ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 797/2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 21.12.2017, reclamantele A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul de mediere, anularea următoarelor hotărâri emise de pârât:

- art. 5 din Hotărârea nr. 196/25.02.2012

- art. 3 și 4 din Hotărârea nr. 197/25.02.2012

- Hotărârea nr. 20/31.05.2014

- Hotărârea nr. 04/19.02.2016

- Hotărârea nr. 15/13.04.2016

- art. 1, 2, 3 și 4 din Hotărârea nr. 30/08.08.2016

- Hotărârea nr. 31/08.08.2016.

În cauză, s-a formulat cerere de intervenție în interes propriu de către D., E., F. și G., solicitând anularea acelorași hotărâri emise de pârâtul Consiliul de mediere.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 450 din 3 octombrie 2018, Curtea de Apel Craiova a respins acțiunea reclamantelor și cererile de intervenție în interes propriu, ca inadmisibile.

A reținut instanța, în esență, că actele contestate au caracterul unor acte administrative cu caracter individual.

Astfel a apreciat că este întemeiată excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, prin întâmpinare, pentru formularea plângerii prealabile, prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu depășirea atât a termenului de 30 de zile, dar și a celui de 6 luni de la data emiterii actelor contestate.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs reclamantele A., B. și C. și intervenienții în nume propriu D., E., F. și G..

1.3.1. Recurentele-reclamante și-au întemeiat recursul pe dispozițiile ar.t 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Au opinat recurentele că instanța a respins acțiunea în mod greșit, apreciind că actele atacate sunt acte administrative individuale.

Faptul că hotărârile contestate privesc mediatorii autorizați nu le transformă în acte administrative individuale. Un grad mai redus de generalitate, o extensie teritorială, temporală și personală nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual.

Hotărârile a căror anulare se solicită prin acțiune nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste hotărâri derivă numai indirect obligații individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi și obligații personale. Aceste hotărâri nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, aplicându-se în mod repetat unor persoane diferite (mediatori) pe parcursul existenței lor, astfel că este evident caracterul impersonal.

Au mai arătat recurentele-reclamante că, și în cazul în care s-ar considera a fi acte administrative individuale, cum a apreciat instanța de fond, cererea este formulată în termen, pentru că nu au fost comunicat reclamantelor, așa cum prevede procedura în cazul actelor administrative individuale.

Cu alte cuvinte, instanța de fond a omis a pune în discuție acest aspect și să solicite intimatului-pârât Consiliul de mediere să facă dovada comunicării actelor cu caracter individual către părți.

Chiar dacă ar fi vorba despre un act individual, reclamantele s-ar încadra în termenul de contestare deoarece prezumția și obligația de cunoaștere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar față de normele de drept.

Această prezumție și obligație de cunoaștere a conținutului unui Monitor Oficial nu operează în cazul actelor administrative individuale.

Dacă s-ar urma raționamentul instanței de fond, ar însemna că și mediatorii care nu erau înscriși pe Tablou la momentul emiterii hotărârilor atacate nu mai sunt în termen să atace aceste hotărâri ale căror efecte negative i-ar afecta.

Actul administrativ individual se comunică prin înmânarea actului, varianta extremă, aplicabilă în cazul în care destinatarul refuză să primească sub semnătură actul sau nu este găsit la sediu (domiciliu), este afișarea, care este atestată printr-un proces-verbal de afișare.

Procedeul comunicării actelor administrative individuale prin afișare nu poate fi substituit și nici confundat cu publicarea, deoarece, prezumția și obligația de cunoaștere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar față de normele de drept, instituind prezumția și obligația de cunoaștere a legii.

1.3.2. Recurenții-intervenienți și-au întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

În motivarea recursului, recurenții-intervenienți au formulat aceleași susțineri ca și recurentele-reclamante.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul de mediere a formulat întâmpinare față de ambele recursuri, prin care a invocat excepția nulității recursurilor, în condițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., apreciind că indicarea temeiului de drept este pur formală, criticile recurenților neavând legătură cu soluția pronunțată, constituind o reluare a aspectelor de fond ale judecății pricinii.

Pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea recursurilor, apreciind că actele atacate nu cuprind reglementări formulate abstract, destinate unui număr nedeterminat de subiecte de drept, ci dimpotrivă.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

2.1. Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte în majoritate constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentele-reclamante și recurenții-intervenienți în interes propriu au învestit instanța de contencios administrativ cu anularea parțială, respectiv, integrală a unor hotărâre emise de Consiliul de mediere având ca obiect, în principal, stabilirea taxei profesionale anuale datorate de mediatorii autorizați, ca formă de exercitare a profesiei conform Legii nr. 192/2006, sau neautorizați, înscriși în Tabloul mediatorilor, și de către mediatorii suspendați, respectiv cuantumul taxei, persoanele căreia i se adresează și modalitatea de percepere.

Instanța de fond a apreciat că hotărârile contestate au caracterul unor acte administrative cu caracter individual, în raport de această apreciere respingând acțiunea, ca inadmisibilă, pentru nerespectarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Criticile recurenților sunt fondate, hotărârea instanței de fond fiind dată cu interpretarea și aplicarea eronată a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pentru a verifica incidența art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prelabil, se impune clarificarea naturii juridice a actelor administrative contestate în cauză, aspect asupra cărora opiniile părților sunt divergente. În acest sens se impune a fi lămurită situația dacă actele administrative cu a căror legalitate a fost învestită instanța de fond a o verifica au caracter individual sau normativ, întrucât regimul plângerii prealabile are valențe specifice în cazul fiecărei categorii în parte.

Așa cum s-a reținut în doctrină și în jurisprudență, distincția dintre acte administrative normative și cele cu caracter individual se face pe tărâmul întinderii efectelor juridice pe care le produc.

Actele administrative normative conțin reguli de conduită generale, abstracte și impersonale de aplicabilitate repetată. Stabilind reguli de conduită, raporturi juridice de drept abstract, ele se aplică în mod repetat și pentru orice situație particulară care intră sub incidența normei, eficiența acesteia neîncetând printr-unul sau mai multe acte individuale de aplicare. În raport de aceste caracteristici, actul administrativ își păstrează caracterul normativ, chiar dacă la data publicării sale ar fi determinabile subiectele de drept cărora urmează să le fie aplicat, însă rămân nedeterminate toate subiectele de drept care-i vor resimți efectele pe parcursul activității sale.

În contrapondere, actele administrative cu caracter individual se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, individualizate ca atare în cuprinsul lor, cărora, în virtutea autorității lor publice, le prescrie o conduită concretă, iar cu unele excepții (autorizațiile) își epuizează conținutul prin executare.

În ceea ce privește scopul emiterii lor, așa cum rezultă din economia Legii nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.

Plecând de la aceste premise teoretice, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o apreciere eronată asupra naturii juridice a hotărârilor ce fac obiectul acțiunii considerând ar avea caracterul unor acte administrative individuale.

Astfel, în privința hotărârilor emise de Consiliul de mediere prin care sunt stabilite taxele profesionale anuale datorate de mediatorii autorizați/neautorizați, înscriși în Tabloul mediatorilor nu se poate reține că ar fi aplicabile unor situații strict determinate, pentru că acestea conțin reguli generale de stabilire a cuantumului și a modului de percepere a taxei profesionale care sunt de aplicabilitate repetată, anual, tuturor persoanelor care la fiecare aplicare îndeplinesc calitatea de mediator.

Însă așa cum s-a arătat în precedent, chiar dacă la fiecare aplicare pot fi identificați toți subiecții cărora li se aplică, respectiv mediatorii înscriși pe tablou în anul respectiv, având în vedere anuitatea acestor taxe profesionale, nu se poate afirma că pot fi determinați toți subiecții care vor intra sub incidența acestui act administrativ. Evident că subiecții vor avea toți calitatea de mediatori, însă nu se poate afirma că prin indicarea calității profesionale se determină subiectul de drept căruia i se aplică, ci numai prin identificarea atributelor persoanei, fie ea fizică sau juridică. Pe de altă parte, același subiect, în măsura practicării profesiei o perioadă mai îndelungată, va resimți repetat, anual, efectele acestor hotărâri, fără ca aceasta să-și epuizeze efectele.

