la O.M.J. nr. 399/C/2007 (sporuri pentru condiții deosebit de periculoase, condiții periculoase sau vătămătoare și condiții grele de muncă).

Acordare drepturilor bănești pe perioada concediului pentru funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare, este reglementată, la nivel de lege, doar prin dispozițiile art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006. În înțelesul acestor dispoziții funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare trebuie să beneficieze pe perioada concediului de odihnă de salariile de bază și celelalte drepturi bănești avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii. Dispozițiile art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006 sunt similare cu cele cuprinse la art. 150 alin. (1) din Codul muncii, conform cărora pe perioada concediului de odihnă salariatul beneficiază de o indemnizație de concediu, care nu poate fi mai mică decât salariul de bază, indemnizațiile și sporurile cu caracter permanent cuvenite pentru perioada respectivă.

Prevederile art. 26.1 din O.M.J. nr. 399/C/2007 contravin dispozițiilor legale cu forță juridică superioară prevăzute la art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/20006 în sensul că acestea constituie un adaus la normele legale sus menționate.

Referitor la Hotărârea C.J.U.E. din 15 septembrie 2011 dată în cauza C-155/10, instanța de fond apreciază că reclamantul s-a rezumat la a invoca această hotărâre, fără a indica și proba elementelor necesare pentru a concluziona cu privire la aplicarea sa concretă.

De asemenea, instanța de fond reține că C.J.U.E. impune în sarcina instanțelor naționale obligația de a realiza o analiză specifică raportat la situația concretă a solicitantului, precizând că anularea O.M.J. nr. 399/C/2007 se întemeiază pe nerespectarea principiului ierarhiei actelor normative, fără nicio referire specifică la situația particulară în care se află reclamantul. Instanța de fond apreciază ca nu poate determina de care sporuri beneficiază reclamantul pentru a stabili dacă există diferențe între indemnizația de concediu și veniturile din perioada în care își exercită activitatea și nu cunoaște nici legătura dintre sporurile în discuție și executarea sarcinilor care îi revin.

Această argumentație a instanței de fond, nu are fundamentare întrucât prin acțiunea formulată de Sindicatul Salariaților Penitenciarului Bistrița, în numele membrilor de sindicat, în dosarul nr. x/2016, ce a fost admisă de către Tribunalul Bistrița Năsăud, a fost pusă în discuție situația concretă a solicitanților și s-a determinat in baza probelor administrate ca există diferențe între indemnizația de concediu și veniturile din perioada în care solicitanți își exercită activitatea. Contrar hotărârii Tribunalului Bistrița Năsăud, Curtea de Apel Cluj, la judecarea recursului formulat, prin decizia nr. 1275/23.02.2D1B, a respins acțiunea pe motiv de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate.

Instanța de fond lasă de înțeles că în eventualitatea în care ar fi făcut referire la situația particulară și dacă în urma unei analize raportate la situația concretă s-ar determina că există diferențe între indemnizația de concediu și veniturile din perioada în care își exercită activitatea reclamantul, atunci ar fi aplicată Hotărârea CJUE enunțată mai sus.

Această argumentație a instanței este eronată, având în vedere că o eventuală acțiune având ca obiect plata sporurilor pe perioada concediului de odihnă nu ar putea fi pusă în discuție pe fond la curtea de apel.

Pe rolul Tribunalului Bistrița - Năsăud, în dosarul nr. x/2013, s-a formulat acțiunea având ca obiect recalcularea indemnizațiilor de concediu odihnă aferente anilor 2015, 2016, 2018 și 2016, tocmai pentru a fi pusă în discuție situația concretă și pentru a putea să demonstreze în baza probelor administrate că există diferențe între indemnizația mea de concediu și veniturile din perioada în care și-a exercitat activitatea.

În altă ordine de idei, este evident faptul că există diferențe între indemnizația de concediu și veniturile din perioada în care își exercită activitatea reclamantul, atâta timp cât prevederile O.M.J. nr. 399/2007 pe care am cerut să fie anulate interzic acordarea pe perioada concediului de odihnă a unor drepturi bănești acordate în perioada în care își exercită activitatea.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare pârâtul Ministerul Justiției a solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanței de fond este dată cu intepretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material.

În motivarea opțiunii sale procesuale pârâtul intimat a susținut următoarele:

În ce privește pretinsa încălcare a art. 36 din Legea nr. 293/2004, se arată că reclamantul nu a arătat și nu a probat, în concret, care sunt prevederile care se considera a fi nerespectate.

Art. 36 enumera drepturile funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, astfel:

"salariu lunar, compus din salariul de bază, indemnizații, sporuri, precum și premii și prime, ale căror cuantumuri se stabilesc prin lege. Salariul de bază cuprinde salariul corespunzător funcției îndeplinite, gradului profesional deținut, gradațiile, sporurile pentru misiune permanentă sir după caz, indemnizația de conducere și salariul de merit.