Or, numele mediatorilor înscriși în Tabloul mediatorilor autorizați nu este constant, acest tablou fiind actualizat semestrial/lunar/anual, înregistrând intrări, ieșiri sau suspendări din profesie.

Astfel, potrivit art. 3 din Hotărârea nr. 5 din 13 mai 2007 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului de mediere,

"(1) Prin mediator autorizat se înțelege persoana care îndeplinește condițiile prevăzute la art. 7 și art. 8 alin. (1) din Lege și care își declară o formă de exercitare a profesiei prevăzută la art. 22 din Lege, avizată de Consiliu.

(1

1

) Mediatorul autorizat este înscris în Tabloul mediatorilor în condițiile prevăzute la art. 12 din Lege. Tabloul este actualizat de Consiliul de mediere periodic și cel puțin o dată pe an este publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, și este pus la dispoziția celor interesați la sediul Consiliului, al instanțelor judecătorești, al autorităților administrației publice locale, la sediul Ministerului Justiției și pe pagina de internet a Consiliului de mediere.

(...)."

Prin urmare, în raport de caracterul repetabil al aplicării hotărârilor atacate, al caracterului nedeterminat de subiecți care vor intra sub incidența acestora, actele administrative contestate sunt în mod evident cu caracter normativ, dinamica persoanelor înscrise în tabloul respectiv variind, după cum au susținut și recurenții prin cererile de recurs, fără a putea face vreo previziune cu privire la persoanele cărora li se va aplica, ca în cazul actului administrativ individual.

Având în vedere că hotărârile contestate în cauză sunt acte normative, procedura prealabilă în cazul acestora nu este supusă vreunui termen, putând a fi formulată oricând conform art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, astfel că în mod eronat instanța de fond a respins ca inadmisibilă cererea reclamanților pentru formularea ca tardivă a cererii prealabile.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa hotărârea recurată și va trimite cauza spre rejudecare primei instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu opinie majoritară

Admite recursurile formulate de A., B., C. și de D., E., F., G. împotriva sentinței nr. 450 din 3 octombrie 2018 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 februarie 2021.

OPINIE SEPARATĂ redactată în temeiul dispozițiilor art. 398 alin. (2) C. proc. civ.

Prin acțiunea formulată în prezenta cauză, s-a solicitat anularea următoarelor acte administrative emise de Consiliul de Mediere:

- Art. 5 din Hotărârea nr. 196/25.02.2012;

- Art. 3 și 4 din Hotărârea nr. 197/25.02.2012;

- Hotărârea nr. 20/31.05.2014;

- Hotărârea nr. 4/19.02.2016;

- Hotărârea nr. 15/13.04.2016;

- Art. 1, 2, 3 și 4 din Hotărârea nr. 30/08.08.2016;

- Hotărârea nr. 31/08.08.2016.

Atât instanța de fond, cât și instanța de recurs au avut obligația să stabilească natura juridică a acestor acte administrative, respectiv dacă au caracter individual sau normativ, pentru a se vedea dacă reclamantele au formulat în termen plângerea prealabilă obligatorie, prevăzută de disp. art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

În analiza stabilirii naturii juridice a actelor administrative atacate, consider că trebuie pornit de la prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, care oferă definiția actului administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Următorul pas este analizarea fiecărei hotărâri atacate în funcție de criteriile oferite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă actul a fost emis în vederea organizării executării legii (actul administrativ cu caracter normativ) sau executării în concret a legii (actul administrativ individual).

Hotărârea nr. 196/25.02.2012 a fost dată în temeiul Legii nr. 192/2006 privind medierea și organizarea profesiei de mediator modificată și completată, Regulamentul de Organizare și Funcționare a Consiliului de mediere, modificat și completat și a unor hotărâri anterioare ale Consiliului de Mediere, date în perioada 2007-2011.