Legea nr. 293/2004 care reglementează statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor nu cuprinde dispoziții de natură a încălca principiul ierarhiei actelor normative.

Legislația specifică aplicabilă salarizării funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare este Ordonanța Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și ulterior legile cadru de salarizare unitară a personalului bugetar și legile anuale de salarizare, precum și în temeiul ordinelor ministrului justiției.

În ceea ce privește invocarea art. 5 din H.G. nr. 1294/2001 privind stabilirea locurilor de muncă și activităților cu condiții deosebite, condiții speciale și alte condiții, specifice pentru cadrelor militare în activitate, aceasta prevede următoare:

"Perioada în care un cadrul militar în activitate, care lucrează în locuri de muncă sau activități cu condiții deosebite, speciale sau alte condiții specifice, a fost în concediu de odihnă sau în incapacitate temporară de muncă se consideră timp în care activitatea s-a desfășurat în condițiile locului de muncă în care a lucrat la data ivirii situațiilor respective".

H.G. nr. 1294/2001 nu mai are aplicabilitate în sistemul penitenciar deoarece începând cu anul 2004 s-a demilitarizat personalul din sistemul penitenciar.

Contrar celor susținute de reclamant, arătăm că pct. 26.1 din OMJ nr. 399/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 stabilește un mod de calcul pentru indemnizațiile și sporurile care nu se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat.

În sistemul penitenciar au aplicabilitate dispozițiile specifice acestuia, reglementate de art. 22 din O.G. nr. 64/2006 care prevede că:

"(1) Funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, care lucrează în condiții de pericol determinate de depozitarea munițiilor, pulberilor, explozibililor și substanțelor toxice speciale sau care execută operațiuni de depozitare, dezamorsare, manipulare, examinare ori neutralizare a acestora, beneficiază de un spor pentru condiții periculoase de muncă, diferențiat în funcție de gradul de pericol, de timpul efectiv lucrat în aceste locuri, calculat la salariul de bază, astfel:

Locuri de muncă sa operațiuni deosebit de periculoase - 37 - 50%;

Locuri de muncă sau operațiuni foarte periculoase - 16 - 30%;

Locuri de muncă sau operațiuni periculoase - până la 16%.

(2) Locurile de muncă sau operațiunile periculoase, diferențiate în funcție de gradul de pericol pe care îl reprezintă, procentul corespunzător fiecărui loc de muncă sau operațiune, precum și normele de acordare se stabilesc prin ordin al ministrului justiției".

Legile anuale de salarizare fac trimitere la legislația aplicabilă și cuantumul salariilor/indemnizațiilor din anul 2009, când era în vigoare O.G. nr. 64/2006 care stabilește că sporul pentru condiții de muncă se acordă în raport cu timpul efectiv lucrat în aceste condiții.

Astfel, O.M.J. nr. 399/C/2007 nu încalcă principiul ierarhiei actelor normative, întrucât a fost emis în acord cu legile si actelor normative de nivel ierarhic inferior aplicabile cu privire la salarizarea funcționarilor publici cu statut special din sistemul penitenciar, motiv pentru care instanța de fond în mod corect a respins cererea reclamantului.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Examinând hotărârea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul formulate de reclamantul A. este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamantul A. a învestit instanța de fond cu o cerere de anulare parțială a Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/C/2007, în ceea ce privește dispozițiile art. 26.1, pct. 15 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.1 Capitolul III și pct. 7 alin. (1) din Anexa nr. 5-5.3, întrucât încalcă principiul principiul ierarhiei actelor juridice, limitând drepturi care sunt prevăzute în acte normative cu forță superioară.

Prin cererea de recurs reclamantul și-a limitat criticile la soluția instanței privind cererea de anulare a art. 26.1 din Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/C/2007, astfel că spre respectarea principiului disponibilității părților, instanța de control judiciar va verifica legalitatea hotărârii de fond numai sub acest aspect.

În această privință, instanța de fond a respins cererea reclamantului reținând în esență că prevederile pct. 26.1 din Normele metodologice nu contravin actului normativ în executarea căruia au fost emise, respectiv O.G. nr. 64/2006, de vreme ce indemnizația de concediu se acordă în raport de sporurile de care beneficiază funcționarul public, potrivit legii, iar în acest sens chiar ordonanța stabilește că sporul pentru condiții periculoase de muncă se acordă în funcție de timpul efectiv lucrat.

Criticile reclamantului referitoare la interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material sunt fondate.

Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Pentru respectarea ierarhiei legislative, actul normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia (art. 13 din Legea nr. 24/2000).

Nu în ultimul rând, potrivit art. 69 din același act normativ "intervențiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de același nivel cu actul vizat, prin dispoziții interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziției al cărui sens trebuie clarificat."