Potrivit disp. art. 21 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 196/2000, Consiliul de Mediere își acoperă cheltuielile de organizare și funcționare din venituri proprii, respectiv cele de la lit. a) taxe provenind din autorizarea mediatorilor, lit. e) alte sume stabilite prin Regulament.

Potrivit disp. art. 9 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului de Mediere, aprobat prin HCM nr. 5/2007, incident în speță, acoperirea cheltuielilor de organizare și funcționare a Consiliului se realizează din taxele cuprinse la lit. a)-n), printre care cele de autorizare a mediatorilor și profesionale pentru exercitarea profesiei de mediator.

Art. 5 din Hotărârea nr. 196/2012 a modificat art. 2 al Hotărârii nr. 1307/2008, stabilindu-se cuantumul taxei anuale profesionale, respectiv 300 sau 100 RON, iar celelalte articole ale hotărârii modifică cuantumul altor taxe, de exemplu, pentru emiterea de copii, "conforme cu originalul", se percepe o taxă de 10 RON/pagină.

Apreciez că Hotărârea nr. 196/2012, prin care se modifică cuantumul unor taxe prevăzute prin lege și regulament de organizare și funcționare a profesiei, este un act administrativ unilateral cu caracter individual și nu este un act administrativ individual cu caracter normativ.

Taxele percepute de către Consiliul de Mediere sunt prevăzute în Legea nr. 196/2000 și în Regulamentul adoptat prin Hotărârea nr. 5/2007, în vigoare la acea dată.

Consider că actul administrativ care a organizat executarea legii este Regulamentul, acesta fiind actul administrativ unilateral cu caracter normativ, iar hotărârea de stabilire/modificare a cuantumului acestor taxe execută în concret legea, prin urmare, este un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Actul administrativ normativ cuprinde reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării la un număr nedeterminat de subiecți.

Actul administrativ își păstrează caracterul normativ atât timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

Hotărârea nr. 196/2012 nu conține reglementări de principiu, ci privește stabilirea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept.

Hotărârea nr. 197/2012 adoptă în temeiul Legii nr. 196/2000 și al Regulamentului amintit, conține prevederi referitoare la reducerea de 10% a taxelor, în situația achitării acestora, integral, până la 15.04.2012, iar pentru aceleași considerente apreciez că este vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual, care execută în concret legea.

Hotărârea nr. 20/31.05.2014 conține prevederi referitoare la modul în care este folosită taxa anuală profesională, respectiv pentru care anume activități este destinată, precum și cu privire la formarea profesională, dispozițiile fiind emise în temeiul art. 12, 20, 21 din Legea nr. 192/2006 și art. 9, 18 și 44 Din Regulament și urmăresc executarea în concret a acestora, de exemplu, modul în care mediatorii au acces la anumite evenimente, prin urmare are natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

Hotărârea nr. 4/19.02.2016 aprobă un termen de grație pentru achitarea taxei profesionale și sancțiunea prevăzută de art. 38 lit. e) din Legea nr. 192/2006 și art. 31 alin. (29 lit. m) din Statutul profesiei de mediator, astfel că și aceasta execută în concret legea sau poate fi spus că reamintește dispozițiile legale, prin urmare, reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Hotărârea nr. 15/13.04.2016, adoptată în temeiul Legii nr. 192/2006 și a Regulamentului arată că taxa profesională este colectată în vederea asigurării veniturilor proprii ale Consiliului de Mediere, ceea ce reprezintă o reiterare a dispozițiilor celor două acte, practic nu poate modifica sau completa acte cu valoare juridică superioară acesteia.

Hotărârea nr. 30/08.08.2016 modifică dispozițiile din Hotărârea nr. 196/2012, cu referire la cuantumul taxei și conține prevederi referitoare la modul de achitare a restanțelor la plată, prin urmare, în raport de cele sus-menționate, aceasta execută în concret legea, fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Odată stabilită natura juridică a actelor administrative contestate, consider că recursurile formulate împotriva sentinței de fond urmează să fie respinse ca nefondate, instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect normele de drept material incidente, astfel că nu sunt întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.