Prin Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 s-au aprobat Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006, cu modificările ulterioare, cuprinse în anexa care face parte integrantă din ordin.

Acest ordin a fost emis în temeiul art. 54 din O.G. nr. 64/2006.

Conform art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, "Funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pe timpul cât se află în delegare, detașare, incapacitate temporară de muncă, concediu de odihnă, concediu de maternitate, alte concedii plătite, precum și învoiri plătite care se acordă în baza dispozițiilor legale în vigoare, primesc salariile de bază și celelalte drepturi bănești avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii".

În temeiul acestei norme cu rang de lege s-a stabilit că funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare pe timpul cât se află în concediu de odihnă, beneficiază de salariile de bază și celelalte drepturi bănești avute, inclusiv sporurile de care beneficiază, potrivit legii.

În exercițiul dreptului conferit prin art. 54 din O.G. nr. 64/2006 a fost emis ordinul atacat, care la pct. 26.1 prevede că, în sensul art. 38 din O.G. nr. 64/2006, "Prin "drepturi bănești avute" se înțeleg indemnizațiile și sporurile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat pe baza unor pontaje întocmite în acest sens, cu excepția situației în care persoanele respective se află în delegare și sunt detașate și desfășoară activități în locuri pentru care se află astfel de sporuri și indemnizații".

Din dispozițiile infralegale anterior menționate, se înțelege că în categoria "drepturi bănești avute" în care sunt incluse conform O.G. nr. 64/2006 și "sporurile de care beneficiază", intră numai indemnizațiile și sporurile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat pe baza unor pontaje întocmite în acest sens.

Apoi, pentru că textul legal infralegal, excelează prin neclaritate, se poate deduce, așa cum a reținut instanța de fond, că de sporul în discuție nu beneficiază funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare pe perioada în care se află în concediu de odihnă, întrucât acest spor se acordă pentru timpul efectiv lucrat în condiții deosebit de periculoase, condiții periculoase sau condiții vătămătoare din penitenciare, condiții care în mod evident nu sunt întrunite în perioada de concediu.

Sunt exceptate în temeiul normei analizate, excepție din care a fost dedusă și interpretarea anterioară, persoanele care se află în delegare și sunt detașate și desfășoară activități în locuri pentru care se află astfel de sporuri și indemnizații.

Sintagma "potrivit legii" ce caracterizează "drepturile bănești avute", pentru că la conformitatea cu legea se face trimitere în legătură cu toate drepturile bănești, iar nu numai cu privire la sporurile care intră în prima categorie, cum eronat a reținut instanța de fond, are în vedere acele drepturi salariale reglementate prin lege de care au beneficiat subiecții normei legale anterior în situațiile speciale reglementate în această normă (delegare, detașare, concedii, zile libere, etc.), aspect care rezultă cu claritate din utilizarea verbului la trecut de către legiutor.

Prin urmare, prin art. 26.1 din Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 legiutorul infralegal a operat o restrângere a "drepturile bănești avute" luate în considerare de legiuitorul primar la determinarea situațiilor speciale menționate în ipoteza art. 38 alin. (1) din O.G. nr. 64/2006, reducând-o la indemnizațiile și sporurile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat pe baza unor pontaje întocmite în acest sens, fiind excluse în consecință cele permanente.

Mai mult, în cazul persoanelor aflate în concediu, cel puțin, textul legal în discuție a lipsit norma primară de conținut, pentru că prin ipoteză, așa cum s-a arătat anterior, sunt avute în vedere numai sporurile și indemnizațiile care se plătesc în raport de timpul efectiv lucrat, or în această situație, în viziunea legiuitorului secundar această condiție nu este îndeplinită.

Prin urmare, prin art. 26.1 din Ordinului Ministrului Justiției nr. 399/C/2007 se oferă o intepretare oficială unor dispozițiile legale cu forță superioară, cu rang de lege, prin care se restrânge sensul și întinderea acesteia, operând chiar o abrogare parțială și tacită a ei, în temeiul și executarea căreia se pretinde că a fost emisă, astfel că spre sancționarea acestei conduite, contrar celor dispuse de instanța de fond, se impunea anularea normei analizate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (1) și 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. va admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 187 din 29 iunie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, pe care o va casa, în parte, și rejudecând, va admite, în parte, acțiunea reclamantului și, în consecință, vor fi anulate dispozițiile art. 26.1 din Normele Metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 aprobate prin Ordinul MJ nr. 399/C/06.02.2007. Vor fi menținute restul dispozițiilor instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 187 din 29 iunie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, admite, în parte, acțiunea reclamantului A. și, în consecință, anulează art. 26.1 din Normele Metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 aprobate prin Ordinul MJ nr. 399/C/06.02.2007.

Menține, în rest, hotărârea atacată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 10 decembrie 2020.